(Статья подготовлена в рамках исследовательского проекта «Участие институтов гражданского общества в выработке и осуществлении образовательной политики» российско-голландской программы сотрудничества в области науки и образования на 2006-2008 гг.)
Государство отвечает за обеспечение единого образовательного пространства в стране (цели, задачи, стандарты) и предоставление системе образования необходимых ресурсов, однако оно вряд ли может охватить и учесть всю сложность задач и условий конкретных сообществ. Это в особенности касается местных отраслевых пропорций в структуре рабочих мест, динамики молодежных групп, безработицы, экологических и исторических обстоятельств, разницы в семейных условиях жизни детей и т.д. Эти различия привели во многих странах к большому разнообразию «политических отношений» в системе образования и вовлечению разнообразных институтов гражданского общества в жизнь образовательных учреждений.
Социальное партнерство означает практику совместной выработки решений и сбалансированной, разделяемой ответственности. Обывателям нередко свойственно мнение, что не так уж важен состав участников в управлении - лишь бы сам менеджер был волевым, а что касается ответственности, - то много ли найдется желающих разделить ее в «бедной » и не очень престижной системе образования? И, тем не менее, они находятся и действуют.
Следует отметить, что необходимость широкого социального партнерства в образовании предусмотрена и современными теоретическими взглядами на образование. Оно рассматривается как один из ведущих социальных институтов, тесно связанный с основными сферами социума - экономикой, социальной структурой, культурой и политикой. В отечественной социологии разрабатывается концепция функций образования, в определенном смысле опережающая аналогичные представления в зарубежной науке. Формулировки функций в нашей концепции носят системный характер, обладают операциональностью и поддаются эмпирической интерпретации, а потому не только очерчивают области ответственности системы образования, но и яснее обозначают в ней дисфункциональные зоны и уточняют приоритеты отраслевого и макросоциального управления [1].
Можно ли с позиции науки содействовать становлению социального партнерства в образовании, и каковы основные ориентиры анализа?
В современных развитых индустриальных странах организация систем общего и профессионального образования и выработка образовательной политики все больше опираются на динамичное и удивительно гибкое социальное партнерство. Жизненная необходимость социального партнерства в сфере образования здесь давно никем не оспаривается.
В нашей литературе есть попытки анализа структур социального партнерства в образовании по странам ЕС (см., например, [2]). В частности, выделяются типы и модели социального партнерства, однако из их описания отнюдь не следует возможность прямой применимости тех или иных образцов иностранного опыта. Такого рода информации оказывается явно недостаточно. Прежде всего, зарубежный опыт отнюдь не универсален, и требуется его более глубокий социальный и историко-сравнительный анализ. В обсуждении данной проблемы также редко учитывается зависимость наличных форм партнерства от достигнутого в зарубежных странах уровня социальной интеграции.
Таким образом, нам предстоит глубже освоить теоретические наработки зарубеж-ных коллег по проблеме социального партнерства в образовании. В свою очередь, большое разнообразие местных условий в современной России потребует привязки любой научно-практической разработки к типичным ситуациям региональных и локальных сообществ. Шаги российских ученых в этой проблематике носят пока недостаточный характер и бесспорно заслуживают особой поддержки.
Еще совсем недавно с позиции ультра реформаторского подхода предполагалось, что в сфере образования удастся быстро выстроить новую систему партнерства взамен старой практики шефских отношений. Со второй половины 1990-х гг. в регионах страны создавались консультативные и координационные советы, однако ситуацию к лучшему они не изменили. В среде образовательного менеджмента коммерческие интересы и стремление к корпоративному выживанию или экспансии оказались сильнее мотивов социальной ответственности. Между тем в системе профобразования в целом продолжались перекосы - дефицит в подготовке рабочих, гипертрофированные объемы контингентов высшего образования на фоне спада контингентов в программах среднего и начального профобразования, низкие показатели трудоустройства по полученной специальности [3].
Вместе с тем при поддержке международных центров на северо-западе России уже в 1990-х гг. начался эксперимент по «взращиванию» партнерства «снизу» - а локальном отраслевом уровне. Сегодня можно говорить о некоторых признаках устойчивости такого партнерства, но и они обнаружились лишь в рентабельных (чаще всего не системообразующих) отраслях хозяйства. Вряд ли какой-либо регион страны или город может похвастаться наличием отлаженной системы социального партнерства в сфере образования. Так что о достижении социетального эффекта партнерства в России пока говорить не приходится. Вероятно, становление систем партнерства займет не одно десятилетие, но обще-ство и государство заинтересованы в том, чтобы стимулировать и корректировать этот процесс, тем более что он входит в число приоритетных национальных проектов.
В западноевропейских странах организационные структуры социального партнерства формировались в основном в послевоенный период и ныне представлены в целом комплексе учреждений, межведомственных организаций, серии документов и нормативных актов. Ключевую ответственность в таких структурах играет так называемое социальное государство, хотя, строго говоря, социальное партнерство базируется на гораздо более сложных, часто неформальных (но оттого не менее влиятельных!) социально-идеологических структурах. Оно сопровождается процессами укрепления гражданского общества, корни которого - в более ранних периодах социально-исторического развития стран ЕС. Социальное партнерство в образовании развивается по мере нарастания социальной интеграции, прежде всего на национальном уровне.
Экономической предпосылкой усиления социальной интеграции многих европейских обществ оказывается специфическая функция государства. Речь идет о масштабном перераспределении общественного продукта через систему налогообложения в гигантские по объемам финансирования социальные программы поддержания занятости, социальной защиты, пенсионного обеспечения, а также в программы в сфере образования. Демократическое перераспределение финансовых ресурсов вовсе не означает, что в западноевропейских экономиках не существует сверхвысоких доходов топ-менеджеров или собственников, однако децильный коэффициент неравенства в развитых странах составляет 5. В России официально он равен 14, а по экс-пертным оценкам - 25 [4]. При этом исследования говорят о глубоком экономическом расслоении российского населения, при котором большинство ощущает себя «низами» общества [5]. Обстоятельством, которое отчасти смягчает экономическое расслоение и социальный раскол, является сравнительно высокий уровень квалификации (в т. ч. образовательной) в массе взрослого населения. Он позволяет надеяться на эффективное взаимодействие потенциальных внешних социальных партнеров с системой образования в будущем.
Пока же незрелость российских элит, их неготовность к устойчивому социальному партнерству проявляется в том, что они, по существу, не разделяют ответственности за развитие социума, а ориентированы лишь на собственное воспроизводство в экономической и политической жизни страны, даже за счет низкого уровня жизни основных слоев населения.
Столь же медленно развивается и другая составляющая социального партнерства - социальная организация гражданских, профессиональных и поселенческих групп. В случае с системой образования речь идет о слабом участии сообществ граждан в местном самоуправлении, отсутствии в их распоряжении достаточных экономических и правовых ресурсов, о неразвитости и бедности большинства профсоюзов, отсутствии или неустойчивости отраслевых ассоциаций и объединений родителей учащихся. Российское государство в последнее время выделяет на конкурсной основе грантовые средства для общего стимулирования деятельности общественных организаций, но сфера социального партнерства в образовании в этом конкурсе проигрывает другим секторам и в итоге не получает столь нужной целевой поддержки.
Обращение к зарубежному опыту полезно для идентификации действующих субъектов партнерства в сфере образования.
На ее низовом уровне в качестве акторов чаще всего выступают конкретные образовательные учреждения, местные предприятия, особые группы местного населения (этнические, религиозные, возрастные), а также специалисты разных государственных служб (социальной защиты, безопасности, здравоохранения, труда и занятости) и активисты общественных организаций. Здесь типичным является двухстороннее взаимодействие. Партнерство проявляется в совместной постановке задач развития, в подготовке и осуществлении конкретных мероприятий (чаще всего внеучебных), в распределении ответственности и координации усилий в деле оснащения или ремонта учебных помещений, оказания помощи реальным семьям студентов. Трудно найти образовательное учреждение, в котором бы не функционировал попечительский совет, объединяющий специалистов, активистов и представителей местных органов власти, лидеров бизнеса. Исследования показывают, что в распоряжении региональной и федеральной власти есть, как правило, сильные инструменты для влияния на систему образования. Их возможно сгруппировать в два главных направления влияния:
1. Использование институтов гражданского общества для регулирования системы образования (оптимизации ее стандартов и структуры) ради достижения ею социетальных целей и удовлетворения специфических потребностей местных сообществ.
2. Обеспечение оптимального функционирования институтов гражданского общества в качестве самостоятельных и социально полезных участников системы партнерства.
В государственном влиянии на систему образования присутствует «прямое» и «косвенное» регулирование. «Прямое» подразумевает наложение организационно-правовых ограничений, установление отраслевых норм и параметров оценивания, осуществление более или менее систематического контроля (проверок), задание определенных условий финансирования и т. п.
«Косвенное» регулирование предусматривает широкое использование институтов гражданского общества, точнее - опору на их заинтересованное отношение к системе образования.
Ряд стран, следуя положительному опыту социального партнерства в системе образования Нидерландов, создали специальные независимые агентства, структурированные по крупным отраслевым секторам, - Национальные организации по вопросам профессионального образования. Они наделены правом (предполагающим ответственность) на экспертизу учебных планов, программ и стандартов профессиональной школы с точки зрения их соответствия требованиям рабочих мест в этих секторах. Такие организации, объединяя на постоянной основе представителей бизнеса, науки, менеджмента, профсоюзов, принимают на себя функцию, ранее традиционно выполняемую министерством образования [6].
Другой пример непрямого государственного, точнее, общественного регулирования образования - механизмы аккредитации, публичного оценивания. Программы, по которым действует образовательное учреждение, могут подвергаться внешней экспертизе, а учреждение в целом (ее персонал, оборудование, системы безопасности и т.п.) - аккредитации. Комиссии по аккредитации, как правило, включают представителей авторитетных негосударственных организаций, а не только ведомственных инспекторов разных уровней.
Показательно, что в ряде стран ЕС условия оплаты труда персонала государственных (муниципальных) образовательных учреждений больше не устанавливаются национальным правительством. Они определяются в процессе переговоров между учительскими профсоюзами и ассоциациями школьных директоров (или попечительскими советами). Идя по такому пути, учительские профсоюзы приобретают более весомую роль в непрямом регулировании образования (условий оплаты персонала, прав работников и т. п.). Но одно-временно они принимают на себя ряд обязательств, ценных для обеспечения общего качества системы образования (взаимный социальный контроль в трудовых коллективах, социальная и моральная взаимная поддержка и сплоченность коллег по работе и др.).
Механизм финансирования — другой регулирующий инструмент, который может стимулировать образовательные учреждения адаптироваться к потребностям сообщества. В этот механизм нередко включены институты гражданского общества. Если профессиональные школы, к примеру, получают финансирование в зависимости от числа студентов, то в их интересах увеличение контингента. Именно поэтому они пытаются выглядеть привлекательными, уделяют внимание маркетингу.
Если профессиональная школа финансируется по показателям выпуска (например, когда объем фондов зависит преимущественно от «успешности» выпускников), то она будет стараться усилить успешность в тех параметрах, которые оказываются значимыми для участников системы партнерства. Если же «успех » трактуется как нахождение выпускником рабочего места, то вузы будут стремиться уделять больше внимания отбору абитуриентов и всему тому, что способствует предотвращению отсева и получению достойных рабочих мест. То есть механизм финансирования может стимулировать образовательное уч-реждение привлекать к участию в учебном процессе гражданские организации, локальные ассоциации работодателей. Анализ показывает, что их вовлечение в сотрудничество (а не только совершенствование методик обучения) помогает снизить отсев в вузах и оптимизировать содержание учебных планов и программ.
Другой инструмент, который может использовать государство, состоит в стимулировании определенных групп гражданского общества путем оказания им финансовой поддержки на цели сотрудничества со школой. Так, в процессе осуществления российско-нидерландского проекта сотрудничества в сфере общего и начального профессионального образования в Новгородской области на уровне муниципальных районов были образованы устойчивые партнерские сети. Они объединили школы, профессиональные лицеи, местные отделы занятости населения, ассоциации товаропроизводителей (или отраслевые организации) для совместного обсуждения проблем и потребностей некоторых профилей подго-товки и релевантности их учебных планов/ программ. В некоторых случаях это привело к пересмотру прежних профилей школ и лицеев, к модернизации их учебных планов и программ.
В высшей школе - иная ситуация. Известная автономия вуза объективно ограничивает круг потенциальных партнеров, способных к квалифицированному диалогу по вопросам учебных планов вузов или, скажем, содержания научно-исследовательской подготовки студентов университета. Однако это лишь усиливает необходимость стимулирования существующих партнеров (прежде всего - в лице работодателей) к включению в диалог.
Таковы основные аспекты процесса становления и функционирования социального партнерства в сфере образования. Важно не только удержание в поле зрения управленческого персонала учреждений и органов образования, отмеченных выше граней партнерства, но и создание достаточно чувствительной системы информации, помогающей регулярно анализировать состояние реальных и потенциальных партнеров, выявлять противоречия, возникающие при взаимодействии между ними, осуществлять выбор путей и средств укрепления положения образовательных учреждений в конкретном сообществе.