Специфика информационно-аналитической деятельности в органах власти и управления состоит в том, что она является элементом системы и процесса управления. Поэтому данная деятельность имеет преимущественно прикладной, а не теоретический характер, в ней преобладают внутренние ограничения системы по времени подготовки материалов, их полноте, достоверности, обоснованности, ответственности исполнителей. Соответственно, основное внимание уделяется не столько глубине и оригинальности проработки проблем, сколько их оперативности и эффективности. По сути это работа распределенных, постоянно возникающих и распадающихся, в зависимости от текущей задачи, экспертных коллективов[5].
Учитывая широчайший спектр проблем и ограниченные ресурсы, невозможно содержать в штате высокопрофессиональных специалистов по всем направлениям. Поэтому органам управления очень важно иметь под рукой перечень сторонних экспертов в различных областях, возможности и ресурсы для оперативного привлечения их к обсуждению возникших проблем, разовым консультациям. Такая постановка вопроса предполагает наличие в органах власти и управления людей или структур в круг обязанностей которых входит профессиональная формулировка задач, организация аналитических исследований, подбор и координация экспертов, реализация экспертных процедур и технологий, обобщение материалов, представление результатов лицам, принимающим решения.
Практически все понимают, что в основе аналитической и экспертной деятельности лежит информация. Созданию информационно-аналитических служб в регионах обычно сопутствует разработка и реализация концепций, программ и проектов региональной информатизации. Этот этап “плановой информатизации” полезен уже оттого, что информатизация осуществляется не как прихоть технических специалистов, а как потребность реальных потребителей, которые определяют и формируют информационные потоки, задают характер, частоту поступления, объемы информации, представляют, какая информация необходима для подготовки и принятия решений.
Очень часто на региональный уровень реплицируется деятельность федеральных структур. На высших уровнях государственной власти также есть информационно-аналитические подразделения, действующие с различной степенью активности и очевидности для регионального уровня. Их функции и структуры постоянно видоизменяются, но тем не менее постепенно обретают стройность и устойчивость.
Особенностью их деятельности является тот факт, что в центральном аппарате высших органов государственной власти успешность и эффективность аналитической деятельности напрямую зависит от регулярности постановки исследовательских задач со стороны руководства. Если постоянная обратная связь между руководством и аналитиками отсутствует, то служба начинает работать по своему собственному плану, часто не отвечающему потребностям ситуации. По законам аппаратной жизни подобные взаимоотношения с руководством через некоторое время приводят к существенному падению значимости информационно-аналитического подразделения и возникает иллюзия отсутствия соответствующей потребности[6].
На самом деле, необходимо осознавать, что в различные периоды времени текущая форма задач может изменяться и государственная мудрость состоит, в том числе, и в способности высших руководителей менять темп и ставить не только чрезвычайные и среднесрочные задачи, но и задачи стратегического прогноза и планирования. Полагаю, что с течением времени так и произойдет, поскольку включение информационно-аналитических подразделений в структуру органов власти и управления явление достаточно новое для практики руководства, а значит то формы и методы их работы, место и роль в подготовке решений определятся постепенно.
Существенное развитие получили информационно-аналитические услуги, предоставляемые в глобальной сети российскими информационными фирмами. Доступ к большим объемам газетной информации, материалам информационных агентств и специализированных информационных служб сочетается с предоставлением консультационных услуг, возможностью подборок информации по заданным рубрикам. Эти услуги являются платными и пока весьма дорогостоящими, что определяет достаточно узкий круг клиентов данного сегмента информационного рынка.
Постепенное развитие и организационное оформление информационно-аналитической деятельности требует совершенствования структур, технологий, методологии и методик ее проведения. У региональных органов власти и управления нет возможности заказывать академическим институтам долговременные и дорогостоящие теоретические исследования. Обычно речь идет о привлечении отдельных экспертов или небольших сложившихся группах исследователей, способных применить знания и технологии в совместной работе с сотрудниками информационно-аналитических подразделений. Одновременно существенно повышаются требования к общей эрудированности, осведомленности, обучаемости, мобильности, разносторонности специалистов профильных и отраслевых служб и структур органов управления, которые по сути являются постоянно действующими экспертами на своих рабочих местах[7].
Актуальным становится четкое взаимодействие информационно-аналитических структур всех уровней государственного управления. Все активнее устраняется из практики регионального управления дублирование работ по сбору, обработке, хранению однотипной информации. К решению информационных и экспертно-аналитических задач подключатся региональные структуры федеральных ведомств. При этом на практике возникают достаточно непростые вопросы, связанные с полномочиями, ответственностью, подчиняемостью, согласованностью действий, отчетностью, которые решаются регионами по разному. Характерным примером такой региональной структуры федерального ведомства являются информационно-аналитические центры ФАПСИ.
Взаимодействие осуществляется на уровне предоставления регионам доступа к информационным ресурсам федерального уровня, что обеспечивается имеющейся в ФАПСИ системой передачи данных, которая позволяет рассылать сообщения по электронной почте, осуществлять информационный обмен регионов друг с другом, иметь доступ к информационным фондам ФАПСИ и других ведомств. Наиболее активно используются системы предоставления информационных бюллетеней, аналитических обзоров, телефонных справочников, социально-экономической статистики, правовые базы данных.
Вместе с тем, необходимость повседневной работы, заставляет региональные информационно-аналитические службы в ряде случаев существенно опережать в развитии технологические возможности предоставляемые и прогнозируемые для предоставления ФАПСИ. Более того, достаточно часто региональные органы управления вынуждены оказывать техническую и организационную поддержку РИАЦ ФАПСИ. Помимо прочего, данные факты указывают на слабую согласованность программ развития информационно-аналитических структур федерального ведомства в регионах[8].
Очень часто в регионах словосочетание “информационно-аналитическая” по отношению к некоторой информационной системе, как правило, просто следует из названия службы, которая ее сопровождает и использует в своей работе. Набор технологических возможностей при этом обычно не выходит за рамки групповой работы над документами, поиска в информационных и справочных базах данных.
Расширение функционального набора до возможностей проведения автоматизированных аналитических исследований обычно связывают с обеспечением математического моделирования ситуаций. Пока накопленный опыт фундаментальных научных и практических работ, как отечественный, так и зарубежный слабо используется в органах государственного управления.
Это связано преимущественно с тем, что при разработке сложных математических моделей решаемые задачи и критерии оценки результатов решений обычно формулируются заранее. В практике проведения аналитических исследований в органах государственной власти и управления, особенно в сфере общественно-политических и социально-экономических проблем, наибольшую трудность в организации исследования составляет именно постановка и формулирование проблемы. Обычно постановка проблемы производится на вербальном уровне в виде качественного описания ситуации. Соответственно, расплывчатость описаний и нечеткость целей определяет и высокую степень зависимости от субъективных особенностей постановщика задачи аналитического исследования и от субъективных критериев оценки результатов принимаемых решений, а также характеризуется сильным влиянием на процесс подготовки и принятия решений элементов интуитивного характера[9].
Использование информационных технологий также возможно при проведении аналитических исследований, основанных на накоплении и представлении эвристических экспертных знаний и прецедентов с ситуационными аналогами. Основной проблемой при этом является также объективная оценка получаемых результатов и возможность дальнейшего использования созданной информационной системы независимо от экспертов, принимавших участие в отработке технологии и создании информационной базы прецедентов.
Возможность замены эксперта при принятии решений в строго регламентированных проблемных областях предполагается в интеллектуальных информационных системах, особенно в классе экспертных систем, основанных на знаниях. При этом задачи решаются в пределах некоторой параметрически управляемой инструментальной оболочки и априорно создаваемой базы знаний. В таких системах возможность оперативного изменения базы знаний сильно ограничена, поскольку может привести к невосстанавливаемому нарушению работоспособности системы. В свою очередь это существенно ограничивает возможность использования экспертных систем в аналитической практике органов управления.
Таким образом, на информационно-аналитические подразделения региональных органов управления чаще возлагается информационное обеспечение, постановка задач, подбор и координация деятельности привлеченных экспертов, представление результатов аналитического исследования, нежели непосредственно реализация высоких аналитических технологий. Тем не менее, аналитические функции априорно присущи информационным структурам. Создание полноценной информационной среды требует оценки значимости, достоверности, полноты источников информации.
Необходимость постоянного получения актуальной информации заставляет отслеживать и анализировать качество получаемой информации, создавать собственные информационные аналитические продукты для осуществления информационного бартера. Постоянной функцией является также селекция и интерпретация информации, предоставляемой лицам, принимающим решения.
Сущность данной работы состоит в том, что принятие решений осуществляется конкретными людьми под воздействием практически бесконечного числа внешних и внутренних факторов. Решения принимаются не только на основе жесткой логики, но и с учетом интуитивно понимаемых постулатов человеческого поведения, мышления, этических и эстетических воззрений, законов гармонии. Учесть и реализовать эти аспекты в виде информационных технологий сейчас невозможно, да вряд ли и необходимо.
Необходимо также принимать во внимание значительное влияние отклоняющих факторов в процессе подготовки и принятия решения. Недостаточно определить проблему, провести её декомпозицию и с помощью известных методов сгенерировать варианты решения. Отклонения от общего плана подготовки вариантов решения могут появиться на любой стадии и определяться, например, ситуационным появлением новых интересных альтернатив, степенью доступности необходимой информации на различных стадиях процесса, изменением оценочных критериев важности информации, привлечением дополнительных источников знаний, использованием новых определений и понятий, трудностями с построением спецификаций или уточнением формулировки проблемы.
В подобных случаях возможность оперативного доступа к достоверной информации ценится гораздо выше, чем научная проработка и обоснованность модели проблемы и ситуации. И обеспечение постоянного актуального состояния информационных ресурсов, каналов связи, нормальных человеческих контактов с коллегами, знание специфики и нюансов профессиональных интересов и предпочтений сторонних экспертов являются очень важной составляющей в работе информационно-аналитических подразделений органов управления[10].
В целом же практика работы региональных информационно-аналитических служб показывает необходимость и обоснованность применения нетрадиционных подходов при использовании информационных систем для аналитических исследований.
Практикам также известно, насколько важно, особенно действуя в сжатых временных рамках, обеспечить в пределах одной службы замкнутый цикл подготовки информации для принятия решения. Знание истории вопроса, информационных прецедентов, возможность заранее представить эффект от применения отработанных процедур и связей, – все это позволяет существенно сократить и специализировать набор базовых показателей и упростить определения для сбора информации.
Кроме того, становится возможным уменьшить время поиска, классификации и обработки информации, а также иметь до начала процедуры анализа положительные и отрицательные примеры решения аналогичных задач. Все это позволяет не только повысить эффективность работы информационно-аналитической службы, но и увеличить достоверность, обоснованность, ценность прогнозов и рекомендаций.
Замкнутость цикла подготовки информации предполагает не только информационный и экспертно-аналитический, но и технологический и технический аспекты деятельности службы. Последнее крайне важно, поскольку современные информационные технологии позволяют реализовать присущий им высокий уровень возможностей только при соответствующем уровне проектирования, генерации и сопровождения информационной системы.
Под технологическим обеспечением подразумевается не столько наличие компьютеров, сетей, средств связи и программного обеспечения, сколько использование их в качестве единой системы специальных программно-аппаратных средств, позволяющей осуществлять подготовку заданий, непосредственно поиск, предварительную обработку, хранение необходимой информации в автоматизированном режиме.
В пределе указанные требования сводятся к возможности информационно-аналитической службы иметь в произвольный период реального времени открытый доступ к информационным ресурсам. Наиболее естественным путем при этом считается создание собственных баз данных, создаваемых для решения конкретных задач.
Однако сбор и хранение всей доступной информации с использованием собственных ресурсов однажды сталкивается с финансовыми и техническими ограничениями. Процедуры дополнительной предварительной обработки, сжатия и фильтрации информации неизбежно приводят к ее излишней формализации и потере информационной насыщенности. К тому же, как уже указывалось, в реальной обстановке достаточно часто вводятся совершенно непредвиденные ранее новые условия, атрибуты, требования к решаемой задаче и выхолащивание собственных информационных ресурсов может отразиться на качестве предлагаемых вариантов решений[11].
Исходя из подобных соображений и учитывая современный уровень развития телекоммуникационных технологий региональные службы в информационно-аналитической деятельности придерживаются принципов работы с распределенными информационными ресурсами. Это означает, что сама служба непосредственно создает и сопровождает на собственных технических средствах лишь необходимые ей для текущей работы информационные ресурсы, а ко всем прочим организует при необходимости “онлайновый” доступ.
Все возможные информационные контакты при этом можно разделить на две группы – открытые и закрытые.
К открытым относятся все контакты, находящиеся за пределами возможностей регламентации доступа со стороны информационно-аналитической службы, или других служб, обеспечивающих требования информационной безопасности. По большей части для организации такого доступа используются возможности глобальных сетей общего пользования типа. Спектр доступных с рабочего места и используемых информационных источников при этом очень разнообразен и включает в себя базы данных информационных агентств, электронные версии средств массовой информации, специализированные информационно-поисковые системы, серверы и сайты федеральных органов власти и ведомств, внешние ресурсы региональных органов управления и т.п.
К закрытым относятся информационные контакты внутри локальных сетей и информационных систем региональных органов власти и управления, на физическом уровне изолированных от глобальных сетей, а также доступ к федеральным и региональным информационным ресурсам по специальным каналам передачи данных.
Очень часто встречается мнение, что подобное разграничение доступа на уровне региональных органов управления является излишней перестраховкой, что содержание информационных ресурсов региональных властей не представляет интереса. Это мнение ошибочно. Для практики информационно-аналитической работы серьезного уровня нет незначимой информации. Любая открытая информация может подтверждать или опровергать те или иные положения закрытой информации; являться ее составной частью; содержать персональные сведения или характеристики, необходимые для дальнейшей работы по конкретному субъекту и т.п.[12]
Существенный интерес представляют собой интегрированные в общую систему информационные ресурсы различных реестров, регистров, кадастров, причем не столько даже для иностранных разведок, сколько для местных преступных элементов.
Информационно-аналитические службы постоянно находятся в тисках противоречия между количеством и качеством информации. С одной стороны налицо постоянный избыток информации, которую невозможно ни просмотреть, ни усвоить, ни проанализировать. С другой стороны, информации, необходимой и достаточной для грамотного прогноза или генерации вариантов управляющего решения всегда не хватает.
В связи с этим информационные источники должны соответствовать определенным требованиям и критериям качества. Такими критериями являются полнота, актуальность, достоверность, доступность информации. Для внутренних информационных источников закрытых систем важны также требования унификации форм, форматов, протоколов, регламентов представления информационных ресурсов, возможность однозначной идентификации источника информации.
Максимально используя повсеместно происходящие процессы информатизации, в том числе, инициируя и реализуя концепции, программы и проекты информатизации отдельных сфер деятельности региональных органов власти и управления, участвуя в проектировании и сопровождении информационных систем, информационно-аналитические службы могут создать необходимые условия для дальнейшей эффективной работы.
В последние годы можно отметить наличие существенной активности по созданию, реорганизации, расформированию, интеграции и дифференциации функций аналитических структур на всех уровнях власти и управления. Например, в Новосибирской области с приходом нового губернатора аналитическое управление прекращает существование, а в Удмуртии вновь избранный Президент создает крупное аналитическое управление.
Такие факты одновременно говорят и о явном понимании необходимости таких структур и функций для управления, и об отсутствии канонов, о разнообразии принципов организации подобных структур, существенном разбросе форм и методов осуществления аналитической деятельности, специфике личности конкретных руководителей, их способности определять цели и ставить задачи для этих структур.
У региональных органов управления постоянно возникает также необходимость в рассмотрении и корректировке с учетом приобретенного опыта роли информационно-аналитических служб, информационно-коммуникационных ресурсов в управлении. Очень интересны для практиков вопросы использования современных информационных технологий и экспертных методов для аналитических исследований и принятия решений на региональном уровне, возможности непосредственного рабочего взаимодействия информационно-аналитических служб и специалистов регионального и федерального уровней.
До сих пор не потеряли актуальности высказываемые уже много лет предложения:
· по созданию координационного совета по методологии аналитической деятельности в органах власти и управления;
· по периодическому проведению совещаний и семинаров для регионов с участием представителей аналитических служб всех уровней и научно-исследовательских организаций;
· по упорядочению организационных форм взаимодействия информационно-аналитических структур; обобщению имеющегося опыта аналитической деятельности;
· организации системы обмена аналитическими и методическими материалами; по централизованному обеспечению информационно-аналитических служб соответствующими информационными технологиями, необходимой информацией, программно-техническими и информационно-коммуникационными ресурсами, в том числе обеспечению региональных органов управления статистической информацией на безвозмездной основе в рамках федеральной статистической программы;
· созданию геоинформационной системы для органов государственной власти, интеграции картографической информации из федеральных и региональных источников информации;
· плановому обучению и повышению квалификации специалистов.
Опыт работы информационно-аналитических структур на всех уровнях обозначил целый комплекс проблем, без решения которых дальнейшее развитие будет затруднено.
К числу первоочередных проблем можно отнести:
· разделение и фиксация ответственности информационных источников за полноту, достоверность, актуальность информационных ресурсов; определение режимов, протоколов, форматов, регламентов информационного обмена внутри государственных структур всех уровней;
· установление правового статуса, оценка, страхование, продажа информационных продуктов на основе информационных ресурсов, отнесенных к государственным;
· разработка и реализация общих принципов создания, функционирования и координации ведомственных информационных систем.
Для повышения эффективности работы аналитических и информационно-технологических служб необходимы согласованные решения как на межрегиональном, так и на федеральном уровне. Остается актуальной необходимость координации дальнейшего развития и использования региональных и федеральных информационно-коммуникационных систем, составляющих сегодня элементы единого информационно-аналитического пространства органов государственного управления. Все эти проблемы можно решить только совместными усилиями федеральных и региональных органов власти.