Тема №5. Установление, изменение границ и преобразование муниципальных образований
План
1. Границы муниципальных образований: порядок их установления и изменения.
2. Преобразование муниципальных образований.
3. Соотношение административно-территориального и муниципально-территориального устройства субъектов РФ.
Вопрос №1.
Территориальной организации местного самоуправления в муниципально-правовой науке и современной управленческой практике особое значение. Здесь важно отметить, что действующий Федеральный закон №131-ФЗ, направлен на унификацию системы территориальной организации местного самоуправления в России[1].
Ч. 1 ст. 10 Федерального закона 3131-ФЗ подчеркивает, что местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации: в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения. В абз.2 ч.1 данной статьи особо подчеркивается, что в городских округах на основании законов субъектов РФ местное самоуправление может осуществляться также на территориях внутригородских районов.
Правом присвоения конкретного статуса муниципальным образованиям наделены субъекты Российской Федерации (см. ч. 2 ст. 10 ФЗ №131). Границы муниципальных образований устанавливаются и изменяются также законами субъектов РФ. Действующий Федеральный закон №131-ФЗ в ст. 11 предлагает систему принципов и систему конкретных критериев, которые необходимо учитывать органам государственной власти субъектов РФ при установлении границ муниципальных образований на территории соответствующих субъектов РФ. Рассмотрим общие принципы изменения границ территорий муниципалитетов, обозначенные в действующем федеральном законодательстве:
1) территория субъекта РФ разграничивается между поселениями. При это важно учитывать такой критерий как плотность населения, поскольку территории с низкой плотностью сельского населения, могут не включаться в состав территорий поселений.
2) территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли и земли для развития поселения. При этом важно учитывать, что в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения.
Предлагая общие принципы территориальной организации местного самоуправления, федеральный законодатель обозначает особенности территориального состава городского и сельского поселений.
Так,согласно п. 5 ч.1 ст. 11 ФЗ №131, в состав территории городского поселения могут входить один город или один поселок, а также в соответствии с генеральным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями).
П. 6 ч. 1 ст. 11 разъясняет, что в состав территории сельского поселения могут входить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью сельского населения - более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью сельского населения - менее 3000 человек каждый).
Очень важно отметить, что в соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 11, территории всех поселений, а также возникающие на территориях с низкой плотностью сельского населения и (или) на территориях упраздняемых поселений межселенные территории входят в состав муниципальных районов. Таким образом федеральный законодатель подчеркивает двухуровневый характер территориальной организации местного самоуправления, актуальный для современной концепции муниципальной реформы.
Границы муниципального района устанавливаются с учетом необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района, а также для осуществления на всей территории муниципального района отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (см. п. 15 ч. 1 ст. 11). При этом территория поселения должна полностью входить в состав территории муниципального района.
Границы городского округа устанавливаются с учетом необходимости создания условий для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры, обеспечения органами местного самоуправления городского округа единства городского хозяйства, а также для осуществления на всей территории городского округа отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (см. п. 15.1 ч. 1 ст. 11).
Изменение границ муниципальных образований
Изменение границ муниципального образования осуществляется законом субъекта Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта Российской Федерации, федеральных органов государственной власти в соответствии с Федеральным законом №131-ФЗ.
Инициатива населения об изменении границ муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и законом субъекта РФ для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Аналогичная инициатива органов местного самоуправления и органов государственной власти оформляется решениями соответствующих органов власти. Закон субъекта РФ об изменении границ муниципального образования не должен вступать в силу в период муниципальной избирательной кампании и в период кампании местного референдума.
Изменение границ муниципальных районов, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов, осуществляется с согласия населения данных территорий, выраженного путем голосования, либо на сходах граждан, с учетом мнения представительных органов соответствующих муниципальных районов.
Изменение границ муниципальных районов и входящих в их состав поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в состав указанных поселений поселков и сельских населенных пунктов к территориям городских округов, осуществляется с согласия населения поселений и городских округов, выраженного представительными органами соответствующих поселений и городских округов, а также с учетом мнения населения муниципальных районов, выраженного представительными органами соответствующих муниципальных районов.
Изменение границ городских округов, влекущее отнесение территорий населенных пунктов, входящих в состав городских округов, к территориям поселений соответствующих муниципальных районов, осуществляется с согласия населения поселений и городских округов, выраженного представительными органами соответствующих поселений и городских округов, а также с учетом мнения населения муниципальных районов, выраженного представительными органами соответствующих муниципальных районов.
Изменение границ поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений, осуществляется с согласия населения данных населенных пунктов, выраженного путем голосования, предусмотренного, либо на сходах граждан, с учетом мнения представительных органов соответствующих поселений.
Изменение границ муниципальных районов и поселений, не влекущее отнесения территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов соответственно к территориям других муниципальных районов или поселений, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами соответствующих муниципальных районов и поселений.
Изменение границ внутригородских районов осуществляется с учетом мнения населения каждого из внутригородских районов в соответствии с уставом внутригородского района и с согласия населения городского округа с внутригородским делением, выраженного представительным органом городского округа с внутригородским делением.
Вопрос №2.
В соответствии со ст. 13 Федерального закона № 131-ФЗ преобразованием муниципальных образований является:
ü объединение муниципальных образований,
ü разделение муниципальных образований,
ü изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом сельского поселения,
ü изменение статуса сельского поселения в связи с наделением его статусом городского поселения,
ü изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его данного статуса,
ü изменение статуса городского округа в связи с наделением его статусом городского округа с внутригородским делением либо лишением его данного статуса,
ü присоединение поселения к городскому округу с внутригородским делением и выделение внутригородского района из городского округа с внутригородским делением.
Преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов Российской Федерации:
ü по инициативе населения, органов местного самоуправления,
ü органов государственной власти субъектов Российской Федерации,
ü федеральных органов государственной власти в соответствии с 131-м Федеральным законом.
Инициатива населения о преобразовании муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним региональным законодательством для выдвижения инициативы проведения местного референдума.
Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти о преобразовании муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов власти. Закон субъекта Российской Федерации о преобразовании муниципального образования не должен вступать в силу:
- в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования;
- в период кампании местного референдума.
Объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного представительным органом каждого из объединяемых поселений.
Объединение поселения с городским округом осуществляется с согласия населения поселения и городского округа, выраженного представительным органом соответствующих поселения и городского округа, а также с учетом мнения населения муниципального района, выраженного представительным органом соответствующего муниципального района. Поселение, объединенное с городским округом, утрачивает статус муниципального образования.
Объединение городского поселения с городским округом осуществляется одновременно с изменением административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации, в результате которого происходит объединение города, находящегося на территории городского округа, и города (поселка), находящегося на территории городского поселения и являющегося его административным центром.
Объединение двух и более внутригородских районов, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с учетом мнения населения каждого из соответствующих внутригородских районов в соответствии с уставом внутригородского района и с согласия населения городского округа с внутригородским делением, выраженного представительным органом городского округа с внутригородским делением.
Объединение двух и более муниципальных районов, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами каждого из объединяемых муниципальных районов.
Разделение поселения, влекущее образование двух и более поселений, осуществляется с согласия населения каждого из образуемых поселений, выраженного путем голосования, предусмотренного частью 3 статьи 24 131-го Федерального закона, либо на сходах граждан, проводимых в порядке, предусмотренном статьей 25.1 131-го Федерального закона.
Разделение муниципального района осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительным органом муниципального района.
Разделение внутригородского района, влекущее образование двух и более внутригородских районов, осуществляется с учетом мнения населения образуемых внутригородских районов в соответствии с уставом разделяемого внутригородского района и с согласия населения городского округа с внутригородским делением, выраженного его представительным органом.
Присоединение поселения к городскому округу с внутригородским делением осуществляется с согласия населения данного поселения и городского округа с внутригородским делением в соответствии с их уставами, а также с учетом мнения населения муниципального района, из состава которого исключается указанное поселение, выраженного представительными органами указанных муниципальных образований.
Поселение, присоединяемое к городскому округу с внутригородским делением, наделяется законом субъекта Российской Федерации статусом внутригородского района.
Выделение внутригородского района из городского округа с внутригородским делением осуществляется с согласия населения городского округа с внутригородским делением и муниципального района, в состав которого будет входить указанная территория, в соответствии с их уставами, а также с учетом мнения населения внутригородского района в соответствии с его уставом. Внутригородской район, выделяемый из городского округа с внутригородским делением, наделяется законом субъекта Российской Федерации статусом городского или сельского поселения.
Изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа осуществляется законом субъекта Российской Федерации с согласия населения соответствующего городского поселения, а также с согласия населения муниципального района, из состава которого выделяется (либо в состав которого включается) соответствующее городское поселение. При этом мнение населения городского поселения и мнение населения муниципального района выявляются путем голосования и проводимого раздельно на территории городского поселения и на территории муниципального района.
Изменение статуса городского поселения не допускается при отсутствии согласия на такое изменение населения городского поселения и (или) населения муниципального района.
Изменение статуса городского округа в связи с наделением его статусом городского округа с внутригородским делением либо лишением его данного статуса осуществляется законом субъекта РФ с учетом мнения населения соответствующего городского округа в соответствии с его уставом и законом субъекта РФ. Лишение муниципального образования статуса городского округа с внутригородским делением влечет за собой упразднение внутригородских районов.
Изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом сельского поселения (и наоборот) осуществляются законом субъекта Российской Федерации с согласия населения соответствующего поселения, выраженного путем голосования.
Вопрос № 3.
Российская Федерация является федеративным государством. Вся территория России делится на субъекты Федерации. Такое деление принято называть государственно-территориальным. Субъекты РФ с точки зрения территориальной организации управления представляют собой сложные территориальные объекты. На территории каждого субъекта РФ находятся населенные пункты, административно-территориальные единицы, муниципальные образования и т.п.
Под населенным пунктом следует понимать место постоянного проживания людей, приспособленное для жизни, хозяйственной деятельности и отдыха, где сосредоточены жилье, административные и хозяйственные постройки. Населенные пункты сами являются административно-территориальными единицами или муниципальными образованиями или территориально входят в состав той или иной административно-территориальной единицы или муниципального образования. Административно-территориальная единица представляет собой компактную часть территории субъекта Российской Федерации, выделяемую с целью комплексного решения в установленных границах государственных и местных задач, для обеспечения жизнедеятельности местного населения, имеющую свое наименование, характеризующуюся единством, включающую в себя, как правило, один или несколько населенных пунктов.
В РФ традиционными видами административно-территориальных единиц является район, район в городе, город районного подчинения, город краевого (областного) подчинения. Необходимо различать административно-территориальные единицы и населенные пункты как таковые.
Современное административно-территориальное устройство субъектов РФ необходимо рассматривать в контексте территориальной организации государственной власти и местного самоуправления. Непосредственно организация административно-территориального устройства и связанные с этим частные вопросы относятся к исключительной компетенции субъекта Федерации. К этой категории вопросов следует относить следующие:
- порядок образования и преобразования административно-территориальных единиц;
- построение системы административно-территориальных единиц;
-установление критериев для отнесения населенных пунктов и территорий к тому или иному виду административно-территориальных единиц;
- отнесение конкретного населенного пункта или территории к тому или иному виду административно-территориальных единиц;
- установление требований к определению границ административно-территориальных единиц, а также установление этих границ;
-наименование и переименование административно-территориальных единиц
- установление центров многоселенных административно-территориальных единиц (например, районов);
- ведение учета административно-территориальных единиц.
Важно учитывать, что к моменту вступления в силу на всей территории РФ Федерального закона №131-ФЗ, в различных субъектах Федерации сложились разные варианты соотношения административно-территориального и муниципально-территориального устройства:
1) законодательство субъекта РФ совмещает административно-территориальные и муниципально-территориальные единицы, не делая различий между ними;
2) законодательство субъекта РФ предусматривает относительное обособление административно-территориальных единиц и муниципальных образований в пределах единого административно-территориального устройства субъекта Федерации;
3) законодательство субъекта РФ проводит четкое различие между административно-территориальным и муниципальным устройством.
Для примера см. Закон Воронежской области от 27.10.2006 №87-ОЗ «Об административно-территориальном устройстве Воронежской области и порядке его изменения» (в ред. от 06.07.2017).
[1] См. подробнее: Тимофеев, Н.С. Территориальные пределы местного самоуправления в Российской Федерации / Н.С. Тимофеев. – М.: Изд-во Моск. ун-та, 2007. – С. 7-9.