Российский парламент на протяжении своей истории претерпел сложную эволюцию, в рамках которой естественным образом выделяются три основные вехи, имеющие исключительно важное значение для формирования российской парламентской традиции: начало ХХ в. (1906-1917); советский период; современный этап, начавшийся принятием Конституции 1993 г.
Историю российского парламентаризма можно отсчитывать от 6 августа 1905 г., когда император Николай II подписал манифест и закон о создании Государственной Думы Российской империи. В этих документах определялась роль Думы как законосовещательного органа, в компетенцию которого входила разработка и обсуждение государственных расходов и доходов, а также представление своего мнения государю по указанным вопросам. Дума получает право на законотворчество и участие в формировании бюджетной политики.
Согласно Величайшему манифесту от 17 октября 1905 г. «Об усовершенствовании государственного порядка» [12], предметом ведения Думы стали «предметы, требующие издания законов», «государственная роспись доходов и расходов», «отчет государственного контроля по исполнению государственной росписи», «дела, вносимые на рассмотрение Думы по особым высочайшим повелениям». Однако законодательная функция Государственной Думы России начала века ограничивалась правом императора утверждать законы, и без такого утверждения никакой закон не мог вступить в силу, хотя здесь прослеживаются функции, присущие парламенту в соответствии с европейской концепцией государственного права: законодательная, контрольная, бюджетная [13, с. 9].
Дума становится постоянно действующим органом, а парламентарии - профессиональными политиками. Статус члена Государственной Думы определялся следующим образом: парламентарий имел «полную свободу суждений и мнений, подлежащим ведению Думы», что позволяет сделать вывод о «свободном» характере мандата дореволюционного парламентария. Кроме того, члены Думы получали иммунитет и индемнитет. Все это позволило парламентаризму 1906-1917 гг. накопить важный позитивный опыт - сосуществования и взаимодействия законодательной и исполнительной властей, законотворческой деятельности депутатов, сотрудничества между двумя палатами парламента, взаимодействия различных парламентских фракций.
Важнейшими факторами, определявшими деятельность Государственной Думы в 1906-1917 гг., являлись активное вмешательство в процесс ее формирования и функционирования монарха, а также отсутствие у депутатов опыта законодательной деятельности, внутренние разногласия в рамках парламентского корпуса, нерегулярный характер работы в годы Первой мировой войны, непростые отношения с верхней палатой парламента - Госсоветом [21, с. 103].
Советское государство начало свое существование с внедрения в жизнь большинства идей, разработанных во время Парижской коммуны 1871 г., это коснулось и теории парламентаризма. Среди наиболее ярких примеров советской представительной системы можно выделить практику соединения законодательства, управления и контроля, а также императивный мандат. С 1918 г. связь избирателей со своими избранниками выражается в следующем: избиратели дают представителю обязательные для выполнения наказы, а представитель со своей стороны обязуется периодически отчитываться о своей работе и работе представительного органа. Кроме того, избиратели имеют право в любой момент отозвать народного избранника, если последний пренебрегает исполнением своих обязанностей или производит иные, не согласующиеся с его высоким рангом, действия.
В ст. 102 Конституции СССР 1977 г. [9] появилась статья, посвященная наказам; через год статья идентичного содержания была скопирована Конституцией РСФСР [10]. В сентябре 1980 г. вышел указ Президиума Верховного Совета СССР об организации работы с наказами избирателей [11], но подзаконный характер этого документа показывал небольшую роль, которую играл институт наказов в советском государственном праве. Кроме того, в нем присутствовали серьезные расхождения с Основным законом страны. Ст. 102 Конституции СССР предусматривала возможность избирателей дать наказ депутату представительного органа власти, а в указе говорилось о наказах кандидатам в депутаты. Непостоянность наказов, их распространение лишь на период предвыборной кампании, абсолютно меняли смысл наказов как элемента императивного мандата [22, с. 87].
Ярким событием в истории отечественного парламентаризма явилась XII сессия Верховного Совета СССР 11 созыва, на которой обсуждались актуальные проблемы народовластия и парламентаризма. Результатом работы сессии стал закон о поправках к Конституции СССР 1977 г. и закон о выборах народных депутатов от 1 декабря 1985 г. Именно с этого момента можно говорить о начале профессионализации депутатов. Согласно новым изменениям, депутат освобождался от исполнения служебных обязанностей и мог работать лишь в представительном органе. Три года спустя был принят закон «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) СССР 1977 года». Верховный Совет стал постоянно действующим законодательным и контрольным органом государственной власти, появился новый институт системы сдержек и противовесов - Комитет конституционного надзора СССР. Эти законодательные новшества вкупе с изменяющимися социальными и политическими условиями показали, что Россия становится на путь создания полноценной парламентской системы [23, с. 44].
Советский период отечественного парламентаризма правомерно характеризуется в литературе как номинальный вследствие того, что Верховный Совет лишь оформлял и легитимировал принятые вне стен парламента решения. Фактическим субъектом принятия решений являлся аппарат партийно-государственного управления. Однако Верховный Совет СССР и аналогичные структуры республиканского уровня, будучи законодательными органами лишь номинально, были органами представительной власти [24, с. 133].
С принятием российской Конституции 1993 г. начинается четвертый этап развития парламентаризма в стране. В ст. 10 Конституции РФ нашел закрепление принцип разделения властей на законодательную, исполнительную, судебную, органы которых самостоятельны, равноправны, независимы. Потому важную роль в системе органов государственной власти играет парламент России - двухпалатное Федеральное Собрание, являющееся постоянно действующим представительным и законодательным органом. Съезд народных депутатов России и ее Верховный Совет были представительными учреждениями советского типа с присущими им особыми чертами, с прямой ответственностью депутатов перед избирателями, юридическим выражением которой явились право отзыва депутатов, их подотчетность и наказы. Поэтому определяющим в становлении новой российской парламентской теории и практики стало отсутствие в тексте Конституции РФ норм-принципов, присущих императивному мандату. В течение многих лет конституции Советского государства предполагали наличие правовых норм, регулирующих институты наказов, отчетов и отзыва депутата. Таким образом, анализируя современную Конституцию РФ и принятые в соответствии с ней иные нормативные акты, можно сделать вывод о том, что российский законодатель пошел по пути закрепления в отечественном законодательстве свободного мандата, для которого свойственна независимость, неответственность депутатов [24, с. 134].
Конституция 1993 г. ввела работу федеральной законодательной власти в определенные рамки: сделала вето Президента труднопреодолимым, изъяла ряд важных вопросов государственной жизни из ведения Думы, сохранила известное пространство для «указного права». А на следующем этапе, теряя политическую роль, палаты парламента стали утрачивать самостоятельность и в законотворческом процессе, их согласие с указами или утверждение исходящих из президентской Администрации законопроектов становилось делом техники.
Конституция 1993 г. заложила более разумную, работоспособную и похожую на мировые образцы структуры парламента: две палаты, имеющие разную компетенцию и работающие раздельно, их президиумы, освобожденные от властных полномочий, председатели палат как представительские фигуры, привлечение всех депутатов Думы к законодательной работе в комитетах, равенство их статуса и т.д.