Основным источником доходов Федерального бюджета являются налоговые поступления (более 80%), при этом более 40% налоговых доходов составляет налог на добавленную стоимость (в общем объеме доходов бюджета на НДС приходится более 30%).
Другим важным источником формирования доходов бюджета являются акцизы (15-18%) и таможенные сборы (около 20%). Поэтому ведущую роль в исполнении доходной части бюджета играет собираемость налогов и сборов.
В 1999 году впервые после 1995 года сбор налогов происходил с опережающими темпами, что, на первый взгляд, не могло не радовать.
По сравнению с январем - августом 1998 года налоговые доходы федерального бюджета, контролируемые МНС России, возросли в номинальном выражении на 95,9 млрд руб., или в 2,1 раза. При этом рост потребительских цен в августе 1999 года (по отношению к августу 1998 года) составил 220,9% против 121% за соответствующий период прошлого года. Если исключить влияние фактора инфляции, то объем поступивших в истекший период налоговых доходов в реальном выражении составил только 93,4% от их размера, собранного в январе - августе прошлого года. Одновременно с этим на рост налоговых поступлений против прошлого года повлиял и ряд факторов, связанных с изменением налогового законодательства.
В частности, с 1 апреля 1999 года увеличился норматив отчислений в федеральный бюджет налога на добавленную стоимость (с 75 до 85 %)[2], за счет чего налоговые поступления возросли на 7,1 млрд руб. Начиная со II квартала 1998 года доходы федерального бюджета за счет введения федеральной ставки подоходного налога с физических лиц увеличились в анализируемый период на 9,4 млрд руб. Наряду с этим на увеличении доходной базы федерального бюджета на 0,4 млрд руб. сказались введение единого налога на вмененный доход для определенных видов деятельности и налога на игорный бизнес, а также зачисление 40 % платежей за пользование лесным фондом в федеральный бюджет и установление минимальной ставки платы за пользование водными объектами. Кроме того, с 1 июля 1999 года был сокращен перечень товаров, облагаемых НДС по льготной ставке 10 %. При исключении влияния всех вышеперечисленных факторов, в сопоставимых условиях уровень собранных в январе - июне текущего года налоговых доходов составил бы лишь 84,6 % от их суммы, поступившей в аналогичный период прошлого года (см.приложение 5).
Таким образом, выполнение утвержденного бюджетного задания по налоговым платежам в федеральный бюджет в январе - августе 1999 года (см. приложение 5) свидетельствует о том, что несмотря на номинальный рост бюджетных доходов в этот период существенного улучшения ситуации со сбором налогов не произошло, и их прирост против соответствующего периода 1998 года в основном является результатом инфляции и девальвации рубля, а также определенным занижением в расчетах налоговых доходов на 1999 год уровня инфляции и среднегодового курса доллара США. Наряду с этим не позволяют увеличить собираемость налогов и разрешить накопившиеся бюджетные проблемы определенные пробелы в налоговом законодательстве, низкая налоговая дисциплина, отсутствие необходимой нормативной базы для регулирования отдельных элементов налогового процесса.
Принимаемые налоговыми органами меры по усилению контроля за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения платежей в бюджет при их определенном позитивном воздействии на соблюдение налоговой дисциплины не перекрывают пути уклонения от уплаты налогов и не изменяют существенным образом ситуацию с их сбором.
Проверки, проводимые Счетной палатой, показывают, что в налоговом законодательстве - в практическом инструментарии исчисления и уплаты налогов и других обязательных платежей в бюджет - по-прежнему имеют место серьезные недостатки, позволяющие недобросовестным налогоплательщикам не выполнять свои обязательства перед государством и приводящие к существенным потерям для бюджета.
Большинство факторов, негативно влияющих на уровень собираемости налогов в нашей стране, до настоящего времени не ликвидировано.
Одной из важнейших причин низкой собираемости налогов является слабая налоговая дисциплина налогоплательщиков, вызванная множеством причин как объективного, так и субъективного характера. Среди них можно было бы назвать, в первую очередь, чрезмерное налоговое бремя, которое объективно влияет н желание налогоплательщика всеми законными, а зачастую незаконными способами минимизировать уплачиваемую им сумму налогов и отчислений в государственные социальные внебюджетные фонды. Кроме того, всеобщее наблюдаемое в стране пренебрежительное отношение к исполнению закона, в том числе и с стороны государства, не способствует налаживанию налоговой дисциплины.
Возвращаясь к уровню налоговой дисциплины, хотелось бы привести некоторые цифры, которые не могут не поражать воображение. В любой другой стране при наличии подобных показателей государство просто-напросто не смогло бы существовать. Наша же экономика продолжает функционировать, даже в отдельные периоды поднимаясь в гору. Действительно, где еще можно наблюдать такую картину (и это наблюдается в течение всех девяностых годов): более половины налогоплательщиков в откровенной цинично форме отказываются выполнять законодательство о налогах. Они или вообще не встают на налоговый учет или, формально встав на такой учет в налоговых органах, не только не платят налогов, но даже не сдают налоговую отчетность или сдают такую, в которой стоят сплошные нули, за исключением разве что данных о уставном капитале.
Практически каждый третий налогоплательщик (35-40 % от всех прошедших государственную регистрацию) нарушает налоговое законодательство, скрывает свои доходы и имущество. И только примерно 10-15 % относительно честно и исправно платят полагающиеся по закону налоги (или же они рассчитываются государством так же, как и остальные 85-90 %, но делают это более изощренно). Все это можно проиллюстрировать на примере любого региона Российской Федерации. В частности, из состоящих на налоговом учете в госналогинспекции Московской области более чем 120 тыс. налогоплательщиков -юридических лиц 49 тыс. не представляют в районные и городские налоговые инспекции налоговую отчетность (а это свыше 40 %), а более 10 тыс. налогоплательщиков (около 9 %) представляют отчетность, в соответствии с которой они якобы вообще не осуществляют никакой финансово-хозяйственной деятельности.
Неизбежный вывод, который напрашивается из вышесказанного: в стране создана отлаженная система укрывательства от налогов.
Между тем необходимо отметить, что данная статистика ни для кого не является секретом. Со своей стороны налоговые органы страны делают все от них зависящее для того, чтобы улучшить эту статистику, чтобы она не была столь удручающей. Конечно, недостатки, причем достаточно серьезные, в работе как налоговых, так и правоохранительных органов имеют место.
Настораживает другое - легкость, с которой нарушители закона проходят государственную регистрацию, затем скрывают свое местонахождение и уходят от налогообложения. Следовательно, основная причина - непроработанность системы государственной регистрации предприятий и организаций.
Необходимо отметить еще два обстоятельства.
Во-первых, до введения в действие части первой НК РФ в нашей стране вообще отсутствовала какая-либо финансовая ответственность налогоплательщиков, уклоняющихся от постановки на учет в налоговых органах. Частью первой НК РФ такая ответственность уже предусмотрена.
Во-вторых, пассивность правоохранительных органов в розыске предприятий и организаций, уклоняющихся от постановки на налоговый учет, а также тех, кто, встав на учет, не представляет после этого никакой отчетности, связана с тем, что в соответствии с действующим законодательством их главная задача в части исполнения налоговых законов состоит в выявлении, предупреждении и пресечении налоговых преступлений и правонарушений. При этом непостановка на налоговый учет, а также непредоставление налогоплательщиками налоговой отчетности не рассматриваются как налоговое преступление или правонарушение. Думается, что нормы законодательства о правоохранительных органах требуют серьезного переосмысления. Длительное, более трех месяцев, невыполнение налогоплательщиком требований налогового законодательства о постановке на учет в налоговых органах, а также непредоставление в течение этого времени налоговых деклараций должно считаться налоговым преступлением. Другое дело, что наказание за это преступление должно соответствовать сумме ущерба, нанесенного государству вследствие неуплаты за этот период причитающихся ему налогов.
Следующая проблема регистрации предприятий и организаций связана с деятельностью так называемых малых предприятий. Как известно, большинство таких предприятий, занимающихся производственно деятельностью, в первые два года свой работы вообще не уплачивают налог на прибыль, а в третий четвертый годы платят этот налог по существенно уменьшенной ставке.
В 1998 году такими льготами, например, в Липецкой области пользовались 147 предприятий, а общий размер предоставленных льгот составил 21,5 млн руб., в том числе доля федерального бюджета - 7,9 млн руб.
На 1 апреля 1999 года таких предприятий было 118 и они получили налоговые льготы на сумму 1,8 млн руб. Проведенный анализ деятельности малых предприятий Липецкой области, получающих налоговые льготы, показал следующие результаты. В первые три года работы вышеуказанной категории налогоплательщиков, то есть когда они полностью освобождены от уплаты налога на прибыль или ставка составляет 25 % от установленной, реализован максимальный объем продукции: в первый год работы - на 19,2 млн руб., во второй - на 74,9 мл руб. и в третий - на 74,9 млн руб. Уже на четвертый год работы, когда льгота снижается до 50 % о установленной ставки налога, выручка от реализации также снизилась до 33,6 млн руб. На пятом году работы, то есть к моменту прекращения действия льготы по налогу на прибыль, объем реализованной продукции снизился до 15,2 млн руб., или сократился в 1,3 раза по сравнению с первым годом работы, в 2,8 - по сравнению со вторым, в 4,9 - по сравнению с третьим и в 2,2 раза по сравнению с четвертым годом работы.
Одновременно, наряду с сокращением объемов реализации начиная с третьего года деятельности, увеличивается объем затрат этих предприятий и соответственно снижается прибыль. По данным предприятиям Липецкой области налогооблагаемая прибыль в третий год работы составила 25,1 млн руб., четвертый - 8,8 млн руб., а на пятый - только 3,6 млн руб.
Многие малые предприятия после истечения периода действия данного вида льгот начинают представлять так называемую "нулевую" отчетность. Одновременно в широких масштабах происходит создание регистрация новых фирм, осуществляющих аналогичный вид деятельности. Зачастую эти организации встают на налоговый учет в той же налоговой инспекции, а также нередко имеют этих же или других учредителей - физических лиц. Эти фирмы также получают статус малого предприятия и снова начинают пользоваться аналогичными налоговыми льготами.
Таким образом, мы имеем фактически узаконенный способ ухода малых предприятий от налогообложения прибыли. Вместе с тем хорошо известно, что так называемые вновь созданные и официально зарегистрированные для ухода от налогообложения предприятия должны, грубо говоря, "перекачать" как основной, так и оборотный капитал со сделавших свое дело и теперь ненужных предприятий, которые еще год-другой представят "нулевую" отчетность, а затем, в лучшем случае, оформят свою ликвидацию. А налоговые органы, и органы налоговой полиции ничего в этой ситуации сделать не могут - закон формально никто не нарушил. Со всей очевидностью встает вопрос о необходимости внесения изменений соответствующее законодательство. Здесь видятся несколько путей решения проблемы, но все же самым эффективным было бы ужесточение требований к государственной регистрации всех предприятий и недопущение фактической перерегистрации предприятий, имеющих долги перед бюджетами всех уровней и внебюджетными фондами.
Многие проблемы невыполнения налогоплательщиками налоговых обязательств перед государством связаны также с тем, что сегодня практически отсутствуют какие-либо ограничения, связанные с государственной регистрацией предприятий и организаций. Нет, в частности, запрета на организацию одним и тем же физическим лицом множества предприятий и организаций. В результате этого в стране получила широкое распространение практика, когда одно и то же физическое лицо является учредителем десятков, иногда и сотен предприятий и организаций. В принципе, в этом не было бы ничего страшного, если бы не одно обстоятельство. Как правило, все эти предприятия и организации имеют значительную задолженность перед бюджетами всех уровней. То обстоятельство, что одно и то же лицо учреждает одно за другим множество предприятий, как раз не является свидетельством того, что все они функционируют и приносят пользу обществу. Организация нового предприятия происходит, как правило, после того, как предыдущее накопило достаточно приличную сумму недоимки перед бюджетом и внебюджетными фондами. В частности, проведенный анализ базы данных Государственного реестра предприятий, зарегистрированных в г. Владивостоке, показал, что учредителями 2861 предприятия и организации являются 392 физических лица, при этом задолженность этих налогоплательщиков только перед федеральным бюджетом составила на конец 1998 года более 100 млн. руб. Кроме того, 305 юридических лиц, учредителями которых являются 43 физических лица, вообще не представили в 1998 году налоговую отчетность.
Хотелось бы особо подчеркнуть, что в настоящее время при достаточно упрощенном порядке регистрации юридического лица (закон, думается, не должен эту процедуру усложнять, сделав ее более регламентированной) процедура его ликвидации настолько сложна и громоздка, что многие предприятия зачастую просто не в силах довести ее до конца и числятся в стадии ликвидации многие годы.
В последнее время многие политики и экономисты носятся с идеей о снижении ставок налогов, считая этот путь спасительным для российской экономики. О так называемой налоговой реформе говорила и Госналогслужба в 1998 году. Трудно поверить, но факт: правительство одобрило инициативы ГНС по резкому сокращению налогов. Планировалось сократить НДС (с 20 до 14% в 1999 году и до 10% в 2000 году), налог на прибыль (с 35 до 30%), взносы в Пенсионный фонд (с 28% от фонда заработной платы до 19%). Правда, параллельно вводился налог с продаж в размере 5% (10% по подакцизным товарам), повышались акцизы.
Общая идея красива: снизить налоги на производство, тем самым создав стимулы для роста производства и уменьшения уклонения от налогов. В какой то мере удалось бы наладить посткризисные госфинансы. В результате налоговые сборы, по мысли налоговых реформаторов, должны возрасти. Получается полная идиллия — и овцы целы, и волки сыты.
Политические аргументы снижения налогов были еще более очевидны. Это очень выигрышная политика, обреченная на поддержку промышленного лобби, губернаторов промрегионов. Размен НДС на налог с продаж очень выгоден крупным городам, прежде всего Москве.
Налоги надо было снижать, спору нет, однако совсем забыть о необходимости наполнять бюджет все же опасно. Наиболее логичным казалось бы начать снижать те налоги, которые легче всего прятать. Однако кабинет существенно снижает не налог на прибыль или налоги с выручки, а НДС, от которого уходить довольно трудно. Опыт девяносто второго — девяносто шестого годов показал, что НДС собирается прямо пропорционально ставке: чем выше ставка, тем больше поступления. До сих пор при снижении ставки роста собираемости этого налога не происходило. Уходить от уплаты НДС всегда было очень трудно, поэтому, ожидать существенного роста собираемости этого налога не стоило.
В настоящее время НДС является основой налоговой системы РФ. На его долю приходятся около сорока процентов всех налоговых поступлений в федеральный бюджет (что связано с относительно высокой собираемостью НДС по сравнению с другими налогами). Перекладывание налоговой нагрузки с производства на потребление стратегически верно, проблема лишь в том, как государству пережить период этой реорганизации и научиться столь эффективно, как НДС, собирать налоги с потребления.
Таким образом, снижение ставки хорошо собираемого НДС означает почти неминуемый бюджетный провал. Одно дело, если бы за необходимым России снижением налогового бремени последовало бы столь же необходимое снижение расходов. А вот к радикальному сокращению расходов правительство вряд ли готово, поскольку желает угодить всем — и промышленникам, добивающимся снижения налогов, и банкам, которым нужно 100 млрд рублей для восстановления ими же самими раскраденных балансов, и льготникам, совокупные льготы которым по консолидированному бюджету уже превысили 500 млрд новых рублей, и бюджетникам, месяцами сидящим без зарплаты...
Стало быть, в бюджете случится дырка, заполняемая либо эмиссией, либо фирменным российским способом. А именно — ничем. Налоги не будут собираться, деньги не будут печататься в достаточном для закрытия дырки количестве, а зарплату врачам, учителям и военным просто не будут платить.
Минфиновские расчеты бюджетного дефицита показывают, что «дыра» в бюджете-99 увеличится в результате налоговой реформы примерно на 70 млрд рублей.
Расчет правительства на рост собираемости в ответ на снижение налогового бремени, вообще-то, не такой уж книжный. Есть примеры успешных налоговых реформ. Когда в США в начале 80-х годов президент Рейган пошел на сокращение налоговых льгот при одновременном сокращении ставок, деловая активность повысилась, а налоговые сборы выросли примерно в полтора раза. Однако налоговая реформа Рейгана была успешна лишь потому, что макроэкономические условия в тот период были благоприятны для ее проведения — она пришлась на начало конъюнктурного цикла деловой активности, когда бизнес имел четкие ориентиры и резервы роста.
Сейчас пару слов скажем о бюджете 2000. Как видно из таблицы (см. приложение 5), бюджет 1999 года значительно превосходит соответствующие показатели предыдущих лет. Еще не принятый окончательно бюджет уже вызывал критику. Бывший министр по налогам и сборам Г. Боос уверял, что проект бюджета 2000 «надут инфляционными доходами», не подкреплёнными источниками. Он заявил, что «доходы завышены по всем видам налогов, кроме, может быть, налога на прибыль». По его оценке, только доходы от НДС и акцизов превышают реальный уровень на 40-50 млрд. руб. Исполнение такого бюджета приведет к инфляции, росту цен и снижению жизненного уровня.
Боос не считает возможным и увеличение собираемости налогов в будущем. По его словам, «руководствоваться надо реальной базой, базой текущего года». Улучшения налоговой базы можно было бы достичь путем снижения налогов и соответствующего стимулирования покупательского спроса и оживления промышленности. Существующий проект бюджета, наоборот, предусматривает повышение налогов.
Однако, в проекте бюджета существовала возможность увеличения доходов через повышение экспортных пошлин на нефть. Правительство могло повысить пошлины с 7,5 до 10 евро за тонну, но для этого нужно, чтобы мировые цены как минимум оставались на сегодняшнем уровне.
В заключение хотелось бы еще раз подчеркнуть, что в настоящее время первостепенной потребность является скорейшая разработка и принятие Закона о регистрации и ликвидации предприятия. Без этого реальное увеличение поступления налогов невозможно.