Среди своих военно-стратегических и дипломатических операций Петр как будто не замечал, что, учреждая 8 губерний, он создавал 8 рекрутских и финансовых контор для комплектования и содержания полков в борьбе с опасным врагом, но оставлял государство без центрального внутреннего управления, а себя - без прямых ближайших истолкователей и проводников своей державной воли. Таким проводником не мог быть министерский съезд в Ближней канцелярии без определенного ведомства и постоянного состава, из управителей, занятых другими делами и обязанных подписаться под протоколом заседания, чтобы сим явить свою «дурость».[6]
Тогда Петру нужна была не государственная Дума, совещательная или законодательная, а простая государственная управа из немногих толковых дельцов, способных угадать волю, поймать неясную мысль царя, скрытую в лаконической шараде наскоро набросанного именного указа, разработать ее в понятное и исполнимое распоряжение и властно присмотреть за его исполнением, - управа настолько полномочная, чтобы ее все боялись, и настолько ответственная, чтобы и самой чего-нибудь бояться. Alter ego царя в глазах народа, ежеминутно чувствующий над собою царское quos ego, - такова первоначальная идея Сената, если только какая-либо идея участвовала в его создании. Сенат должен был решать дела единогласно. Чтобы это единогласие не выжималось чьим-либо личным давлением, в Сенат не был введен никто из первостепенных сотрудников Петра: ни Меншиков, ни Апраксин, ни Шереметев, ни канцлер Головкин и пр. Эти «верховные господа», «принципалы», как их называет указ, ближайшие сотрудники царя по военным и дипломатическим делам, не входившим в компетенцию Сената, поставлены были вне его ведомства и могли писать ему «указом царского величества». В то же время Петр давал знать Меншикову, что и он, князь Ижорский, как петербургский губернатор, обязан слушаться Сената наравне с другими губернаторами. Видим два правительства, действовавшие перекрестно, с пересекающимися взаимно компетенциями, то подчиненно одно другому, то независимо: тогдашнее политическое сознание умело совмещать в себе такие сочетания несовместимых отношений просто потому, что не успели или не умели подумать о подобных предметах. Большинство Сената составилось из дельцов далеко не первостепенной чиновной знати: Самарин был военным казначеем, князь Григорий Волконский - управителем тульских казенных заводов, Апухтин - генерал-квартирмейстером и т. п. Такие люди понимали военное хозяйство, важнейший предмет сенатского ведения, не хуже любого принципала, а украсть могли, наверное, меньше Меншикова, если же сенатор князь М. Долгорукий не умел писать, то и Меншиков немного опередил его в этом искусстве, с трудом рисуя буквы своей фамилии.[7] Итак, двумя условиями созданы были потребности управления, вызвавшие учреждение Сената как временной комиссии, а потом упрочившие его существование и определившие его ведомство, состав и значение: это - расстройство старой Боярской думы и постоянные отлучки царя. Первое условие, исчезновение центрального правительства, рождало необходимость высшего правительственного учреждения с постоянным составом и определенным ведомством, сосредоточенным исключительно на указанных ему делах. Из второго условия вытекали распорядительный и наблюдательный характер учреждения без совещательного значения и законодательного авторитета и строгая отчетность в пользовании чрезвычайными временными полномочиями.
Функции Сената.
Сенат первоначально имел широкий круг полномочий: следил за законностью управления, осуществлял функции высшего управления и суда, имел право распределять государственные доходы, осуществлять финансовый и налоговый контроль, обладал внешнеторговыми полномочиями, фактически являлся законосовещательным учреждением, в чрезвычайных случаях играл роль законодательного органа. Указом «О должности Сената» Сенат получил право издавать собственные указы. «Дела государственные, которые имеют быть решены в Сенате, под оными сентенции закреплять всему Сенату, и с них для действия, куда надлежит, указы посылать за подписанием сенатского обор секретаря и нужные за государственною печатью».[8]
В соответствии с именным указом от 22 февраля 1711 г. при Сенате сформировался мощный технический аппарат – Канцелярия сенатского правления. Основу ее составил бывший Разрядный приказ, который превращался в «стол разрядный» канцелярии Сената: «Вместо приказа Розряднаго быть столу розрядному при вышеписанномъ Сенате».[9] 27 марта 1711 г. Канцелярия была разделена на четыре стола: секретный, приказной, губернский и разрядный. «В Канцелярии Правительствующаго Сената надлежит. Учинить повытья столами, последующимъ образомъ:
1. Столъ секретный, въ немъ же потребно быти иметь самыхъ нужнейшихъ делъ…
2. Приказный столъ. Въ немъ же достойно правлению бытии…
3. … Губернския повытья столами, въ нихъ же быть, и управление техъ Губерний…
4. Розрядному столу во всемъ состоянии быть по прежнему».[10]
Особой проблемой в деятельности Сената стал вопрос о сфере его судебных полномочий. Царь не урегулировал этот вопрос в законе, и его пришлось решать на практике самому Сенату. Сенаторы пришли к выводу, что из-за перегруженности административными и финансовыми делами они не способны удовлетворить всех челобитчиков.[11]
Ведомство Сената состояло в контроле над администрацией, в разрешении дел, выходящих из компетенции коллегий, и в общем направлении административного механизма. Сенат был, таким образом, высшим административным органом в государстве. Ему, в последние годы Петра, присвоена была и судебная функция: Сенат стал высшей судебной инстанцией. Относительно того, присуща ли была Сенату законодательная деятельность, существуют разные оттенки взглядов. Одни (Петровский "О Сенате в царствование Петра Великого") полагают, что Сенат в первое время имел законодательную власть и иногда даже отменял указы самого Петра. Другие (Владимирский-Буданов в критической статье "Учреждение Правит. Сената") доказывают, что законодательная функция никогда Сенату не принадлежала. Но все признают, что Петр I, видоизменяя положение Сената в 1722 г., лишил его законодательной власти.
Должность генерал-прокурора, учрежденная в 1722 г., должна была, по мысли Петра, служить связью между верховной властью и центральными органами управления и средством для контроля над Сенатом. Петр испытал много средств контроля: сперва за Сенатом смотрел генерал-ревизор (1715), затем в Сенате дежурили, с целью ускорения дел и охранения порядка в заседаниях, штаб-офицеры гвардии (1721); средством контроля были и обязательные протоколы заседаний; наконец, была учреждена прокуратура. Генерал-прокурор докладывал государю дела Сената, а Сенату передавал волю государя; он мог остановить решение Сената; указы Сената получали силу только с его согласия; он следил за исполнением этих указов (иначе говоря, за всей администрацией); он, наконец, начальствовал над канцелярией Сената. Под его прямым начальством действовали и другие агенты правительственного надзора: обер-прокуроры и прокуроры при коллегиях и в губерниях (параллельно с ними действовали и лица тайного надзора – обер-фискалы и фискалы).[12]
Административная деятельность сената была крайне разнообразна; так, по отношению к военным делам на сенате лежала обязанность собирать людей для войны, пополнять армию офицерами, замещать происшедшую в войсках убыль, снабжать армию всеми необходимыми припасами и даже делать распоряжение чисто военного характера. С учреждением коллегий круг ведомства сената в военных делах несколько сузился. В финансовом отношении на сенат возлагалось заведывание приходами и расходами государства; он имел в этой сфере не только контролирующее значение, но мог самостоятельно распоряжаться государственной казной. Кроме изыскание источников государственных доходов и распоряжение последними, сенат был обязан также прилагать свои заботы к поощрению торговли и промышленности, наконец, на нем же лежала забота о чеканке монеты. С учреждением коллегий и в этой сфере вся масса мелких дел перешла из сената в эти учреждение. Помимо дел военных и финансовых сенат должен был заботиться о благосостоянии и безопасности государства, куда относились заботы о путях сообщения, благоустройстве городов, народном продовольствии, народном образовании, о создании условий безопасности жизни я собственности всех и каждого и многое другое.[13]
Сенат явился высшим государственным установлением, действующим как в сфере верховного, так и подчиненного управление. Если прежняя «боярская» и «царская дума» были гораздо более личными советами при особе монарха, нежели действительными государственными органами, то сенат напротив, получил характер государственного установление в истинном смысле этого слова. Состав «думы» был более аристократическим, нежели состав сената, так как первая была таким именно учреждением, в котором воплощалось государственное значение аристократии, и положением которого характеризовались отношение между представителем верховной власти и высшим классом; сенат явился вполне монархическим учреждением, не связанным с аристократией никакими нитями; если же в его состав и входили представители высшего класса, древних боярских фамилий, то не на основании освященного веками обычая, но лишь исключительно по личному усмотрению монарха, и не как представители рода, но как равные с другими члены коллегиального учреждение; наравне с ними в сенате были и лица не отличавшиеся древностью своего рода. Сенат впервые явился установлением с определенным постоянным составом и с детально обозначенными задачами в области законодательства, администрации и суда. До учреждения сената не было в государстве высшего органа контроля за всеми установлениями и должностными лицами, который вместе с тем являлся бы блюстителем законности и правосудия; не было органа, поставленного в возможность действовать при помощи подчиненных ему лиц и учреждений на все части управление. С учреждением сената полагается основание единству государственного управление, и становится на более прочный базис ответственность администрации. Но высшее управление при Петре не было еще в достаточной степени дифференцировано, поэтому один и тот же орган действует и в сфере верховного, и в сфере подчиненного управления. Сенат при Петре сосредоточивал в себе все то, что гораздо позднее было распределено между различными органами — государственным советом, комитетом министров и сенатом. На сколько вновь образованное учреждение соответствовало действительным потребностям государственной жизни, показывает то, что оно существует и до настоящего времени с теми же главными задачами — быть органом контроля за всей администрацией, хранителем законов и блюстителем правосудия. Прочность и устойчивость, а равно и целесообразность этого учреждения вполне подтверждаются также и тем, что сенату приходилось переживать трудные времена, когда на поверхность государственной жизни выступали старые начала московского управление, когда сенату приходилось вести неравную борьбу, из которой в конце концов он все же вышел победителем. Борьба эта началась непосредственно после смерти Петра Великого.[14]
ЗАКЛЮЧЕНИЕ.
Таким образом, припоминая все сказанное о сенате при Петре Великом, мы приходим к выводу, что он явился высшим государственным установлением, действующим как в сфере верховного, так и подчиненного управление. Если прежняя «боярская» и «царская дума» были гораздо более личными советами при особе монарха, нежели действительными государственными органами, то сенат напротив, получил характер государственного установление в истинном смысле этого слова.
Сенат является первым установлением с определенным постоянным составом и с детально обозначенными задачами в области законодательства, администрации и суда. До учреждения сената не было в государстве высшего органа контроля за всеми установлениями и должностными лицами, который вместе с тем являлся бы блюстителем законности и правосудия; не было органа, поставленного в возможность действовать при помощи подчиненных ему лиц и учреждений на все части управление. С учреждением сената полагается основание единству государственного управление, и становится на более прочный базис ответственность администрации.
В данной работе была всесторонне раскрыта сущность и основные проблемы высшего органа власти в России в первой четверти XVIII века.
Подводя итог данной работы, можно утверждать, что развитие Сената было обусловлено внутренними потребностями страны, ее международным положением и имело исторически прогрессивный характер.