Развитие государственной системы в первой половине XIX в.
Сельское хозяйство ориентировалось на рынок: его продукция производилась с целью сбыта, в структуре крестьянских отработок и повинностей увеличивалась доля денежных оброков, увеличивались размеры барской запашки. В ряде районов развивалась месячина: перевод крестьян на оплату продуктами, тогда как их наделы переходили в барскую запашку. В 1825 г. более половины занятых в обрабатывающей промышленности рабочих были наемными, преимущественно оброчными крестьянами.
Стало ясно, что развитию экономики в России мешает крепостное право. Александр и Николай I решились лишь на незначительные меры.
В 1803 г. принимается "Указ о вольных хлебопашцах", по которому помещики получили право отпускать своих крестьян на волю за установленный самими помещиками выкуп. Почти за шестьдесят лет действия указа (до реформы 1861 г.) было утверждено лишь около 500 договоров об освобождении и стали вольными хлебопашцами около 112 тысяч человек.
В 1842 г. издается "Указ об обязанных крестьянах", предусматривающий возможность передачи помещиками крестьянам земли в арендное пользование, за что крестьяне обязывались выполнять предусмотренные договором повинности, подчиняться суду помещика. На положение "обязанных" крестьян было переведено лишь около 27 тысяч крестьян, проживающих в имениях всего шести помещиков. В Эстляндской, Лифляндской и Курляндской губерниях в 1816- 1819 гг. крестьяне были освобождены от крепостной зависимости без земли.
Организация военных поселений, в которых с 1816 г. стали размещаться государственные крестьяне, к 1825 г. достигло 400 тысяч человек. Поселенцы были обязаны заниматься сельским хозяйством (отдавая половину урожая государству) и нести военную службу.
|
|
В 1847 г. было создано министерство государственных имуществ, которому было поручено управление государственными крестьянами: было упорядочено оброчное обложение, увеличены земельные наделы крестьян; закреплена система крестьянского самоуправления: волостной сход, волостное управление, сельский сход, сельский староста.
Уже в 1801 г. государственным крестьянам было разрешено покупать землю у помещиков. В 1818 г. был принят указ, разрешивший всем крестьянам (в том числе и помещичьим) учреждать фабрики и заводы.
Потребность в свободном наемном труде сделала неэффективным использование труда посессионных крестьян на фабриках и заводах: в 1840 г. заводчики получили право освобождать посессионных крестьян и вместо них нанимать вольных людей и оброчных крестьян.
Эволюция государственной системы, сформированной в первой четверти XVIII в., происходила в течение всего столетия. Определенно наметилась дальнейшая централизация и бюрократизация государственного аппарата, параллельно углублялась специализация отдельных органов власти и управления. Император возглавлял всю систему власти, опираясь на разветвленный чиновничий аппарат. До 1801 г. в качестве высшего совещательного органа действовал Совет при высочайшем дворе, его сменил Непременный совет, состоявший из двенадцати членов, который просуществовал до 1810 г.
В 1810 г. в качестве высшего законосовещательного органа, разрабатывающего законопроекты, позже утверждаемые императором, был создан Государственный совет.
|
|
Председателем Государственного совета являлся император, в его отсутствие в заседаниях председательствовал назначенный им член Совета. Численность органа колебалась от сорока до восьмидесяти членов (Государственный Совет просуществовал до 1917 г.). Члены Совета назначались императором или входили в него по должности (министры).
Государственный совет рассматривал и готовил различные правовые акты: законы, уставы, учреждения. Основной целью его законотворческой деятельности было приведение всей правовой системы к единообразию.
Государственный совет состоял из пяти департаментов: департамент законов (в котором проходила основная работа по подготовке законопроектов), дел военных, дел гражданских и духовных, государственной экономии и дел Царства Польского, изданный после восстания в Польше 1830 - 1831 гг.).
Работа Государственного совета осуществлялась либо в форме общих собраний, либо в форме департаментских заседаний. Все делопроизводство сосредотачивалось в канцелярии, которой руководил государственный секретарь.
В 20-х годах XIX в. Государственный совет утрачивает свою монополию на законотворчество. Эта работа с 1826 г. сосредотачивается в Собственной Его Величества канцелярии, в гениальных комитетах и министерствах. Собственная Его величества канцелярия стала органом, возглавившим всю систему центральных отраслевых органов государственного управления.
Канцелярия состояла из шести отделений: первые три были образованы в 1826 г., четвертое - в 1828 г., пятое - в 1836 г., шестое - в 1842 г.
|
|
Первое отделение контролировало деятельность министров, министерств, готовило законопроекты, ведало назначением и увольнением высших чиновников.
Второе отделение осуществляло кодификационные работы, проводило обобщение юридической практики.
Третье отделение было создано для руководства борьбой с государственными преступлениями. Оно состояло из восьми отделов: первый ведал сбором данных полиции по вопросам, подведомственным отделению, второй осуществлял контроль за деятельностью религиозных сект и раскольников, третий занимался вопросами подделки денег и ценных бумаг, четвертый осуществлял организацию работы по надзору за определенными категориями граждан, пятый руководил административной высылкой поднадзорных, шестой осуществлял наблюдательное производство за местами лишения свободы, седьмой организовывал наблюдение за иностранными гражданами, восьмой занимался статистическими исследованиями и обобщениями.
Четвертое отделение занималось благотворительными учреждениями и женскими учебными заведениями.
Пятое отделение было специально создано для подготовки проекта реформы по управлению государственными крестьянами.
Шестое отделение занималось подготовкой материалов, относящихся к управлению территорией Кавказа.
После создания новых центральных органов управления окончательно определилось роль Сената - он утвердился как высший судебный орган государства. Все департаменты Сената превратились в высшие апелляционные инстанции для судов губерний.
Последняя попытка вернуть Сенату управленческие государственные функции была предпринята в 1802 году. Сенату были подчинены коллегии, губернаторы, на него возлагались функции "конституционного суда" - подготовка представлений императору о несоответствии тех или иных издаваемых указов другим существующим правовым актам.. Сенат ревизовал деятельность местных органов, передавая собранные материалы компетентным органам. С 20-х годов XIX в., однако, за Сенатом закрепилась единственная роль высшего судебного учреждения.
Дальнейшая централизация государственного управления потребовали пересмотра системы отраслевых органов государственного управления.
В 1802 г. был принят манифест "Об учреждении министерств", положивший начало новой форме отраслевых управленческих органов. В отличие от коллегий министерства обладали большей оперативностью в делах управления, в них усиливалась персональная ответственность руководителей и исполнителей, расширялись значение и влияние канцелярий и делопроизводства.
В 1802 г. было образовано восемь министерств: военных сухопутных сил, морских сил, иностранных дел, юстиции, внутренних дел, финансов, коммерции, народного просвещения. Новыми по существу были министерство внутренних дел и министерство просвещения: на министерство внутренних дел, кроме задач по организации и поддержанию общественного порядка, возлагались задачи по управлению государственной промышленностью и строительством; министерство просвещения, кроме своих прямых функции, занималось также организацией подготовки кадров для государственного аппарата, ему подчинялись: Академия наук, университеты, другие учебные заведения, библиотеки, типографии и музеи. Министерство осуществляло цензуру над издававшейся литературой. В задачи министерств входили: организация "сношений с местами", подготовка справок о текущих делах и отчетов. Они действовали на основе подготовленных для них инструкций, обобщали проделанную работу и подготавливали перспективные планы на будущее. Министры были обязаны ежегодно представлять в Сенат отчеты о своей деятельности.
В 1811 г. издается "Общее учреждение министерств", документ, подготовленный М.М. Сперанским. На основании этого акта власть министров определялась как высшая исполнительная, непосредственно подчиненная верховной императорской власти.
Министры и товарищи министров (заместители) назначались императором, высшие чиновники министерств назначались императором по представлению министра, низшие - назначались министром.
Аппарат министерств подразделялся на департаменты (присутствия, в которых принимались решения, организованные по направлениям деятельности) и канцелярии (где осуществлялось все делопроизводство). Департаменты и канцелярии возглавлялись директорами.
В составе министерства действовал Совет при министерстве, в который входили товарищи министра и директора департаментов (министерская совещательная коллегия).
Число министерств и приравненных к ним учреждений возросло: появились Государственное казначейство, Ревизия государственных счетов (Государственный контроль), Главное управление путей сообщения, Главное управление духовных дел разных вероисповеданий, Министерство полиции.
Для решения межведомственных вопросов могли созываться совещания министров. В Манифесте 1802 г. деятельность и организация таких совещаний не была конституирована, в 1812 г. они получают законодательное оформление в лице Комитета министров.
В комитет входили по должности министры, председатели департаментов Государственного совета, государственный секретарь. Остальные члены Кабинета назначались императором.
Комитет рассматривал законопроекты, отчеты министерств, различные вопросы, связанные с управлением страной и подбором кадров чиновников. Все решения кабинета должны были утверждаться императором.
С усилением роли Канцелярии значение Кабинета министров в делах государственного управления снижается.
Вместе с постоянно действующими центральными органами власти и управления в первой половине XIX в. действовал ряд временных комитетов (секретных органов). Они создавались императором для решения важных, неотложных, не нуждающихся в огласке вопросов (например, вопроса об устройстве государственных крестьян в 1828, 1835, 1849 гг., финансовых вопросов - 1812, 1840, 1842 гг. Большую работу провели негласный комитет, подготавливавший реформу органов государственного управления в 1801 - 1803 годах, комитеты по борьбе с голодом 1840 г., комитеты, управлявшие страной в период отсутствия императора - в 1828 и 1849 гг.).
В результате работы комитетов по упорядочению управления государственными крестьянами (1837 - 1838 гг.) в губерниях были учреждены палаты государственных имущества в уездах - окружные управления государственных имущества которым подчинялись выборные волостные управления.
После декабрьских событий 1825 г. правительство предпринимает ряд мер, направленных на усиление государственной и политической безопасности. Это коснулось прежде всего сети специальных карательных и политических органов.
Еще в 1801 г. была упразднена Тайная экспедиция, а в 1802 г было создано Министерство внутренних дел, возглавившее всю систему полицейских органов.
В 1810 г. из него было выделено особое Министерство полиции, наделенное чисто полицейскими полномочиями, но уже вскоре (в 1819 г.) вновь было включено в состав Министерства внутренних дел.
В 1826 г. Особая канцелярия Министерства внутренних дел (занимавшаяся вопросами политической и государственной безопасности) включается в структуру Собственной Его Величества канцелярии: именно тогда возникает известное Третье отделение Собственной Его Величество канцелярии.
В задачи Отделения входило руководство полицией, борьба с революционерами, сектантами и раскольниками, высылка и размещение "подозрительных людей", управление тюрьмами и наблюдение за иностранцами.
Структура Третьего отделения включала пять экспедиций Первая (секретная) вела непосредственную борьбу с революционным движением, осуществляла следствие по политическим делам, наблюдала за деятельностью революционных организаций и отдельных лиц. В своей работе она опиралась на разветвленную агентурную сеть.
Вторая экспедиция вела борьбу с религиозными и должностными преступлениями. В ее ведении находились политические тюрьмы: Шлиссельбургская и Петропавловская крепости, Алексеевский равелин.
Третья экспедиция организовывала наблюдение за иностранцами, проживавшими в России.
Четвертая - вела борьбу с крестьянскими волнениями и выступлениями.
Пятая экспедиция (созданная в 1842 г.) осуществляла цензуру. В связи с изменением подчиненности Особой канцелярии Министерства внутренних дел и ее вхождением в состав Собственной Его Величества канцелярии, изменилась и структура Третьего отделения, состоявшего к 1826 г. из восьми отделов.
Третье отделение подчинялось непосредственно императору. Интересующие сведения оно могло затребовать у любого министра, генерал-губернатора и губернатора.
В 1827 г. был создан специальный жандармский корпус составивший вооруженную и оперативную опору Третьего отделения. В 1836 г. было принято "Положение о корпусе жандармов". Создавалась сеть жандармских округов подчинявшихся главному жандармскому управлению. На местах создавались губернские жандармские управления и городские команды жандармов (в губернских, портовых городах и крепостях).
В задачи жандармских команд входило: "усмирение буйства и восстановление нарушенного повиновения", "рассеяние законом запрещенных скопищ".
В 1837 г. реорганизуется система полицейских органов: в связи с делением уездов на более мелкие административно-территориальные единицы (станы) появляется полицейская должность станового пристава. Тем самым полицейская сеть распространяется в сельские районы страны. Становой пристав опирался в своей деятельности на сельскую выборную полицию: сотских и десятских и на вотчинную полицию помещиков.
В первой половине XIX в. создается разветвленная сеть тюремных учреждений. Первым общегосударственным актом, регулирующим эту сферу, стал "Свод учреждений и уставов о содержащихся под стражей и ссыльных", принятый в 1832 г. и дополненный в 1842 г. В нем регламентировался порядок содержания под стражей и ссылки лиц, относящихся к разным сословиям, предусматривались определенные льготы и привилегии для некоторых из них.
Государственные преступники, содержались в политических тюрьмах.
Совершившие церковные преступления заключались в монастырские тюрьмы (Соловецкий монастырь, Кирилло-Белозерский монастырь). Остальные преступники содержались в общеуголовных тюрьмах; в одном Санкт-Петербурге в 1829 г. в тюрьмах находились почти три с половиной тысячи заключенных крестьян, присланных туда помещиками.
В первой половине XIX в. были упразднены верхний земский суд, губернский магистрат и верхняя расправа. Судами второй инстанции в губерниях стали палаты уголовного и гражданского суда. Палата гражданского суда выполняла также функции нотариата.
С 1808 г. стали образовываться коммерческие суды, рассматривавшие вексельные дела, дела о торговой несостоятельности и пр. Действовали другие ведомственные суды: военные, морские, горные, лесные, духовные, путей сообщения, волостные крестьянские суды. В столицах действовали надворные суды по делам сословий. Судебное управление осуществляло образованное в 1802 г. Министерство юстиции. Вся судебная система строилась на сословных началах.