В отечественной теории и практике XX в. понятие «механизм государства» стало применяться в 20-30-х гг. после выдвиже-ния известного лозунга о механизме диктатуры пролетариата. Его суть - партия как ядро власти через государство и негосударст-венные организации (профсоюзы и др.) проводили свой полити-ческий курс. Налицо попытка демократизировать партийное ру-ководство и расширить массовую базу государства. В 60-80-х гг. появляется концепция политической организации или политичес-кой системы общества.
В юридической литературе чаще всего понятие «механизм государства» отождествляется с понятием «государственный аппарат» в широком смысле, охватывающем все виды государствен-ных органов. Такой подход был общепринятым в 50-80 гг., и он обнаруживается в научных трудах последних лет. Так, механизм современного Российского государства рассматривается как про-низанная едиными, законодательно закрепленными принципами, основанная на разделении властей и располагающая необходимы-ми материальными придатками система государственных орга-нов, посредством которых осуществляются задачи и функции го-сударства
Основным орудием государственной власти считается госап-парат и госорганы как его структурно оформленные звенья.
Вместе с тем государственный механизм трактовался и в дру-гом смысле, а именно, как совокупность государственных органов, организаций, вооруженных сил, материальных средств государ-ственной власти.Здесь налицо более широкий «набор элементов», но отсутствует системообразующий признак и неясно соот-ношение механизма государства и госаппарата. Более того, увле-ченность функциональными характеристиками и доктриной раз-деления властей приводит отечественных и зарубежных авторов к игнорированию данного понятия в контексте «государства» и «государственных органов».
В современных условиях понятие «механизм государства» находит свое место в понятийном ряду теории государства и права. Правда, оно используется преимущественно в отечественной юридической науке, а не зарубежной. Исследователи иностранного государства чаще всего выделяют такие понятия, как государст-венная власть, институты государства, форма государства, формы правления, тем не менее, для обогащения понятийного аппа-рата и отражения специфики государственного развития нашей страны вполне оправдано использовать данное понятие
Государство нельзя рассматривать как застывшую, статичную систему. Оно действует, функционирует и развивается как единая система со своими элементами. Понятие «механизм государства» служит системообразующим для восприятия его как целостного явления. Оно позволяет как бы связывать элементы государства в структурно-функциональный «узел» и придавать им динамический смысл. По мнению Бабаева В.К., механизм государства есть структурно оформленная система средств государственного воздействия на общественные процессы. В нем есть следующие элементы:
государственные органы;
публичные службы и корпорации;
процедуры принятия государственных решений;
ресурсное обеспечение.
В таком подходе к механизму государства полнее отражаются государственные явления и рычаги устойчивого функционирования государства. При всей важности государствен-ных органов, образующих государственный аппарат, ими нельзя ограничивать объем данного понятия. Одним из наиболее весо-мых доказательств служат конституционные характеристики го-сударства.
В отечественных конституциях всегда закреплялись система органов государства, основы управления государственными орга-низациями, государственные планы и бюджеты. В действующей Конституции Российской Федерации установлены основы органи-зации государства, принципы осуществления государственной власти, компетенция федеральных государственных органов, по-рядок введения налогов, управления государственной собствен-ностью, утверждения и исполнения бюджета, федеральных про-грамм. В конституциях и уставах субъектов Российской Федера-ции регулируются вопросы организации власти, их финансов, бюджета и налогов.
В конституциях иностранных государств чаще всего содержат-ся нормативные характеристики государства, власти и видов го-сударственных органов. Это органы законодательной, исполни-тельной и судебной власти, это институты президента и монарха. Тем не менее применяются и другие конституционные понятия. Так, в Конституции Республики Молдова есть раздел III «Публич-ные власти», в нем глава VIII посвящена публичному управлению. В Конституции Польши в разделе VI регулируется статус Совета Министров и правительственной администрации, в разделе VII - территориальное самоуправление, в разделе IX - статус Верхов-ной Палаты контроля. В Конституции Греции есть раздел VI «Ад-министрация».
В то же время в Конституции Австрии есть ст. 18 и 20 о го-сударственном управлении, кроме государственных структур упоминаются учреждения публичного права (ст. 23). В третьем разделе выделены подразделы «З. Федеральные органы безопас-ности. 4. Федеральная армия (с ее традиционными и иными функ-циями). 5. Федеральные школьные органы». Раздел пятый по-священ Счетной Палате. В Конституции Бельгии часть VI посвя-щена государственным вооруженным силам. В Конституции ФРГ в ст. 12а2 регулируются вопросы призыва в вооруженные силы, федеральную пограничную службы, в статьях 87а3 и 87б1 - ста-тус вооруженных сил Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Особен-ная часть. Страны Европы / Отв. ред. Б.А.Страшун. - М.. 1997. С. 732-733..
Возникновению и развитию механизма государства присущи некоторые общие закономерности. Изменения в нем могут носить революционный характер, когда приход к власти новых полити-ческих сил приводит к слому старого и созданию нового механиз-ма, причем всех его элементов. Так было во Франции в конце XVIII в., такие «сломы» происходили в нашей стране в 1917 г. и 1989-91 гг. Реформы чаще всего направлены на планомерные из-менения отдельных элементов государственного механизма, как во Франции и Польше последних лет применительно к террито-риальному устройству и построению региональных структур. Эво-люционный путь означает постепенные изменения тех или иных составных частей механизма государства. Так, например, медлен-но меняются государственные институты в Шотландии и Уэльсе (Великобритания) в сторону их автономизации и Палата лордов британского парламента. Причем зарубежный опыт в целом по-учителен государственно-правовой преемственностью, что менее характерно для нашей страны.
Государственный механизм призван функционировать эффек-тивно и бесперебойно, иначе решение политических, экономичес-ких и социальных задач не будет результативным, и государство станет слабеть. Для этого необходимо соблюдение следующих важных условий:
Обеспечивать стабильность власти и устой-чивость конституционных институтов;
Последовательно выпол-нять функции, возложенные на государственные органы;
Ппавильно использовать методы правового регулирования в экономической, социальной и политической сферах;
Поддерживать баланс элементов механизма государства, не допус-кая преувели-ченной роли одних и недооценки других;
Способствовать демократизации власти и широкому участию граж-дан в управлении государственными делами.
В то же время общественная практика в России и в других государствах свидетельствует о немалых отклонениях от консти-туционной модели меха-низма государства. Нередко возникают не-формальные структуры, которые дей-ствуют параллельно с госу-дарственными институтами или даже присваивают их функции. Наблюдаются случаи воспрепятствования деятельности законных органов. Допускаются нарушения законодательства. Разрастают-ся лоббизм и коррумпированность, что пагубно влияет на процесс ц уровни принятия госу-дарственных решений.
Поэтому стратегической задачей государственного механизма является своевременное и эффективное решение актуальных про-блем развития общества и государства и предотвращение негатив-ных явлений.
Государственный механизм действует и развивается не изо-лированно от институтов гражданского общества. Его взаимодей-ствие с органами местного самоуправления, которые не входят в систему органов государственной власти, имеет два правовых основания. Оно исходит из общности решаемых задач в сфере эко-номики и социального развития. И вместе с тем закон допуска-ет воз-можное наделение органов местного самоуправления от-дельными государст-венными полномочиями. Причем последним должны быть переданы необходи-мые материальные и финансо-вые средства. Государство контролирует реализа-цию переданных полномочий.
Взаимодействие механизма государства с местным самоуправ-лением способствует расширению демократической базы государ-ственной власти. Реа-лизации конституционного права граждан на участие в управлении государст-венными делами отвечает и курс на сотрудничество государственных органов с общественны-ми объединениями граждан - партиями, профсоюзами, общест-вами и общественными движениями. Диалоги и умение достигать договорен-ности между госорганами и объединениями граж-дан приводят в итоге к обще-ственному согласию. Оппозицион-ные действия и политическое давление не-редко порождают кон-фликты.
Для гражданского общества и механизма государства ключе-вой пробле-мой является доверие и поддержка населения. Отчуж-дение граждан от власти ведет к конфронтации и ослабляет госу-дарственный механизм. Подчас его же-сткие действия и бюрокра-тический стиль порождают отчуждение от власти и создают «пло-хие образы» ее институтов.
Все более важным становится партнерство государственных структур и профессиональных ассоциаций (банков, предприятий, малого предпринима-тельства, творческих союзов и др.). Это по-зволяет правильно сочетать публич-ные и корпоративные инте-ресы.
Неумелые действия должностных лиц и государственных ор-ганов и уч-реждений, плохое владение ситуацией нередко порож-дают скорее «протест-ные», чем позитивные формы политического участия граждан2. Поэтому нужно создавать подлинно демокра-тический стиль отношений между властями и на-селением. Глас-ность, доступность и высокая политико-правовая культура слу-жат средствами решения этой задачи.
Механизм государства, охватывающий все государственные органы, не-посредственно олицетворяет государство, представля-ет собой его, реальное ма-териализованное воплощение, его «плоть и кровь». Вне и без государственного механизма нет и быть не может государства Теория государства и права: Учебник / Под ред. В.К. Бабаева. - М.: Юристъ, 1999. С. 109..
Как уже было указано, понятие «механизм государства» тесно связано с категорией «государственный аппарат». Последний принято употреблять в двух смыслах - широком и более узком. В широком смысле по-нятие государст-венного аппарата как совокупности всех государ-ственных органов совпадает с определением механизма государ-ства, идентично ему. В более узком смысле под государственным аппаратом понимают аппарат государственного управле-ния. Именно в этом значении как совокупности исполнительно-рас-порядитель-ных, управленческих органов используется термин «государственный аппарат» в науке административного права.
В теории государства и права понятие государственного аппа-рата, если иное не оговорено, употребляется в своем широком значении, т.е. как адекват-ное категории механизма государства.
Понятие механизма государства раскрывается через харак-терные черты или признаки, позволяющие отграничить его как от негосударственных струк-тур в политической системе общества, так и от отдельно взятых государствен-ных органов.
Во-первых, механизм (аппарат) государства - это система государствен-ных органов, основанная на единстве принципов его организации и деятельно-сти, закрепленных в Конституции Российской Федерации, Законе РФ «Об ос-новах государствен-ной службы Российской Федерации» и других федеральных за-конах.
Во-вторых, механизм (аппарат) государства характеризуется сложной структурой, отражающей определенное место, которое занимают в ней различ-ные виды и группы (подсистемы) государственных органов, их соотношением и взаимосвязями. При этом необходимо учитывать, какой системообразующий фак-тор структуры государственного механизма в соответствующих историче-ских условиях данного государства закреплен в его Кон-ституции.
В статье 10 Конституции РФ в качестве основополагающего закреплен принцип разделения властей на законодательную, ис-полнительную и судебную. В развитие данного положения в ста-тье 11 Конституции определено, что госу-дарственную власть в России осуществляют Президент, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство, суды Рос-сийской Федерации; государственную власть в субъектах Рос-сийской Федерации - об-разуемые ими органы государственной власти.
Согласно статье 12 Конституции Российской Федерации, ор-ганы мест-ного самоуправления не входят в систему органов госу-дарственной власти.
В-третьих, между государственным механизмом и функция-ми государ-ства существует тесная обратная связь. Функции со-временного Российского го-сударства осуществляются, получают свое реальное воплощение, обретают жизнь при помощи государ-ственного механизма, посредством деятельности всей системы объединяемых им и взаимосвязанных между собой государствен-ных органов.
Вместе с тем от функций государства зависит структура госу-дарствен-ного механизма, они непосредственно влияют на воз-никновение, развитие и со-держание деятельности тех или иных органов государства.
В-четвертых, механизм государства для обеспечения возло-женных на него задач управления делами общества, воздействия на сложные социальные процессы и сферы, выполнения связан-ных с этим государственных функций располагает необходимы-ми материальными средствами, так называемыми «веществен-ными придатками», на которые опираются в своей деятельности от-дельные государственные органы и без которых не может обхо-диться ни одно государство.
Особенность этих придатков в том, что они выделяются в ме-ханизме го-сударства не в качестве самостоятельных частей (эле-ментов) как государствен-ные органы, а именно как «веществен-ные придатки» последних. К ним отно-сятся различные матери-альные ценности, бюджетные средства, имущество, со-оружения, подсобные помещения, а также предприятия, учреждения, орга-низа-ции, необходимые для функционирования государственных органов. В рас-смотренные материальные средства, «веществен-ные придатки» механизма го-сударства не входят органы местного самоуправления, партии, профсоюзы и иные общественные объ-единения. Их не следует смешивать. Последние соот-носятся с государственным механизмом как составные элементы единой для данного общества политической системы.
Обобщение всех анализируемых признаков позволяет прийти к выводу: механизм современного Российского государства - это пронизанная едиными, законодательно закрепленными принципа-ми, основанная на разделении властей и располагающая необходи-мыми материальными придатками система государ-ственных ор-ганов, посредством которых осуществляются задачи и функции го-сударства Таким образом, феномен «механизм государства» включает четыре со-ставляющих:
1) структурную - совокупность определенных органов;
2) функциональную - совокупность определенных функций, для реали-за-ции которых, собственно говоря, и создана указанная выше группа органов;
3) инструментальную - совокупность определенных полномочий, спосо-бов, методов, приемов и средств реализации указанных функций;
4) правовую - совокупность определенных правовых норм, опреде-ляю-щих структурную организацию государственных органов, а также их полномо-чия, методы и формы реализации функций государства.
Все эти составляющие находятся во взаимной связи и взаимной зави-си-мости. Они-то в целом и составляют механизм государства.
Механизм государства - это система государственных органов с их пол-номочиями, формами и методами воздействия на общественные процес-сы, а также способами реализации задач и функций государства.
Механизм государства определяется его сущностью. Эта необходимая связь может быть охарактеризована как связь причины и следствия, которая опосредуется влиянием формы государства. В эксплуататорском государстве этот механизм включает систему органов и учреждений, через которую поли-тические силы, стоящие у власти, реализуют государственную власть, обеспе-чивают свое экономическое, идеологическое и политическое превосходство и осуществляют государственное руководство обществом. В нем воплощается материальная сила власти, он всегда существует в определенной форме, кото-рая обеспечивает реальность этой силы.
Вместе с тем на механизм государства оказывают влияние состояние эко-номического базиса, соотношение политических сил, цели, задачи и функции государства, в соответствии с которыми создается государственный механизм и вносятся необходимые изменения. Механизм государства обладает следую-щими свойствами.
1. Он состоит из особой группы людей, которая выделилась из общества и занимается только тем или почти только тем, что управляет.
2. Образующие его государственные органы иерархически соподчинены друге другом. Обособление отдельных звеньев механизма и превращение их в доминирующую силу сами по себе являются показателем кризиса политиче-ской власти, который периодически испытывают государства.
3. Каждый орган обладает властными, обязательными для всех полномо-чиями. Выступая от собственного имени, государственный орган действует как орган государственного властвования.
4. Обязательно наличие организационных и материальных орудий при-нуждения.
Государственный механизм можно назвать «государственной властью» или «публичной властью». Он создается для осуществления функций государ-ства и эта связь наиболее ощутимо сказывается в конкретной структуре госу-дарственного аппарата.
Государственный аппарат - это часть механизма государства, представ-ляющая собой совокупность государственных органов, наделенных властными полномочиями для реализации государственной власти.
В структуру механизма государства кроме государственного аппарата входят государственные учреждения и государственные предприятия.
Государственные учреждения - это такие государственные организации, которые осуществляют непосредственную, практическую деятельность по вы-полнению функций государства в различных сферах: экономической, социаль-ной, культурной, охранительной и т.п. Очень часто считают, что государствен-ные учреждения осуществляют социально-культурные функции в сфере науки, образования, здравоохранения.
Государственные предприятия учреждаются для осуществления хозяйст-венной деятельности в целях производства продукции, либо его обеспечения, выполнения различных работ и оказания многочисленных услуг для удовлетво-рения потребностей общества, частных лиц, извлечения прибыли.
Государственный аппарат специально предназначается для осуществле-ния государственной власти, на его структуру и принципы формирования ока-зывали и оказывают влияние различные факторы экономического, политиче-ского, исторического, религиозного и иного характера, причем сущностные или функциональные изменения с неизбежностью требуют совершенствования го-сударственного аппарата, появления новых органов государства.
В наиболее абстрактной, всеобщей форме структура государственного аппарата может быть представлена следующими основными видами («бло-ками») органов:
а) органы законодательной власти - то есть «первичные», органы госу-дарственной власти в собственном смысле слова, непроизводные от других и основа для иных органов;
б) органы исполнительной власти (органы государственного управления) - исполнительно-распорядительные органы, ведущие повседневную оператив-ную работу по государственному управлению общественными процессами в интересах общества или его части (политических сил, стоящих у власти); они располагают вспомогательными государственными учреждениями (аппаратом управления, т.е. организационным и материальным аппаратом подготовки, принятия и реализации актов управления);
в) правоохранительные органы обеспечивают и поддерживают стабиль-ность, неприкосновенность складывающихся под воздействием государства и права общественных отношений, включая организационный и материальный аппарат принуждения (армия, полиция, разведка, службы безопасности, тюрьмы).
Общей чертой механизма эксплуататорского государства является высо-кая степень бюрократической централизации, преобладание административно-полицейского, судебного и военного аппарата, что объясняется его важным значением в реализации методов прямого принуждения (насилия) над основной массой населения.
В.И. Ленин, сравнивая государственные аппараты государств эксплуата-торских типов, отмечал, что механизм рабовладельческих государств был тех-нически слабым, он не идет ни в какое сравнение с механизмом современного государства Комаров С.А.
Государственный аппарат играет огромную, в ряде случа-ев определяю-щую роль в реализации политических решений. В известном смысле он - ис-тинное лицо государства, необ-ходимая предпосылка эффективности работы всего государ-ственного механизма. Не случайно проблемы совершенство-вания работы аппарата постоянно привлекают внимание не только практики, но и теории.
Макс Вебер, чьи работы в области государственного упра-вления счита-ются классическими, сформулировал следую-щие принципы рациональной бю-рократии, обеспечивающие эффективность работы механизма государства: во-первых, наличие твердо установленной и неукоснительно соблюда-емой сис-темы вертикальных связей (служебной иерархии); во-вторых, существование отрегулированной, основывающей-ся на специализации системы разделения труда; в-третьих, функционирование системы правил и директив, четко уста-навливающих права и обязанности членов бюрократической организации; в-четвертых, внедрение в практику управления системы строго и точно определенных методов и приемов решения стоящих перед чиновником задач.