Финансово-экономические основы, обеспечивая хозяйственную самостоятельность местного самоуправления, служат удовлетворению потребностей населения муниципальных образований, созданию условий его жизнедеятельности. Вместе с тем укрепление и развитие финансово-экономических основ местного самоуправления оказывают влияние на экономическое и финансовое положение в стране в целом. Но при этом следует учитывать, что финансовая и экономическая самостоятельность муниципальных образований во многом обусловлена состоянием экономики нашего общества, его финансов.
Финансово-экономическую основу местного самоуправления составляют:
а) муниципальное имущество;
б) местные бюджеты и иные финансовые ресурсы местного самоуправления;
в) имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления, а также, в соответствии с законом, иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования.
Муниципальное имущество — одно из обязательных условий существования самостоятельного муниципального образования. Оно выступает экономической основой местного самоуправления, наряду с муниципальным бюджетом обеспечивает финансово-экономическую независимость местного сообщества с целью обеспечения благосостояния граждан и эффективного решения вопросов местного значения, инвестиционной привлекательности муниципального образования.
Понятие «муниципальное имущество» шире, чем понятие «муниципальная собственность». Это связано с тем, что право собственности лишь одно из возможных правовых оснований принадлежности объектов муниципальному образованию.
Согласно ст. 215 Гражданского кодекса Российской Федерации, муниципальной собственностью является имущество, принадлежащее на праве собственности городским, сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям.
Таким образом, субъектами муниципальной собственности являются муниципальные образования, а не органы местного самоуправления.
Права собственника муниципального имущества от имени муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законами субъектов Федерации и уставами муниципальных образований, — население непосредственно.
В состав муниципальной собственности входят:
❖ средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды;
❖ имущество органов местного самоуправления;
❖ муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности;
❖ муниципальные предприятия и организации;
❖ муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации;
❖ муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения;
❖ муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта;
❖ другое движимое и недвижимое имущество.
К имуществу относятся вещи, включая деньги и ценные бумаги, иное имущество, в том числе имущественные права.
Имущество, находящееся в собственности муниципального образования, делится на две части. Одна часть закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями на праве хозяйственного ведения и праве оперативного управления, а вторая часть, т.е. средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляет, согласно ст. 215 Гражданского кодекса Российской Федерации муниципальную казну муниципального образования.
Имущество муниципального образования формируется исключительно для выполнения возложенных на него полномочий, поэтому его использование должно носить целевой характер.
Существуют следующие возможные способы формирования муниципального имущества, что находит свое законодательное закрепление в уставе муниципального образования:
❖ путем взимания налогов и иных обязательных платежей, подлежащих зачислению в местный бюджет, во внебюджетные фонды и в валютный фонд;
❖ путем приобретения имущества на основании договора купли-продажи, мены, дарения или иной сделки, предусмотренной действующим гражданским законодательством РФ;
❖ при разграничении государственной собственности в РФ на федеральную собственность, государственную собственность субъектов РФ и муниципальную собственность и передаче объектов федеральной собственности в муниципальную собственность;
❖ при разграничении муниципальной собственности в случае, если в границах территории одного муниципального образования имеются другие муниципальные образования;
❖ при объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований;
❖ путем получения продукции, плодов, доходов в результате использования муниципальной собственности;
❖ по иным основаниям, предусмотренным действующим законодательством.
На формирование муниципальной собственности существенным образом влиял и процесс приватизации. Собственно приватизация — это переход имущества из публичной собственности в частную, однако в процессе приватизации часть имущества может переходить из государственной в муниципальную собственность.
Имущество, находящееся в муниципальной собственности, также формируется в результате предпринимательской и иной деятельности муниципальных предприятий и учреждений.
Право муниципальной собственности прекращается:
1) в случае гибели или уничтожения имущества;
2) при отчуждении имущества другим лицам, в том числе при приватизации;
3) путем обращения взыскания на имущество по обязательствам муниципального образования в порядке, предусмотренном законом Российской Федерации или договором;
4) по иным основаниям, предусмотренным законами Российской Федерации (например, нормы главы 15 Гражданского кодекса Российской Федерации).
Исходными субъектами — носителями права муниципальной собственности является само население в лице представительного органа и администрации. Разграничение конкретных полномочий представительного органа и администрации должно происходить на основании разделения их функций. Исключительной компетенцией представительного органа являются установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью, контроль за деятельностью по управлению и распоряжению ею.
Пункт 2 статьи 215 Гражданского кодекса Российской Федерации не дает исчерпывающего перечня субъектов, которые могут осуществлять от имени муниципального образования права собственника, исходя из того, что ими могут быть любые органы местного самоуправления. Возможность деления правомочий носителей права муниципальной собственности позволяет подключать к их осуществлению иные специально созданные органы. К таким органам следует отнести Комитет по управлению имуществом, а также соответствующий фонд имущества.
Органы местного самоуправления вправе в соответствии с законом создавать предприятия, учреждения и организации (размер уставного фонда не может быть менее 1000 МРОТ) для осуществления хозяйственной деятельности, решать вопросы их реорганизации и ликвидации. Правовое положение государственных и муниципальных унитарных предприятий определяется Гражданским кодексом РФ и Федеральным законом «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях».
Унитарным муниципальным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на закрепленное за ней собственником имущество.
Унитарное предприятие, основанное на праве хозяйственного ведения, создается по решению уполномоченного на то органа местного самоуправления.
Предприятие не вправе распоряжаться принадлежащим ему на праве хозяйственного ведения недвижимым имуществом без согласия собственника, последний в свою очередь имеет право на получение части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении предприятия.
Унитарное предприятие, основанное на праве оперативного управления (казенное предприятие), вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом лишь с согласия собственника этого имущества. Казенное предприятие самостоятельно реализует производимую им продукцию, если иное не установлено законом или иными правовыми актами.
Осуществляемая реформа местного самоуправления предусматривает следующие основные направления совершенствования управления муниципальным имуществом:
❖ проведение инвентаризации имущества, построение системы учета объектов недвижимости, земельных участков — реестров, кадастров и т.д.;
❖ разработка концепции управления муниципальной собственностью;
❖ оценка и повышение эффективности управления и использования муниципальной собственности:
—регулярное проведение независимого аудита бюджетных учреждений, МУПов и других активов, публикация результатов проверок;
—проведение мониторинга эффективности деятельности МУПов (казенных предприятий);
❖ оптимизация объема и структуры муниципальной собственности по средствам:
—определения принципов и критериев, на основе которых принимаются решения о сохранении объектов в муниципальной собственности;
—разработки программы сокращения объема муниципальной собственности;
—публикации программы приватизации и ее результатов в СМИ;
—разработки пакета документов для передачи муниципальной собственности в доверительное управление, концессию;
❖ составление и публикация баланса активов и пассивов муниципального образования.
С целью увеличения доходов бюджета города муниципальное имущество предоставляется в аренду.
Объектами аренды могут выступать:
❖ предприятия и другие имущественные комплексы, здания, строения, сооружения, помещения, в том числе встроенно-пристроенные, находящиеся в жилых домах;
❖ оборудование, транспортные средства;
❖ другие вещи, которые не теряют своих натуральных свойств в процессе их использования.
Решение о передаче муниципального имущества в аренду принимается администрацией муниципального образования. Размер арендной платы, льготы по арендной плате устанавливаются решениями представительного органа.
Кроме того, муниципальные предприятия вправе передавать в аренду третьим лицам имущество, закрепленное за ними на праве хозяйственного ведения, после получения следующей разрешительной документации:
а) распоряжения о разрешении предоставить в аренду
муниципальное имущество;
б) согласования договора аренды.
Размер арендной платы в договорах аренды, заключаемых муниципальными предприятиями, устанавливается в соответствии с законодательством муниципального образования.
Муниципальные учреждения не вправе самостоятельно передавать в аренду третьим лицам имущество, закрепленное за ними на праве оперативного управления. В случае необходимости передачи имущества в аренду третьим лицам они должны обратиться в администрацию муниципального образования с соответствующим заявлением. Учреждение не вправе препятствовать заключению договора при наличии свободного, неиспользуемого муниципального недвижимого имущества.
Информация о собственности муниципального образования, в том числе по отдельным объектам, предоставляется любым заинтересованным лицам в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Финансовые средства муниципального образования, т.е. совокупность денежных средств, находящихся в его распоряжении, включают:
а) средства местного бюджета;
б) муниципальные внебюджетные средства;
в) финансовые ресурсы муниципальных предприятий;
г) средства, заимствованные на финансовом рынке (ссуды, займы, кредиты и т.д.).
Управление муниципальными финансами состоит из трех стадий: финансового планирования, бюджетного процесса и оценки результатов. На каждой стадии работают специальные органы: финансовые, бюджетные и контрольные.
На стадии планирования определяются приоритеты развития, и по срокам они подразделяются на краткосрочные (годовые), среднесрочные (на срок полномочий муниципальных органов) и долгосрочные (до 20 лет).
Логическим завершением, обеспечивающим формирование местных финансов, является бюджетный процесс.
Бюджетный процесс — регламентированная нормами процессуального бюджетного права деятельность органов местного самоуправления по составлению, утверждению и исполнению местного бюджета, а также отчету о его исполнении.
Бюджетный процесс делится на три основные стадии:
❖ организация бюджетного процесса и составление проекта бюджета;
❖ рассмотрение и утверждение бюджета;
❖ исполнение бюджета.
Местный бюджет — составляющая часть экономической основы местного самоуправления. Решение вопросов местного значения осуществляется органами местного самоуправления исключительно за счет средств местных бюджетов, и от того, в какой степени доходная часть местных бюджетов обеспечивает решение этих вопросов, зависят жизнеспособность конкретного муниципального образования, его самостоятельность, развитие всех инфраструктур поселения, что обеспечивает определенную стабильность для жителей муниципального образования.
Местный бюджет — это план финансовой деятельности органов местного самоуправления на определенный период, представленный в форме описи доходов и расходов. Поэтому местный бюджет — это документ, отражающий реальные цели и задачи соответствующего муниципального образования.
Самостоятельность местных бюджетов обеспечивается, во-первых, тем, что они утверждаются и исполняются соответственно представительными и исполнительными органами местного самоуправления, во-вторых, наличием собственных источников доходов, в-третьих, правом самостоятельно определять направления использования и расходования бюджетных средств. Тем не менее, местные бюджеты не автономны и являются звеном консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации. В этом смысле они составляют часть бюджетной системы РФ.
Основные принципы бюджетного процесса в муниципальном образовании регулируются федеральным законодательством и законодательством субъекта Федерации: Бюджетным кодексом Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ, Федеральным законом от 15 августа 1996 г. № 115-ФЗ «О бюджетной классификации Российской Федерации», законами субъекта Российской Федерации. Сама процедура разработки, принятия и исполнения бюджета должна быть детально описана в Уставе муниципального образования либо в иных нормативно-правовых актах муниципального образования.
Сущность местного бюджета проявляется в следующих специфических функциях:
❖ функции обеспечения доходными источниками органов местного самоуправления для выполнения расходных полномочий;
❖ функции финансирования функциональных обязанностей органов местного самоуправления;
❖ контрольно-регулирующие функции.
Надлежащее комбинированное исполнение местным бюджетом своих функций позволит обеспечить на территории муниципального образования состояние бюджетного равновесия, т.е. сбалансированности муниципальных финансов на базе экономического роста, позволяющей в полном объёме профинансировать расходы местного самоуправления по предоставлению населению коллективных благ.
Формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль за его исполнением осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно с соблюдением требований, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации и Федеральным законом № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации.
Органы местного самоуправления в порядке, установленном федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, представляют в федеральные органы государственной власти и (или) органы государственной власти субъектов Российской Федерации отчеты об исполнении местных бюджетов.
Проект местного бюджета, решение об утверждении местного бюджета, годовой отчет о его исполнении, ежеквартальные сведения о ходе исполнения местного бюджета и о численности муниципальных служащих органов местного самоуправления, работников муниципальных учреждений с указанием фактических затрат на их денежное содержание подлежат официальному опубликованию.
В бюджетном процессе финансовые отношения выстраиваются между распорядителями и получателями средств.
Главный распорядитель средств бюджета города — орган местного самоуправления, бюджетное учреждение, имеющие право распределять бюджетные средства по подведомственным распорядителям и получателям средств бюджета, определенные ведомственной классификацией расходов бюджета.
Главный распорядитель бюджетных средств утверждает сметы доходов и расходов подведомственных бюджетных учреждений, готовит и представляет сводный отчет об исполнении бюджета по выделенным средствам.
Распорядитель бюджетных средств — орган местного самоуправления, имеющий право распределять бюджетные средства по подведомственным получателям бюджетных средств.
Главный распорядитель и распорядитель бюджетных средств отвечают:
❖ за целевое использование выделенных в их распоряжение бюджетных средств;
❖ достоверность и своевременное представление установленной отчетности и другой информации, связанной с исполнением бюджета;
❖ утверждение смет доходов и расходов подведомственных бюджетных учреждений;
❖ эффективность использования бюджетных средств. Получатель бюджетных средств — бюджетное учреждение или иная организация, имеющие право на получение бюджетных средств в соответствии с бюджетной росписью на соответствующий год.
В проект решения о бюджете города должны быть включены:
❖ общий объем доходов;
❖ общий объем расходов;
❖ дефицит бюджета;
❖ расходы бюджета по разделам и подразделам, целевым статьям и видам расходов функциональной классификации расходов бюджетов РФ;
❖ общий объем капитальных (включая бюджет развития) и текущих расходов бюджета;
❖ распределение бюджетных ассигнований по главным распорядителям бюджетных средств в соответствии с ведомственной структурой расходов бюджетов РФ;
❖ иные показатели, определенные бюджетным законодательством.
Муниципальный заказ является механизмом повышения эффективности использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции, совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, обеспечения гласности и прозрачности, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере организации закупок продукции для муниципальных нужд.
Муниципальный заказ — это система отношений между органом местного самоуправления и исполнителем (поставщиком, подрядчиком) муниципального заказа на поставку продукции (товаров, работ, услуг) для муниципальных нужд в сферах деятельности, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления и предусмотренных в составе расходов местного бюджета.
Гражданским кодексом РФ и Указом Президента РФ № 305 на федеральном уровне были определены общие правила осуществления закупок продукции для государственных нужд, которые рекомендованы к использованию и для муниципальных закупок.
Получив их, муниципальные образования обрели основание для разработки нормативно-правовых документов местного уровня, учитывающих специфику местных условий, позволяющих конкретизировать процедуры закупок в зависимости от вида продукции (товаров, работ, услуг), определяющих обязанности и взаимодействие структурных подразделений муниципалитета при организации закупок, обеспечивающих введение порядка предварительного планирования предстоящих конкурсов и т.д.
В соответствии с действующим законодательством муниципальными заказчиками могут выступать органы местного самоуправления, а также уполномоченные ими на размещение заказов получатели бюджетных средств при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг за счет бюджетных средств.
В случае если создан орган местного самоуправления, уполномоченный на осуществление функций по размещению заказов для муниципальных заказчиков, то он осуществляет данные функции, за исключением подписания муниципальных контрактов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд, которые подписываются муниципальными заказчиками.
При размещении заказа создается конкурсная, аукционная или котировочная комиссия, которая формируется заказчиком, уполномоченным органом до опубликования извещения о проведении открытого конкурса или открытого аукциона, о проведении запроса котировок, о предварительном отборе, либо направления приглашений принять участие в закрытом конкурсе или в закрытом аукционе, определяются ее состав и порядок работы, назначается председатель комиссии. Число членов комиссии должно быть не менее пяти человек, членами комиссии не могут быть лица, заинтересованные в результатах размещения заказа, либо лица, на которых способны оказывать влияние участники размещения.
Заказчик, уполномоченный орган вправе создать единую комиссию, осуществляющую функции конкурсной, аукционной и котировочной комиссии.
Комиссия правомочна осуществлять данные функции, если на ее заседании присутствует не менее пятидесяти процентов от общего числа ее членов.
Участниками размещения заказов являются любое юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала или любое физическое лицо, в том числе индивидуальный предприниматель, претендующие на заключение муниципального контракта.
К участникам размещения заказа предъявляются следующие обязательные требования:
1) соответствие участников размещения заказа требованиям, установленным законодательством Российской Федерации к лицам, осуществляющим поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, являющихся предметом торгов;
2) непроведение ликвидации участника размещения заказа — юридического лица или непроведение в отношении участника размещения заказа — юридического лица, индивидуального предпринимателя процедуры банкротства;
3) неприостановление деятельности участника размещения заказа на день рассмотрения заявки на участие в конкурсе или заявки на участие в аукционе;
4) отсутствие у участника размещения заказа задолженности по начисленным налогам, сборам и иным обязательным платежам в бюджеты любого уровня или государственные внебюджетные фонды за прошедший календарный год, размер которой превышает двадцать пять процентов балансовой стоимости активов участника размещения заказа по данным бухгалтерской отчетности за последний завершенный отчетный период.
Заказчик, уполномоченный орган вправе установить следующие требования к участникам размещения заказа:
1) обладание участниками размещения заказа исключительными правами на объекты интеллектуальной собственности, если в связи с исполнением муниципального контракта заказчик приобретает права на объекты интеллектуальной собственности;
2) отсутствие в реестре недобросовестных поставщиков сведений об участниках размещения заказа.
Под размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд понимаются осуществляемые в порядке, предусмотренном федеральным законодательством, действия заказчиков, уполномоченных органов по определению поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в целях заключения с ними муниципальных контрактов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд.
Размещение заказов может осуществляться следующими способами:
❖ путем проведения торгов в форме конкурса, аукциона, в том числе аукциона в электронной форме;
❖ без проведения торгов (запрос котировок у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), на товарных биржах).
Под конкурсом понимаются торги, победителем которых признается лицо, предложившее лучшие условия исполнения муниципального контракта, и заявке на участие в конкурсе которого присвоен первый номер.
Под аукционом на право заключить муниципальный контракт понимаются торги, победителем которых признается лицо, предложившее наиболее низкую цену муниципального контракта.
Торги могут быть открытыми или закрытыми. Заказчик, уполномоченный орган вправе размещать заказ путем проведения закрытых торгов исключительно в случае размещения заказа на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг, сведения о которых составляют государственную тайну. Закрытые торги проводятся по согласованию с уполномоченным на осуществление контроля в сфере размещения заказов федеральным органом исполнительной власти, срок согласования не должен превышать 10 рабочих дней со дня поступления обращения.
Еще одним способом размещения муниципального заказа является запрос котировок. Под запросом котировок понимается способ размещения заказа, при котором информация о потребностях в товарах, работах, услугах для муниципальных нужд сообщается неограниченному кругу лиц путем размещения на официальном сайте извещения о проведении запроса котировок и победителем в проведении запроса котировок признается участник размещения заказа, предложивший наиболее низкую цену контракта.
Заказчик, уполномоченный орган вправе осуществлять размещение заказа путем запроса котировок цен товаров, работ, услуг, производство, выполнение, оказание которых осуществляются не по конкретным заявкам заказчика, уполномоченного органа и для которых есть функционирующий рынок, если цена муниципального контракта не превышает пятьсот тысяч рублей либо аукцион признан несостоявшимся и начальная (максимальная) цена муниципального контракта не превышает пятьсот тысяч рублей.
Заказ признается размещенным со дня заключения муниципального контракта. Под муниципальным контрактом понимается договор, заключенный заказчиком от имени муниципального образования в целях обеспечения муниципальных нужд. Он заключается в порядке, предусмотренном Гражданским кодексом Российской Федерации и иными федеральными законами. В муниципальный контракт включается обязательное условие об ответственности поставщика (исполнителя, подрядчика) за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательства, предусмотренного муниципальным контрактом.
В целях информационного обеспечения размещения муниципального заказа местной администрацией определяется официальное печатное издание для опубликования информации о размещении заказов, а также официальный сайт муниципального образования в сети Интернет для размещения информации о размещении заказов. Размещение информации о размещении заказов на официальном сайте не может заменить опубликование такой информации в официальном печатном издании. Информация о размещении заказа, размещенная на официальных сайтах, должна быть доступна для ознакомления без взимания платы.
Администрация муниципального образования осуществляет ведение реестра муниципальных контрактов, заключенных от имени муниципального образования.
Контроль за соблюдением заказчиком, уполномоченным органом или специализированной организацией либо конкурсной, аукционной или котировочной комиссией законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации о размещении заказов осуществляется путем плановых и внеплановых проверок, которые проводятся уполномоченным на осуществление контроля в сфере размещения заказов органом местного самоуправления, образуемым представительным органом муниципального образования.