Появление в России права собственности на жилые дома, квартиры, дачи и другие строения повлекло за собой введение нового, ранее в стране не взимаемого налога - налога на имущество физических лиц. Первоначально параметры по данному налогу были установлены довольно щадящие, а потому платеж не был обременительным для большинства граждан: его годовой размер составлял в среднем 200 - 400 руб. Однако в последние годы звучат неоднократные заявления о модернизации этого налога. Речь идет о необходимости повышения роли налога на имущество физических лиц в доходах местных бюджетов, которая до настоящего времени остается крайне незначительной. Так, его доля в общей сумме налоговых и неналоговых доходов местных бюджетов составляет 0,1% (г. Москва), 0,8% (г. Владивосток), 1,1% (г. Магадан), 2,5% (г. Тамбов). Поскольку местные бюджеты за последние годы лишились нескольких налогов (на рекламу, на наследование и дарение, на пользователей автомобильных дорог и др.), они стремятся компенсировать сокращение доходных статей за счет увеличения объема других собственных источников финансирования, прежде всего за счет поступлений по оставшимся местным налогам - земельному и налогу на имущество физических лиц. Ситуация с финансированием местных бюджетов усугубилась в условиях современного финансово-экономического кризиса, приведшего к существенному сокращению перечислений из федерального бюджета. [2]
Идея повысить роль налога на имущество граждан высказывалась разными политиками неоднократно: еще в 2000 г. правительством была поставлена задача разработки и введения налога на недвижимость, включающего в себя земельный налог и налоги на имущество юридических и физических лиц (Налоговый кодекс РФ). Для апробации новой методики изъятия данного налога с учетом кадастровой стоимости объектов были выбраны два региона - гг. Великий Новгород и Тверь. Результаты эксперимента оказались неожиданными, поскольку было выявлено около 30% неучтенных объектов недвижимости. Среди первоочередных задач по введению налога на недвижимость появилась необходимость разработки полного кадастра объектов недвижимости и их собственников. Срок введения нового налога был перенесен.
Запланированное введение единого налога на недвижимость с 2009 г. было отложено из-за незавершенности работ по созданию единого кадастра собственников недвижимости и объектов жилой и нежилой недвижимости, а также отсутствия методики массовой оценки недвижимости по рыночной стоимости. При этом величина налога на имущество, уплачиваемого физическими лицами, в последнее время растет во всех муниципалитетах, что порождает массовые обращения граждан в судебные органы, а также дополнительные дискуссии и предложения. В целях проведения эксперимента по введению налога на недвижимость были отобраны пять "пилотных" регионов - Калининградская, Кемеровская, Нижегородская, Самарская и Тверская области, в которых в 2009 - 2010 гг. должны осуществляться соответствующие работы. Однако из-за реорганизации Федерального агентства геодезии и картографии и Федерального агентства кадастра объектов недвижимости разработка единого кадастра приостановлена, и, по оценкам экспертов, в Нижегородской и Тверской областях кадастр может быть создан только в 2010 г. Опыт этих "пилотных проектов" через 5 - 6 лет планируется распространить на другие регионы.
Налог на имущество физических лиц, введенный в РФ в 1991 г. и относимый к категории местных налогов, устанавливается федеральным законодательством и нормативными актами представительных органов муниципальных образований. В соответствии с Законом предлагаемый федеральным правительством интервал налоговых ставок (не более 0,1%, от 0,1 до 0,3%, от 0,3 до 2,0%) и интервал стоимости объектов недвижимости (до 300 тыс. руб., от 300 до 500 тыс. руб. и свыше 500 тыс. руб.) могут быть пересмотрены органами власти муниципальных образований. В результате в большинстве из 80 анализируемых субъектов РФ действуют три интервала налогообложения стоимости, в 13 регионах установлены четыре интервала, в 11 регионах - пять интервалов, в 4 регионах - шесть интервалов. В отдельных регионах действует 8 (гг. Краснодар, Оренбург), 10 (г. Воронеж), 12 (г. Майкоп) и даже 13 (г. Ставрополь) интервалов стоимости имущества.
При этом выявлена интересная тенденция: количество выделяемых интервалов стоимости объекта не влияет на величину минимального размера стоимости, к которой применяется минимальная ставка: в 99% регионах минимальная граница стоимости составляет 300 тыс. руб. Исключение имеет место в гг. Архангельске и Смоленске (четыре интервала налогообложения) - этот параметр снижен до 100 тыс. руб., но одновременно уменьшено и минимальное значение используемой ставки - 0,05%. Однако значение максимальной границы стоимости недвижимости почти во всех таких регионах завышена по сравнению с предлагаемой (свыше 500 тыс. руб.): в гг. Кемерово, Мурманске и других этот показатель составляет 700 тыс. руб., в гг. Астрахани, Краснодаре и других - 1000 тыс. руб., в гг. Калуге, Новосибирске, Ставрополе и других - 1500 тыс. руб., в гг. Воронеже и Иркутске - 2000 тыс. руб., а в г. Иванове, Ленинградской области - 3000 тыс. руб. Наиболее высокое значение верхней границы стоимости имущества установлено в 2009 г. в г. Тамбове (девять интервалов стоимости имущества), а имущество стоимостью свыше 7500 тыс. руб. облагается по ставке 1,5%
В настоящее время в целях ликвидации излишней налоговой нагрузки на граждан наблюдается тенденция увеличения количества интервалов стоимости объектов недвижимости: с 2009 - 2010 гг. во многих регионах осуществляется (или планируется это сделать) введение пяти-шести интервалов. Кроме того, большее количество выделяемых интервалов стоимости объектов недвижимости позволяет применять максимально возможную ставку налогообложения, равную 2%, которая пока используется лишь в четверти регионов.
Почти во всех регионах действуют адвалорные ставки (в процентах от стоимости объекта налогообложения), но в г. Ростове в отношении имущества стоимостью свыше 500 тыс. руб. используется смешанная ставка, равная 1500 руб. плюс 1% со стоимости имущества, превышающего 500 тыс. руб. Такой механизм налогообложения позволяет, с одной стороны, планировать доходы местных бюджетов, а с другой - в большей степени учитывать интересы налогоплательщиков.
Как известно, налоговые ставки устанавливаются исходя из суммарной инвентаризационной стоимости и типа объекта недвижимости (жилой или нежилой фонд). Именно этот подход реализуется в большинстве регионов РФ. Однако в некоторых муниципальных образованиях (гг. Архангельске, Владимире и др.) действуют единые ставки налога для всех объектов недвижимости - жилых домов, квартир, прочих строений и т.д. (гг. Йошкар-Ола, Уфа). В других же муниципальных образованиях (в гг. Калининграде, Оренбурге, Саратове) ставки установлены с учетом еще одного критерия: целевого использования объекта недвижимости - для осуществления предпринимательской деятельности или нет. Такой вариант налогообложения представляется более корректным, поскольку позволяет четче дифференцировать возможности каждого плательщика по уплате налога.
Как уже отмечалось, несмотря на стабильность налоговых ставок в последние 2 - 3 года, в большинстве регионов страны существенно возросли размеры платежей по налогу на имущество граждан. Основными предпосылками этих изменений явились:
увеличение налогооблагаемой базы - перерасчет инвентаризационной стоимости объектов налогообложения;
изменение правил расчета налогооблагаемой базы.
При расчете налоговой базы используется восстановительная стоимость объекта недвижимости, т.е. стоимость с учетом его износа и динамики роста цен на строительную продукцию, работы, услуги. Сведения о величине инвентаризационной стоимости каждого объекта по состоянию на 1 января каждого года устанавливают органы технической инвентаризации. При расчете восстановительной стоимости учитывается стоимость объекта недвижимости по состоянию на 1969 г. (если дом построен позже, то на год постройки). Однако поскольку сметная стоимость строительно-монтажных работ не пересматривалась с начала 1990-х гг., а затраты на оплату труда работников строительной сферы - с 1986 г., то приходится проводить переоценку стоимости имущества на основе поправочных коэффициентов. Корректирующие коэффициенты для расчета стоимости имущества, установленные в 1992 г., периодически корректируются органами власти муниципалитетов. Значения этих коэффициентов перерасчета за период с 1992 г. в муниципалитетах довольно различны: 16,3 - в г. Челябинске, 45,9 - в Свердловской области, а в г. Перми - 52,34. Причем практикуется ежегодное увеличение коэффициентов в связи с инфляцией. Однако на практике получается, что прирост коэффициентов с учетом износа объектов недвижимости существенно, т.е. в несколько раз, перекрывает годовой темп инфляции. В частности, в г. Саратове в 2007 г. прирост коэффициента составил 14%, в 2008 г. - 17%, а на 2009 г. был запланирован в размере 25%; в Башкортостане для всех муниципалитетов на 2009 г. показатель определен с коэффициентом 1,56 по отношению к уровню 2007 г., а в г. Брянске только за 1 год коэффициент вырос почти в три раза. Как следствие, существенно повысилась величина налога.
Изменение правил расчета налогооблагаемой базы, производимое по предложению Министерства финансов РФ, в большей степени коснулось отдельных категорий налогоплательщиков. Хотя Письмо Минфина России носит информационно-разъяснительный характер, а рекомендации, представленные в нем, не являются обязательными для исполнения налоговыми органами, они в срочном порядке пересмотрели правила расчета налога на имущество граждан. В частности, речь идет о лицах, владеющих имуществом на правах долевой или совместной собственности. В Письме Минфина России было разъяснено, что в Законе не указано о том, что обложению подлежит доля имущества в праве собственности и, следовательно, сумма налога для сособственников имущества ранее исчислялась неверно. Объектом налогообложения у таких собственников, по мнению Минфина России, должна считаться стоимость всего имущества, а не их доли (т.е. между сособственниками в долях должна распределяться не стоимость имущества, как это было ранее, а величина налога). Однако в Законе не прописано также, что доля квартиры или жилого дома не может являться объектом недвижимости, т.е. объектом налогообложения. Кроме того, если налогоплательщик владеет несколькими объектами недвижимости на территории одного муниципалитета (какими-то единолично, какими-то на долевых условиях), то при расчете налоговой базы будут просуммированы полные стоимости этих объектов, а уже затем определяться сумма налога в соответствии с долей владения. Это нововведение, осуществляемое с 2009 г., привело к увеличению в отдельных регионах величины налога на имущество физических лиц более чем в 3 раза, а для отдельных плательщиков - свыше 5 раз. Более того, в 2009 г. было неясно, на каком основании правительством было принято решение о произведении перерасчета платежей за 2008 г., что вызвало недовольство собственников имущества и их обращения в законодательные и судебные инстанции. Правительственные органы при этом пояснили, что в соответствии с Налоговым кодексом РФ они имели право осуществить перерасчет налоговых платежей не за один, а за три предыдущих года. Действительно, в Налоговом кодексе РФ есть статья о возможности взыскания налоговых платежей за три предыдущих года, но в нем не прописано, что это осуществляется при допущении ошибочности расчетов самих налоговых органов (по Закону налогоплательщики - физические лица получают уведомление о необходимости произвести уплату налога, но величину налога рассчитывают налоговые органы).
На фоне таких процессов в некоторых муниципальных образованиях, с тем чтобы не допустить резкого ухудшения благосостояния граждан, и так снизившегося в результате современного финансово-экономического кризиса, было принято решение о либерализации условий налогообложения имущества граждан в 2009 - 2010 гг. При этом в регионах использовались разные схемы:
) введение более низких значений налоговых ставок (гг. Кызыл, Ижевск);
) увеличение порога применения минимальной ставки с 300 до 500 тыс. руб. (г. Брянск);
) изменение интервалов налогообложения (г. Биробиджан).
Однако для определенной категории граждан необходимо предусмотреть более существенные меры поддержки в виде налоговых льгот. Поскольку в соответствии с законодательством каждому муниципальному органу предоставлено право введения дополнительных льгот, то в этом аспекте инициативы местных органов власти различаются. Есть регионы (и таких большинство), в которых перечень льгот исчерпывается общефедеральным списком - гг. Барнаул, Йошкар-Ола, Смоленск. В некоторых муниципалитетах - гг. Астрахани, Москве, Нижнем Новгороде, Челябинске и других - от налогообложения освобождаются дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей. В отдельных регионах - гг. Астрахани, Новосибирске, Уфе и других - данная льгота предоставлена родителям, имеющим трех и более несовершеннолетних детей, а также родителям, имеющим детей-инвалидов (гг. Петропавловск-Камчатский, Уфа и др.). Освобождение от уплаты налога может также распространяться на почетных граждан города (гг. Астрахань, Калининград и др.), инвалидов III группы (г. Петропавловск-Камчатский). Лишь в отдельных регионах льготы по налогу на имущество предоставляются лицам, среднедушевой доход которых ниже устанавливаемого прожиточного минимума. Так, в г. Томске по отношению к данной категории налогоплательщиков действует пониженная ставка налога по одному принадлежащему плательщику объекту недвижимости: по жилым строениям стоимостью до 500 тыс. руб. и нежилым строениям стоимостью до 200 тыс. руб. ставка налога составляет 0%, при стоимости жилых строений от 500 до 1000 тыс. руб. и нежилых строений от 200 до 300 тыс. руб. - 0,1%.
В ситуации увеличения сумм налоговых платежей считаем необходимым пересмотреть перечень предоставляемых льгот, часть из которых представлены в федеральном законодательстве (в последние годы имеет место тенденция сокращения перечня федеральных льгот). Речь идет о предоставлении льгот социально незащищенной категории граждан. Неоднократно обсуждался вопрос об уплате налога лицами в возрасте до 18 лет, которые стали сособственниками имущества в результате приватизации и не имеют источников дохода. Считаем, что с учетом среднего размера дохода семьи данная категория плательщиков должна быть освобождена от необходимости уплаты налога (пока это внедрено лишь в нескольких муниципалитетах - в г. Астрахани), как это имеет место в развитых странах, где лица, обучающиеся по очной форме (full-time), полностью освобождены от уплаты имущественного налога.
Оценивая направления модернизации данного налога, целесообразно устанавливать более дифференцированные параметры налогообложения в зависимости от категории жилья. Необходимо расширить набор критериев, на основании которых рассчитывается инвентаризационная стоимость. В частности, в настоящее время учитываются такие параметры, как метраж жилых и других помещений, наличие горячего и холодного водоснабжения, центрального отопления, планировка, конструктивные особенности дома и т.д. Однако не принимаются во внимание местоположение объекта недвижимости, его этажность, удаленность от метро и др. Не влияет на величину инвентаризационной стоимости также наличие лифтов, мусоропроводов, которые признаются общим имуществом дома. Для оценки стоимости имущества на основе рыночных цен можно использовать опыт развитых стран, в которых устанавливалась усредненная цена 1 кв. м жилья в каждом регионе, а затем посредством корректирующих коэффициентов (повышающих и понижающих) определялась окончательная стоимость объекта недвижимости с учетом совокупности параметров. В качестве таких параметров использовались тип и категория дома, его этажность, площадь жилья, наличие коммуникаций, местоположение, удаленность от центра, удаленность от станций метро или остановок наземного транспорта и т.д. Более того, в большинстве развитых стран используется показатель кадастровой стоимости, который пересматривается каждые 3 - 5 лет (не каждый год, как это имеет место в России). В новом варианте налогообложения недвижимости предполагается ее оценка исходя из кадастровой стоимости объекта, ориентированной на рыночную. Эту рыночную стоимость будет поручено определять частным оценщикам. Но если эта стоимость ориентирована на рыночную, то должна быть предусмотрена возможность как ее увеличения, так и снижения. Ведь в отдельных регионах страны искусственно поддерживается завышенная рыночная стоимость жилья. Так, например, в г. Москве как только в условиях кризиса сократился спрос на жилье, правительство сразу же объявило о готовности выкупать квартиры у застройщиков-инвесторов для использования их в социальных программах. Аналогичное решение было озвучено органами власти и управления г. Санкт-Петербурга.
Отдельные наработки в этом направлении у налоговых органов уже есть, а в качестве базы для определения стоимости жилья можно использовать параметр, приближенный к среднему размеру стоимости 1 кв. м общей площади жилья по субъектам РФ, рассчитываемому Министерством регионального развития РФ ежеквартально и используемому для определения субсидий на приобретение жилых помещений всеми категориями граждан (в четвертом квартале 2009 г. он варьирует по регионам от 13 900 руб. в Карачаево-Черкесии до 73 800 руб. в г. Москве). Этот показатель можно также использовать в течение планируемого 3-летнего переходного периода адаптации нового механизма налогообложения имущества физических лиц. Но одновременно возникает вопрос: будут ли и как при этом учитываться затраты собственников, связанные с проведением ремонтных работ. Это особенно важно, поскольку во многих жилых объектах капитальный ремонт не проводился десятилетиями, в результате чего многие лица, получившие жилье в порядке приватизации, улучшали техническое состояние жилья за счет собственных денежных средств.
Необходимо установить в каждом регионе, исходя из санитарных норм, размеры жилой и общей площади в расчете на одного человека, которые не будут облагаться налогом, а также учесть при этом увеличение нормы для отдельных категорий граждан - научных работников, лиц, создающих произведения искусства, а также для лиц, страдающих определенными видами заболеваний.
Представляется целесообразным устанавливать в регионах повышенные в два раза ставки налога по объектам, не являющимся единственным жильем или аналогичным строением налогоплательщика. Пока в отношении таких объектов действует следующий механизм: рассчитывается суммарная инвентаризационная стоимость и за счет перехода в другой интервал налогообложения используется более высокая процентная ставка. Удвоение же процентных ставок позволит упорядочить рынок недвижимости, обеспечит реализацию функции справедливости при налогообложении, а также повысит доходы местных бюджетов.
Нельзя не затронуть вопрос о мерах по борьбе с неплательщиками налога (а в отдельных муниципалитетах ими являются обеспеченные лица, имеющие в собственности квартиры площадью более 150 кв. м), поскольку собираемость платежей по налогу на имущество в среднем по стране составляет около 60%. Однако меры воздействия на неплательщиков налогов в некоторых муниципалитетах носят, с нашей точки зрения, неправомерный характер. Можно согласиться, что по отношению к неплательщикам можно применять такие практикуемые налоговыми органами меры, как запрет выезда в зарубежные страны (аналогичная мера действует и в развитых странах, например, Великобритании), ограничения по использованию личного транспорта и др.
Решать проблему налогообложения имущества физических лиц необходимо очень осторожно, учитывая изменения, введенные Жилищным кодексом РФ, согласно которому собственники жилья не только обязаны оплачивать в 100%-ном объеме коммунальные платежи, но оплачивать расходы по эксплуатации территории дворов и подъездов, по проведению текущего и капитального ремонта. Эти процессы уже происходят во многих муниципалитетах: в соответствии с законодательством срок бесплатной приватизации и, соответственно, деприватизации, продлен до 01.01.2013.
Проведенный анализ позволяет сделать вывод, что никто из субъектов налоговых отношений не оспаривает необходимость изменения механизма налогообложения имущества. Однако учитывая важность социальной функции жилья, необходимо тщательно продумать весь механизм налогообложения имущества. Ведь несмотря на заявления правительства о том, что "новый налог будет вводиться не для того, чтобы получить дополнительные доходы в бюджетную систему, а для того, чтобы перераспределить налоговую нагрузку между собственниками, сделать ее более справедливой" в 2009 г. все собственники недвижимого имущества, как уже отмечалось, получили уведомления с существенно завышенными по сравнению с 2008 г. суммами налога. Учитывая, что платежи по налогу на имущество физических лиц должны стать основными в доходной части местных бюджетов, в процессе работы над методикой оценки объектов недвижимости представляется целесообразным снять фактор неопределенности в сфере налогообложения недвижимости, а также предусмотреть большую дифференциацию параметров по данному налогу за счет расширения количества интервалов оценки стоимости имущества, увеличения количества критериев дифференциации объектов недвижимости с учетом типа жилья и целей его использования, установления повышенных в разы ставок налога по объектам недвижимости, не являющимся единственными для налогоплательщиков, а также введения гибкой системы льгот.