И когда комментаторы или, хуже, политики говорят о развертывании миротворцев без согласия одной из сторон конфликта, то они точно говорят не об ОПМ, а об операции по принуждению к миру или гуманитарной интервенции. А это уже совсем другая история с другим набором международно-правовых решений и инструментов их реализации. Если же это говорят дипломаты, то, очевидно, их надо отстранить от выполнения обязанностей по причине профессиональной некомпетентности.
Различают три вида ОПМ:
1. Миссии наблюдателей, выполняющих надзор за выполнением договоренностей о прекращении огня;
2. Военные миссии, которые обеспечивают буферную зону между враждующими сторонами;
3. Многокомпонентные миссии в составе военного, полицейского и гражданского персонала, которые способствуют демобилизации комбатантов и их реинтеграции в общество, разминированию территорий, возвращению перемещённых лиц, усилению государственных институтов.
Развёртывание ОПМ осуществляется в соответствии с нижеуказанными этапами:
1. Договорённость между враждующими сторонами. Если обе стороны придут к соглашению, что ОПМ является лучшим инструментом стабилизации, они обращаются к государствам или международным организациям с просьбой о развёртывании миссии ООН.
2. Поддержка заинтересованных сторон. Политическая поддержка ОПМ осуществляется преимущественно донорами международного мира и безопасности. Как правило, к ним относятся региональные организации (НАТО, Африканский союз, ЭКОВАС), у которых есть интерес в стабилизации среды безопасности. Или отдельные государства Азии и Африки, для которых ОПМ является важным источником наполнения ВВП (Бангладеш, Эфиопия, Кения, Индия, Пакистан, Руанда).
3. Техническая оценка района развёртывания ОПМ. Как правило, Секретариат ООН инициирует отправку миссии с целью оценки военной, политической, гуманитарной ситуации и ситуации с безопасностью в зоне конфликта.
4. Доклад Генерального секретаря ООН. В докладе по итогам технической оценки определяются бюджет, численность персонала и другие ресурсы, необходимые для предстоящей операции. Данный доклад передаётся на рассмотрение Совета Безопасности ООН.
5. Резолюция Совета Безопасности ООН. Получение мандата ООН на проведение ОПМ требует поддержки 9 из 15 членов СБ, включая совпадающие голоса всех постоянных членов. Данная резолюция определяет мандат, масштабы и задачи операции.
6. Утверждение бюджета операции Генеральной Ассамблеей ООН.
7. Формирование персонала операции. Генсек ООН обычно назначает главу миссии, командующего силами ОПМ, комиссара полиции, руководящий состав гражданского персонала.
8. Планирование ОПМ. Глава миссии, Департамент операций по поддержанию мира и Департамент полевой поддержки осуществляют политическое, военное и оперативное руководство, а также материально-техническое обеспечение операции.
9. Развертывание ОПМ. Вслед за созданием штаб-квартиры происходит постепенное географическое расширение присутствия миссии до масштабов, предусмотренных мандатом СБ ООН.
Фактически, вся история ООН является историей поисков форм и методов борьбы за сохранение и укрепление мира, и ОПМ стали результатом сложных компромиссов и договорённостей, ведь подобные инструменты не были предусмотрены Уставом ООН, хотя и соответствуют духу и содержанию главного правового документа организации.
Принцип согласия сторон является критерием отграничения ОПМ от принудительных мер в отношении к агрессору на основании главы VІІ Устава ООН.
Если же существует согласие только одной из сторон конфликта, то только в соответствии со ст. 24 Устава Организации Объединенных Наций Совет Безопасности ООН может принять другое решение – вплоть до развёртывания операции по принуждению к миру.
Что касается принципа нейтральности и невмешательства ОПМ, то здесь учитываются следующие факторы:
-при проведении операций по поддержанию мира силы ООН обязаны воздерживаться от вмешательства во внутренние и внешние дела государства или сторон конфликта, за исключением сфер, определённых в мандате конкретной операции.
- силы ООН выполняют свои функции на основе нейтральности относительно сторон конфликта, отстаивая интересы исключительно международного сообщества в лице Организации Объединенных Наций.
- контингент ООН не предоставляет ни материально-технической, ни военной помощи сторонам конфликта.
- силы ООН выполняют свои функции на основе нейтральности относительно сторон конфликта, отстаивая интересы исключительно международного сообщества в лице Организации Объединенных Наций.
Применение силы миротворцами ООН возможно лишь в целях самообороны контингента ООН или при невыполнении сторонами конфликта положений резолюций Совета Безопасности. Что затрудняет или делает невозможным функционирование ОПМ.
В первом случае применение силы предполагается уже в момент введения ОПМ. То есть действует обычная норма, согласно которой миротворцы могут применять силу в целях самообороны. Кроме этого, в отдельных случаях Совет Безопасности может принимать дополнительные меры для обеспечения безопасности персонала ОПМ.
В иных случях, как правило, применение силы происходит на основе отдельной резолюции Совета Безопасности, в которой она излагает основания для принятия решения о применении силы. Примером может быть решение СБ по применению миротворцами силы в Сомали и Конго.
При проведении операции ООН в Конго (ONUC) в ноябре 1961 года Совет Безопасности принял резолюцию, согласно которой контингент ООН для сохранения территориальной целостности государства, восстановления закона и порядка получил разрешение принимать меры военного характера, которые превышали традиционные действия с целью самообороны.
При проведении миротворческой операции ООН в Сомали (UNOSOM) нападения нерегулярных воинских формирований создавали серьёзные препятствия для доставки гуманитарной помощи голодающему населению страны, что привело к принятию Советом Безопасности резолюции 794. Согласно которой впервые в практике миротворческой деятельности Организации было санкционировано применение силы для обеспечения доставки гуманитарной помощи.
Эти два случая, с одной стороны, стали прецедентами применения силы миротворческими силами ООН, посеяв сомнение в необходимости категорического соблюдения принципа неприменения силы при проведении операций по поддержанию мира. А с другой, создали новый виток дебатов о правомерности и эффективности операций по поддержанию мира.
У ОПМ есть сильные стороны:
- легитимность, когда согласие на операции даётся по мандату СБ ООН;
- распределение общей ответственности, когда несут ответственность как ООН, так и государства-члены и региональные организации, которые вносят вклад в поддержание международного мира и безопасности;
- сочетание воинских и полицейских контингентов;
- опыт и профессионализм с 1948 года.
В то же время у ОПМ есть и существенные слабые стороны:
- постоянный член СБ ООН может заблокировать резолюцию, которая предусматривает ОПМ,
- длительность процедуры принятия решения, а
- в ряде случаев невозможность или неспособность решения конфликта.
То есть, «голубые каски», в лучшем случае, помогают эффективному перемирию.
О хорватском сценарии.
Примером урегулирования конфликта с точки зрения Украины является проведение комплексной операции по хорватскому образцу. То есть создание международной администрации под эгидой ООН в течение переходного периода на неподконтрольной территории. На основании Эрдутского соглашения 1995 года Совет Безопасности ООН в январе 1996 года принял резолюцию №1037, которая положила начало деятельность операции UNTAES.
Хорватские аналогии достаточно близки к украинским властям и предполагают, что одни территории Донбасса были присоединена военным путём. Это, например, Мариуполь, Славянск, Краматорск, Дзержинск, Счастье, Северодонецк. Но другую часть Донбасса Украине придётся возвращать политико-дипломатическими методами.
UNTAES считается одной из самых успешных операций в истории ООН. Эта операция сочетала в себе военную и гражданскую администрации, которые смогли достичь таких результатов:
1. Поддержание мира. Военное присутствие ООН способствовало не только укреплению мира в Восточной Славонии, но и создало оборонные условия, без которых UNTAES не смогла бы выполнить другие функции. В частности, военная администрация под эгидой UNTAES, которая насчитывала 4849 военнослужащих, 99 военных наблюдателей и 401 гражданского полицейского, смогла предотвратить повторение боевых действий между хорватскими войсками и сербскими формированиями.
2. Демилитаризация региона. За один месяц (с мая по июнь 1996 года) все тяжёлое вооружение было выведено из Восточной Славонии или передано в распоряжение UNTAES. Кроме того, благодаря программе выкупа оружия (buy-back program) UNTAES удалось собрать около 1,7 млн единиц амуниции.
3. Пограничный контроль. UNTAES осуществляли таможенный и полицейский контроль на пунктах пропуска на неконтролируемом участке границы с ФРЮ и Венгрией. Это позволило наладить пограничное движение и прекратить незаконный вывоз древесины и других товаров.
4. Возвращение перемещённых лиц. Усилиями хорватского правительства, UNTAES и УВКБ ООН удалось обеспечить возвращение 27 тыс. беженцев и внутренне перемещённых лиц различных национальностей, которые были вынуждены покинуть свои дома в результате конфликта. Но так называемая мирная реинтеграция Восточной Славонии сопровождалась массовым оттоком беженцев из региона. На этом этапе возвращение лиц сербской национальности происходило медленными темпами из-за бюрократических препятствий и безосновательных арестов и репрессий со стороны хорватских должностных лиц.
5. Восстановление экономики. UNTAES удалось привлечь средства на сумму более 59 млн. долл. США, которые были потрачены на разминирование территории, восстановление инфраструктуры, жилых помещений, налаживание монетарной и финансовой системы региона.
6. Создание временных полицейских сил. Согласно Эрдутскому соглашению, поддержание правопорядка в Восточной Славонии было возложено на международную временную администрацию. Это позволило имитировать восстановление верховенство права и правопорядка на территории и создало условия для выборов и передачи полномочий хорватским властям. Временная администрация смогла выстроить местные полицейские силы и структуры, которые затем стали частью хорватской полиции.
7. Проведение местных выборов. Местные выборы в Восточной Славонии были проведены через 15 месяцев после создания UNTAES и состоялись одновременно с выборами во всей Хорватии. UNTAES создала местные избирательные комиссии, которые пытались обеспечить равные возможности для всех зарегистрированных партий и кандидатов. Местные выборы, результаты которых были признаны всеми сторонами, открыли возможности для практической реинтеграции Восточной Славонии в государственное пространство Хорватии.
8. Компромисс между амнистией и уголовной ответственностью. Как и в Украине, вопрос амнистии был очень болезненным для хорватского политикума. Несмотря на серьёзное сопротивление, хорватский парламент таки принял закон об амнистии, который распространялся на лиц, причастных к конфликту с обеих сторон.
В то же время хорватское правительство и UNTAES сотрудничали с Международным трибуналом для бывшей Югославии (МТБЮ). который преследовал лиц, причастных к военным преступлениям, преступлениям против человечности и другим грубым нарушениям международного гуманитарного права. Причём, расследования и наказания касались лиц, представлявших все стороны конфликта.
Бесспорно, любая операция по поддержанию мира, как и любой конфликт, уникальны. Есть аналогии, которые полностью напоминают то, что происходит сейчас в нашей стране. А есть и те составляющие нынешнего конфликта, которые нуждаются в особых решениях.
В частности, Хорватия смогла насильно консолидировать государство, построить боеспособные вооружённые силы, сформировать экономику, вернуть большую часть неконтролируемых территорий силовым путём.
За всю историю проведено 69 операций ООН по поддержанию мира, из которых 16 продолжаются по сей день:
1) Ближний Восток, Израиль-Палестина в 1948 году, United Nations truce Supervision organization (UNTSO) —- первая операция ООН.
2) Индия-Пакистан с 1949 года, United Nations Military Observer Group in India and Pakistan (UNMOGIP).
3) Кипр с 1964 года, United Nations Peacekeeping Force in Cyprus (UNFICYP).
4) Голанские высоты, Израиль-Сирия с 1974 года, United Nations Disengagement Observer Force (UNDOF).
5) Ливан с 1978 года, United Nations interim Force in Lebanon (UNIFIL).
6) Западная Сахара с 1991 года, United Mission for the Referendum in Western Sahara (MINURSO).
7) Косово с 1999 года, United Nations Interim Administration Mission in Kosovo (UNMIK).
8) Либерия с 2003 года, United Nations Mission in Liberia (UNMIL).
9) Кот д’Ивуар с 2004 года, United Nations Operation in Cote d’Ivoire (UNOCI).
10) Гаити с 2004 года, United Nations Stabilization Mission in Haiti (MINUSTAH).
11) Дарфур (Судан) с 2007 года, African Union / United Nations Hybrid Operation in Darfur (UNAMID).
12) Демократическая Республика Конго с 2010 года, United Nations Organization Stabilization Mission in the Democratic Republic of the Congo (MONUSCO).
13) Абьей (Судан) с 2011 года, United Nations Interim Security Force for Abyei (UNISFA).
14) Южный Судан с 2011 года, United Nations Mission in the Republic of South Sudan (UNMISS).
15) Мали с 2013 года, United Nations Multidimensional Integrated Stabilization Mission in Mali (MINUSMA).
16) Центральноафриканская Республика с 2014 года, United Nations Multidimensional Integrated Stabilization Mission in the Central African Republic (MINUSCA).