Совет Европейского Союза по своему составу является “межправительственным” институтом: в качестве его членов выступают должностные лица исполнительной власти государств-членов, чаще всего в ранге министров. Согласно ст. 203 Договора о ЕС «в совет входят по одному представителю от каждого государства-члена на министерском уровне, уполномоченному создавать обязательства для правительства этого государства-члена», таким образом в настоящее время в Совет входит 15 членов. Комплектование законодательного органа из представителей исполнительной ветви власти нехарактерно для большинства демократических стран, хотя и встречается в некоторых из них: Бундесрат ФРГ, Национальный совет провинций ЮАР, частично Совет Федерации Федерального Собрания России.
Учредительные договоры не определяют какие именно министры должны входить в состав Совета, и первоначально традиционно участниками заседаний Совета от каждого государства были министры иностранных дел. Но такой подход оказался малоэффективен, т.к. Совет – прежде всего законодательный орган, и следовательно отраслевые акты лучше утверждать на уровне соответствующих министров.
В результате этого уже в первые 2 года Совет разделился на два вида:
§ Совет по общим вопросам, заседающий в составе министров иностранных дел (а в некоторых странах существует специальная должность – «министр по европейским делам») – принимает решения внешнеполитичексого характера, «общие вопросы», затрагивающие Европейский Союз вцелом. «Общий Совет» также координирует работу и распределяет компетенцию между различными «формациями» отраслевого Совета («Специальный Совет»).
§ Отраслевой Совет заседает в составе отраслевых министров государств-членов (промышленности, труда и социального развития, сельского хозяйства и т.д.)
Перечень формаций Совета закреплен в его внутреннем регламенте, в специальном приложении. В настоящее время их 9 (Совет по вопросам окружающей среды, Совет по вопросам правосудия и внутренних дел, Бюджетный совет, Совет по общим вопросам и внешним сношениям и др.) Так например, Совет по вопросам окружающей среды в составе компетентных министров государств-членов рассматривает и утверждает мероприятия в сфере экологической политики ЕС.
В случаях особой важности, прямо предусмотренными учредительными договорами (например, констатация нарушения отдельными странами ЕС общих принципов конституционного строя), Совет собирается на уровне высших руководителей исполнительной власти государств-членов – Совет в составе глав государств или правительств[1].
Как и любой орган, Совет обладает своей внутренней структурой, которая представляет собой совокупность руководящего органа и вспомогательных органов (подразделений).
Руководящим органом совета Европейского Союза является Председатель Совета. Так как Совет заседает в разных формациях – это не конкретное лицо, а государство – член Европейского Союза в целом. (согласно ст. 203 Договора о ЕС).
Пост Председателя Совета не является выборным. В Совете действует система ротации, в соответствии с которой представитель каждого из государств-членов поочередно занимает пост председателя в течение шести месяцев. Очередность определяет сам Совет (Решение от 01.01.1995 г. «Об установлении порядка осуществления председательства в Совете»).
Порядок передачи поста Председателя Совета:
01/01 - 30/06 01/07 - 31/12
2003 Греция Италия
2004 Ирландия Нидерланды
2005 Люксембург Великобритания
2006 Австрия Финляндия
В декабре 2004 года утвержден новый порядок и сроки смены стран-председателей. Теперь государства разбиты на группы по три, а не по два как прежде, до расширения ЕС. В каждую такую группу входит одно крупное государство, одно малое и обязательно один из новичков. Деление на тройки предусмотрено проектом конституции Европы. В таблице ниже сохранена разбивка по годам председательства.
01/01 - 30/06 01/07 - 31/12
2007 Германия Португалия
2008 Словения Франция
2009 Чехия Швеция
2010 Испания Бельгия
На государстве –председателе лежит ответственность не только за работу Совета ЕС (составление программы деятельности на конкретное полугодие и предварительных повесток для сессий разных формаций), но и за европейский Союз в целом (особенно в рамках второй и третьей опор).
Соответственно полномочия Председателя Совета можно разделить на две группы:
§ Внутриорганизационные – созыв заседаний Совета, руководство заседаниями, создание «семестровой программы» и т.п.
§ Общеполитические – сосредоточены в основном в сфере общей внешней политики и политики безопасности и сотрудничества полиции и судебных органов, т.е. в рамках второй и третьей опор – обеспечение реализации в жизнь принятых решений (т.е. Совет выступает в качестве исполнительного органа всего Европейского Союза).
Председатель Совета также выступает официальным представителем Европейского Союза в целом по вопросам общей внешней политики и политики безопасности. Председателю в его работе помогает секретариат и его глава - назначаемый Советом Генеральный секретарь Совета - Высокий представитель по вопросам общей внешней политики и политики безопасности (с 1999 г. - Хавьер Солана (Javier Solana). Заместитель Генерального секретаря - Пьер де Бюсси (Pierre de Boissieu). Генеральный секретарь на нынешний момент возглавляет формируемые сейчас вооруженные силы Европы.
Также согласно параграфу 2 ст. 20 Внутреннего регламента Совета «председателю помогает представитель государства-члена, которое будет председательствовать следующим. По просьбе Председателя и согласно его инструкциям последний при необходимости замещает его».
В структуре Совета европейского Союза крайне важную роль играют его вспомогательные органы, что обусловлено непостоянным характером работы Совета - функционирует множество различных комитетов, состоящих из должностных лиц государств-членов ЕС. Наиболее важный среди них - Комитет постоянных представителей. Он включает руководителей постоянных представителей государств-членов при Европейском Союзе (или их заместителей).
На заседаниях COREPER в предварительном порядке рассматриваются все законопроекты и другие вопросы, вносимые в повестку дня Совета. Если между членами COREPER проект нормативного акта (иного решения) полностью согласован, то Совет принимает его без обсуждения и голосования; если нет – вопрос обсуждается Советом в общем порядке. Существование COREPER, таким образом, также является важным механизмом повышения эффективности работы Совета.
В рамках второй и третьей опор часть функций Coperer выполняют другие комитеты, являющиеся формально самостоятельными от него: Политический комитет в составе политических директоров от каждого государства-члена (действует в рамках ОВПБ) и Координационный комитет, который участвует в подготовке решений по вопросам третьей опоры (СПСО). Комитет постоянных представителей разгружает Совет от многих текущих дел и компенсирует такой недостаток Совета, как невозможность постоянной работы.
Для ускорения законодательного процесса, а также для увеличения профессионализма в принятии решений Совет учреждает на постоянной или временной основе комитеты специальной компетенции, а также рабочие группы. Членами данных органов являются уже не дипломаты, а эксперты в конкретной области общественных отношений. Они обсуждают в предварительном порядке законопроекты и стараются достичь соглашения на своем уровне[2]. Специальные комитеты и рабочие группы выполняют для Coperer фактически те же функции «фильтра», что и Coperer для Совета. В настоящее время в рамках Совета функционирует примерно 250 специальных комитетов и рабочих групп.
Немаловажным органом является и Генеральный секретариат – подразделение Совета, которое обеспечивает организационную и техническую стороны работы данного института, а также выполняет часть представительских функций. Особенностью является то, что сотрудники Генерального секретариата являются не представители государств, а должностные лица, состоящие на гражданской службе Европейских сообществ (более 2 тыс. чел.)
Возглавляет данное подразделение Генеральный секретарь, о котором уже частично говорилось выше. Он же является Высоким представителем по вопросам общей внешней политики и политики безопасности. Текущее руководство лежит на заместителе генерального секретаря. Кроме того, Генеральный секретарь скрепляет второй подписью акты Совета, а также может назначаться депозитарием соглашений Европейских сообществ и Союза, заключенных с третьими странами и конвенции между государствами-членами Союза.