Вызовы метауправления поднимают важные вопросы об обладании государствами возможности действовать когерентно и создавать эффективные правительственные отношения. Здесь широко обсуждаемая концепция государственных возможностей, или «правительственных возможностей» относительна. Этот подход дает широкий институциональный и относительный шаблон для понимания правительственных возможностей на основе изучения ряда сравнительных исследований. Государственные возможности формулировать и реализовывать политику варьируются как внутри одной страны, так и между странами (Вайсс & Хобсон, 1995, 28). В качестве примера различных возможностей разных стран рассмотрим налогообложение. Глава 2 показала, что количество получаемых денег через налогообложение стабильно росло внутри крупнейших экономик стран ОЭСР за последние 30 лет. Существуют, однако, значительные различия способностей стран в этом отношении. В Швеции рассчитано, что государство собирает порядка 95 % подоходного налога каждый год; в России эквивалентный показатель составляет 10 % (Ротштейн, 2005, 1 ‑ 2). В качестве примера различных способностей внутри одного государства представьте, как в США федеральное правительство, мобилизовавшее более ¼ млн солдат для вторжения в Ирак, было парализовано наводнением и последующим общественным беспорядком в Новом Орлеане в 2005 г. после наводнения, вызванного ураганом Катрина.
Как мы объясним столь поразительные различия в правительственных способностях? Политологи склонны различать институциональные и отношенческие компоненты государственных возможностей. Институциональные меры могут быть более важными в данном отношении. Как говорит С. Краснер (1984, 228), «способность политического лидера проводить политику критическим образом определяется властными институциональными ресурсами и мерами, существующими внутри данной политической системы. Индустриальная политика в Японии может управляться с помощью Министерства международной торговли и промышленности. Не существует американской институциональной структуры, которая бы позволила политическому лидеру, вне зависимости от руководящих ресурсов, реализовать схожую политическую установку».
|
|
Мы можем определить институты как формальные или неформальные правила, нормы или санкции, разработанные для определения человеческого поведения (Селен & Стеинмо, 1992; Селен, 1999; Нолл и Тейлор, 1996). Для первых исследователей, таких как Д. Норт (1990, 4), институт являлся «любой формой сдерживания, которую определял человек для придания формы действию». Ключевое утверждение институциональных исследователей заключается в том, что институты имеют значение, потому что они определяют поведение индивидуума и возможности для управления. Все проявления институционализма фокусируются на институционально «провозглашенных» агентах или индивидуумах, чье поведение определено их институциональным положением и ролью, властными отношениями и идеологическими ориентирами, которые учреждают некую сущность. Институты имеют огромное значение, так как управление типично происходит именно в них и с их помощью, являются ли они специфическими организациями либо кластерами правил, норм или других институциональных мер. Существующие институциональные конфигурации также образуют правительственные стратегии и результаты. Значит, мы можем ожидать, что относительно централизованные и унитарные политические системы, такие как в Новой Зеландии или Британии, могут быть более склонны к правлению через иерархию. В отличие от этого более децентрализованные институциональные меры могут быть применимы при использовании договорных форм управления, особенно между многоуровневым правительством федеративных систем. Выходит, что системы управления образуют институты. Например, рыночно ориентированные стратегии имеют тенденцию к укреплению тех институтов, которые включены в различные формы рыночного регулирования (например, организации, администрирующие конкурентную политику).
|
|
В качестве дальнейшей иллюстрации важности институциональных мер в образовании государственных способностей рассмотрим пример с ядерной энергетикой. В 1950-х и 1960-х гг. большинство западных правительств решило вкладывать крупные инвестиции в коммерческие ядерные программы, имея ошибочное убеждение, что ядерная энергия окажется исключительно дешевым источником энергии. Эти ядерные программы завершились по-разному. Во Франции было построено 67 ядерных реакторов, производящих порядка 70 % электроэнергии государства. В США и Британии ядерная энергетика продолжает обеспечивать порядка 15 % выработки электроэнергии, но потеряла поддержку в 1980-х и 1990-х гг. и только недавно была реабилитирована как потенциальная возможность решения проблем изменения климата и энергобезопасности. 20 реакторов были построены в Германии, но в 1998 г. было принято решение поэтапно избавляться от них. Австралия (1978), Дания (1985), Греция (1975), Ирландия (1999), Италия (1990) и Швейцария (1990) дошли до того, что наложили запрет на использование ядерной энергии (ОЭСР, 2001, 228).
|
|
В каждой из этих стран способность государства иерархически принимать предпочитаемые решения по ядерной энергетике зависела от существующих институциональных правил. Во Франции, «хотя там и существовало значительное сопротивление ядерной энергетике», политическая слабость местного правительства, заложенная в конституции Пятой республики, означала, что «для протестов существовало мало путей» (Китшельт, 1986, 79). В США, напротив, федеральная политическая структура, которая передала значительную власть принятия решений штатам, строго ограничила возможности центрального правительства разрабатывать ядерную программу (Йоппке, 1993). В Нью-Йорке, например, Шорехамская ядерная станция, построенная в конце 1970-х гг., никогда так и не была запущена, так как губернатор штата Нью-Йорк, М. Куомо, отказался подписывать План аварийной эвакуации, так что станция не смогла получить полномочной лицензии от Комиссии по ядерному регулированию. В Германии, в то же время, планы федерального правительства разработать ядерную программу были со временем расстроены пропорциональной системой голосования, которая привела ко вхождению в правительство Зеленой партии в коалиции с Социал-демократической партией в 1998 г. на условиях, что немецкая ядерная программа будет остановлена (Фейгенбаум, Самуэльсон и Уивер, 1993).
Ряд ученых, исследовавших основные институциональные атрибуты «способного» государства, выделили следующие ключевые компоненты:
1. Централизованное принятие решений. Сильные государства (или, возможно, сильные сектора внутри государств) обладают централизованными политическими и административными полномочиями и минимальным количеством «точек вето» (Цебелис, 2002). Такая централизация означает возможность действовать взаимосвязанно, как корпоративный агент. Эта способность может произрастать из структуры государства или из механизмов, которые могут эффективно координировать деятельность среди большого числа сфер. В слабых государствах (или секторах), наоборот, власть принятия решений, скорее всего, фрагментирована, возможно, потому, что федеральные структуры не обладают или эффективной координацией, или механизмами управления. Например, недавний австралийский опыт показывает, что проблемы с засолением воды и водным менеджментом были осложнены институциональными структурами и государства, и региональных структур федеральной политической системы (Коннел, 2007). Отсюда следует, способные государства (или государственные сектора) типично централизованы или, по крайней мере, имеют ясно определенные и скоординированные иерархические системы принятия решений.
2. Сильный административный аппарат. Г осударства также должны иметь необходимые ресурсы в своем распоряжении, чтобы быть способными эффективно действовать. Бюрократические и административные ресурсы, включая высококачественную информацию, форумы активных политических экспертов, преданных и опытных сотрудников в ключевых областях формирования политики и ее реализации также являются жизненными компонентами государственной способности. Скокпол (1985, 16) пишет, что «лояльные и опытные политики» являются «универсальной силой государственной власти». Как много лет тому назад говорил М. Вебер, первый теоретик бюрократии, «ключевые элементы, составляющие эффективную бюрократию, включают тщательно отобранный по способностям персонал и соответствующие процедуры повышения, совмещенные с высоким статусом и наградами, долгосрочные карьерные перспективы, чувство долга и профессионализм». В случае с налогообложением, например, способность облагать налогом граждан основана не просто на принудительной силе, создающей реальные угрозы штрафов или тюремного заключения тех, кто отказывается платить. Она также требует разветвленной бюрократии, способной отслеживать занятость населения и его доходы (для подоходного налога); его общее богатство (для имущественных и капитальных налогов); его место жительства (для определения обязательств по доходу, полученному вне границ государства); перемещение товаров в и из страны (для таможенных тарифов); кумулятивное добавление монетарной стоимости через производственные процессы (для налога на добавленную стоимость).
3. Фискальные ресурсы. Пример с налогообложением прямо относится к другому элементу государственной способности – фискальным ресурсам. Способность получать финансовые ресурсы через налогообложение остается ключевым источником государственной способности. Исторически фискальная способность государства всегда была главной детерминантой его способности вести войну, но проекты общественной инфраструктуры, промышленной конкуренции и социальной компенсации, благосостояния все больше предъявляют тяжелые требования фискальному государству. Способность получать прибыль через налогообложение отражает государственную «добывающую способность» (Вайс & Хобсон, 1995, 7).
4. Политические инструменты ‑ это непосредственные способы или устройства, которые правительства имеют в своем распоряжении для реализации политики (см. Худ, 2007, для обзора). Государства должны обладать необходимыми инструментами, стимулами и санкциями для определения поведения общественных или внешних агентов в подходящем русле. Политические инструменты могут включать любые механизмы: от субсидий и налоговых послаблений до морального увещевания и регулирования. Д. Зисман (1983) полагает, например, что способности японского и французского государств развивать новые отрасли критически зависят от существования «ведомых государством» систем аллокации капитала, внутри которых бюрократия контролирует поток инвестиций к частным фирмам. В Британии и США, наоборот, легкий доступ фирм к рынкам капитала и внешним финансовым ресурсам лимитировал способность государства к прямому экономическому развитию.
5. Легитимность. Мы неоднократно указывали, что успешное исполнение государственной власти требует легитимности (Сибрук, 2006). Правительственные лидеры неизбежно должны восприниматься как обладающие мандатом править и проводить эффективную политику, чтобы возникала и сохранялась легитимность. Отсюда следует, что правительства требуют согласия от тех, кем правят. В Британии в конце 1980 г., например, правительство обнаружило почти невозможным реализацию введения нового налога ‑ общественного сбора, или избирательного налога, который большинством населения был воспринят как нелегитимный (Батлер, 2004).
Наше представление о государственной способности также имеет важный отношенческий компонент, включающий природу связей между государством и обществом. Когда-то было принято говорить, что сильнейшие государства ‑ это те государства, которые относительно изолированы от давления политических конфликтов и обладают властью накладывать или проводить свою собственную политическую волю. Т. Скочпол (1985, 9), например, определяет государственную возможность в условиях автономии, а автономию ‑ в условиях способности правительства «реализовывать официальные цели, особенно при сопротивлении реальной или потенциальной оппозиции мощных социальных групп или перед лицом неподдающихся воздействию социально-экономических обстоятельств». Государственная способность, таким образом, определяется как победа над оппозиционными группами. Проблема данного подхода всё-таки в том, что он слишком «государственно ориентирован»; полагается, что государства получают политические способности в размере, обеспечивающем независимое от общества управление. Однако М. Манн (1988) указывает, что государства оказались способны усилить свои политические возможности за последние несколько веков, усиливая свои связи с обществом. В XIV и XV вв. правители использовали почти безграничную деспотическую власть над своими субъектами. Но во многих отношениях эти «абсолютные» государства (Джилл, 2003, 98-102) оказывались удивительно слабыми. Они не обладали возможностью продвигать экономическое развитие или контролировать жизнь народа, и их траты составляли не более 2 ‑ 3 % от внутреннего валового продукта. Страны имеют большую возможность править сегодня, потому что они используют «инфраструктурную» власть так же, как «деспотическую». Инфраструктурная власть относится к способу, с помощью которого государства могут «фактически проникать в гражданское общество, и…реализовывать логически политические решения по всей стране» (Манн, 1988, 5).
Развивая доводы Манна об инфраструктурной власти, такие писатели, как П. Эванс (1997), Л. Вайс (1988) и Джон Хобсон (2000), утверждали, что государственная способность требует не только «проникновения» в социум, но и тесного сотрудничества с негосударственными агентами. Это утверждение, очевидно, основывается на нашем представлении о государственно-ориентированном управлении. Идея о том, что государственная способность и власть могут частично происходить из сложных связей с ключевыми общественными агентами, не является новой. Несколько десятилетий назад Т. Парсонс (1963) провел различие между существующими представлениями о государственной способности и более простыми, но более жестокими формами принудительной государственной власти. Учитывая способы, с помощью которых, в частности, азиатские правительства смогли выстроить успешные экономические отношения с негосударственными агентами, политические экономисты определили их как альтернативу Вашингтонскому консенсусу свободных рынков и сокращающегося правительства. Хобсон (2000, 234) предполагает, что государства скорее добьются своих целей, если интересы государства и общества продвигаются «коллаборационно, нежели конкурентно». Аналогично Эванс (1992, 162) утверждает, что наиболее способные государства сейчас, скорее всего, те, в которых «бетонные наборы социальных связей…повязывают государство и социум», позволяя вести «непрерывные переговоры и новые переговоры взамен старых по целям и приоритетам» (см. также Онис, 1991; Мартин, 1989).
Правительства часто могут расширить свою способность править, развивая более близкие связи с неправительственными агентами, и, таким образом, связи между правительством и группами интересов должны рассматриваться, скорее, как игра с позитивной суммой, нежели игра с нулевой суммой. Для того чтобы успешно формулировать и реализовывать политику, правительства часто должны получить экспертную оценку, поддержку и помощь групп интересов и неправительственных организаций. В ответ правительства должны предлагать таким группам часть политического влияния. Существование этих обменных отношений означает, что правительства часто находятся в положении, не допускающем одностороннее навязывание предпочтений в отношении политики. Таким образом, наша критика социально ориентированного подхода не требует от нас представлять государства «бегемотами», способными растоптать любую оппозицию. В рамках нашего государственно-ориентированного подхода подчеркивается, что те пути, по которым строятся отношения правительства, могут усилить политическую способность.
Интересный пример значимости такой отношенческой способности представлен Х. МакКуином-Эдвардсом и коллегами (2004) в работе по финансовой интеграции внутри Северной Америки и Европейского Союза. Несмотря на значительную риторическую заинтересованность в свободном рынке, финансовые рынки США и Канады менее интегрированы, чем те, что внутри Европейского Союза, как в отношении регулятивного контроля рынков, так и в отношении межнациональной собственности. Европейский Союз развил централизованные корпоративные структуры политических переговоров, которые мобилизуют основные финансовые интересы через главные организации, что сделало более простым для государства обсуждение рыночной либерализации. США и Канада имеют более «плюралистский образец создания политики», и, таким образом, отношения правительства и бизнеса имеют тенденцию быть конкурентными из-за возникающего конфликта, так как фирмы чаще используют ограниченное количество договоренностей, нежели коллективные переговоры о структуре рынка (с. 342).
В книге о «политических сетях» или взаимодействии государственных и негосударственных агентов в специфических политических сферах М. Аткинсон и В. Колеман (1989) рассматривают промышленную политику и предлагают подход, который помогает объяснить эти отношенческие динамики. Их интересуют пути, по которым выстраиваются различные типы политических сетей при помощи институциональных факторов, включая властные и институциональные способности государства и ассоциативные способности ключевых негосударственных агентов и групп интересов. В свою очередь такие структурированные политические сети могут развивать или ограничивать промышленную политику, особенно в отношении того, что они называют «реактивным» и «упреждающим» политическим стилем. «Реактивный упреждающий» политический стиль ‑ это кратковременный, склонный работать по нарастающей политический стиль, реагирующий на события или лоббирующий требования; упреждающая политика, более ориентированная на план, реализуемая для достижения долгосрочных стратегических целей. Может показаться, что правительства более склонны разрабатывать упреждающие политики, где государство относительно «сильное», абизнес-интересы относительно слабые и фрагментированные и, таким образом, не способные бросить вызов правительственному указу. Но Аткинсон и Колеман утверждают, что успешная упреждающая политика требует наличия сильных бизнес-интересов, мобилизованных через высшие ассоциации, взаимодействующие с авторитарным и централизованным государством. В таких сетях «государственные лица ищут согласования с бизнесом, который не только отвечает своим потребностям в свободе действия и экономической поддержке, но и находится в согласии с более широкими политическими целями», большинство из которых «обговариваются в течение времени с бизнесом» (с. 59).
Поствоенная японская промышленная политика предлагает парадигму такого рода отношенческой политической способности. Во времена после Второй мировой войны японские лидеры сделали ставку на стратегию ускоренного экономического развития, для того чтобы поднять стандарты жизни, усилить национальную безопасность (Вайс & Хобсон, 1995, 187) и восстановить потерянное национальное уважение. Как японцы достигли этого «экономического чуда»? Общепринятое мнение на этот счет состоит в том, что оно было достигнуто иерархическим путем с использованием «развивающего государства» (Джонсон, 1995), которое перенаправило ресурсы в быстрорастущие, высокотехнологические отрасли. В таком прочтении японское государство было успешным потому, что такие организации, как Министерство международной торговли и промышленности, были способны создать «управляемый рынок» (Уейд, 1990), выпуская иерархические «административные руководства» частным фирмам, накладывая ограничения на иностранное владение и импортеров, лицензируя использование определенных технологий и субсидируя исследования и развитие.
Однако, как показывает Д. Окимото (1989), японское государство далеко не левиафан. В отличие от Британии, Франции, Италии и ряда других европейских государств, Япония не обладала промышленностью, которую она пыталась продвигать. Более того, когда экономическое чудо разворачивалось в 1960-х гг., государственные расходы были относительно малы. Государство было способно направлять развитие только потому, что было способно оперировать через сеть формальных и неформальных контактов с промышленными фирмами, промышленными кластерами (Кейрецу) и промышленными ассоциациями, с которыми оно было способно обговаривать долгосрочную политику. «Вместо того чтобы именовать Японию „сильным“ государством, возможно, более правильным было бы называть ее „социальной“ или „отношенческой“, или же „сетевым“ государством, чья сила происходит из конвергенции частных и общественных интересов и экстенсивных сетевых связей, объединяющих эти интересы вместе» (Окимото, 1989, 145).
В своем анализе японской промышленной политики Р. Самуэлс (1987) говорит об «обоюдном согласии». Л. Вайс (1998, 48), которая использует термин «правительственная взаимозависимость» для описания схожих отношений, полагает, что японская модель была эффективной, потому что политика стала «результатом регулярных и широких консультаций, переговоров и координации с частным сектором». Японию не лишили политических способностей, развив политические сети, в которых были частые, высококачественные обменные отношения. Наоборот, полагают Аткинсон и Колеман, государство обрело силу, получив возможность работать со способным и хорошо организованным бизнес-сектором. Урок в том, что государственная способность есть функция одновременно государственной структуры и ассоциативных способностей внутри общества. Правительства более склонны вступать во взаимоотношения с группами не только тогда, когда эти группы обладают ценными ресурсами, но и когда они эффективно организованы. К этой теме мы вернемся в Главе 8 об ассоциативном управлении.
Вызовы метауправления
Метауправление как комплекс правительственных мер бросает серьезные вызовы правительствам. Например, наша аргументация о том, что государственная возможность может быть усилена через установление близких отношений между государством и обществом, обладает важной особенностью. С одной стороны, государство, которое слишком изолировано от общества, будет бороться, чтобы реализовать свои цели. С другой стороны, существует опасность, что правительства окажутся захвачены негосударственными агентами, с которыми они ищут близких связей (Стиглер, 1971; Лаффонт и Тироль, 1991). Изначально беспокойство о том, что правительства торгуют группами интересов, фирмами и бизнес-ассоциациями, возникло вместе с теорией общественного выбора. Такая ориентированная на получение ренты активность объясняет, например, ситуацию, когда правительство США продолжало политику разрастающихся субсидий, которые не только наносили урон развивающимся странам, но и вредили американским потребителям (Туллок, 1989; 1993; 2005). В другом примере важнейший аспект экономического управления в капиталистических экономиках зависит от деятельности частных обладателей богатства, инвесторов и предпринимателей. Способное государство нуждается в том, чтобы иметь возможность достигать своих целей, работая и поддерживая таких частных агентов и сохраняя необходимую власть для предотвращения отношений «клиентизма», захвата, поиска возможностей для получения ренты, коррупции и других проявлений государственного провала. В этом смысле близкие связи между частным и общественными секторами или между государством и сообществом должны управляться, или «метауправляться», с тем чтобы достигать общественные цели, а не частные.
В каких обстоятельствах государственные агенты скорее сохранят свою власть и независимость внутри политических сетей? Возможно, мы уже ответили на этот вопрос. Скорее всего, это обстоятельства, когда или отдельные министерства, или государство в целом будет обладать властью и четким пониманием своей собственной легитимности и миссии, при наличии хорошо обученных сотрудников, прекрасно оборудованных общественных служб с глубоким пониманием своей роли в управленческом аппарате. Таким образом, далее мы можем заключить, что государственная способность требует одновременно отношенческого государства и сильного государства. Более того, там, где государственные деятели задерживаются, необходимо, чтобы прочие государственные агенты могли быть в состоянии вмешаться, бросая вызов политическим решениям, сделанным внутри сети, и поменять ее состав. В Главе 2, например, было показано, как власти Франции обошли развернутую аграрную сеть, с тем чтобы достичь более широких стратегических целей. Другим примером может послужить Тарифное руководство ‑ установленная единица, определяющая тарифное администрирование в Австралии в конце 1960-х гг., которая постепенно уничтожила поствоенную протекционистскую политическую сеть. Тарифное руководство работало над установкой своей власти, экспертизы и постепенного привлечения достаточного числа ключевых союзников, чтобы оспорить решения доминирующей сети тарифной политики, руководимой влиятельным заместителем премьер-министра Д. МакЭваном (Белл, 1989). Такой подход может быть рассмотрен как следующая форма метауправления в том смысле, что она требует от государства управления правительственными мерами с тем, чтобы обеспечить эффективность и подотчетность.
Анализируя далее, мы можем сделать вывод о том, что правительства выступают творцами политических сетей, и они могут выбирать, пересматривать ли им организации этих сетей (Пьер & Петерс, 2005, 68). Дальнейший пример такой государственной способности приводит А. Грир (2002, 465), который анализировал развитие органической аграрной политики Ирландии и показал, как правительство создало «Комитет органического развития, состоящий из представителей государственных образований, сектора органических ферм, производств продуктов питания, сектора розничной продажи и потребителей для надзора за формулированием стратегии развития». Когда структурируются сети, от правительства может потребоваться сделать выбор в пользу интересов какой-либо из конкурирующих групп. Политические решения, принятые в одной сети, могут создать дорогостоящие внешние эффекты для прочих агентов. Адаптация низких продуктовых стандартов безопасности в аграрной политике может, к примеру, повлечь серьёзные политические и финансовые затраты для министерства здравоохранения, которому потребуется разбираться с последующим кризисом общественного здоровья. В таких ситуациях метауправление и координация со стороны более высоких государственных властей может стать необходимым.
Несмотря на усилия усовершенствовать способности централизованного государства, вызовы метауправления не всегда разрешаются. Анализ управления водными ресурсами, проведенный С. Беллом и А. Парком (2006), через привлечение сообществ ряда речных бассейнов в Новом Южном Уэльсе (Австралия) обеспечил иллюстрацию упомянутых проблем. В начале 2000-х гг. государственное правительство образовало 36 Дренажных управляющих комитетов, состоящих из местных и прочих заинтересованных лиц. На них была возложена задача формулировки планов распределения воды среди потребителей и окружающей среды. Однако выбор участников самим правительством, обеспечение ресурсами и информационными потоками комитетов, спецификация целей и смятение в правилах, относящихся к властному распределению и организации принятия решений ‑ все вместе вызвало оцепенение среди участников. Это стало классическим примером, когда власти оказались относительно неквалифицированными, не обеспеченными ресурсами и не способными осуществлять метауправление управляющей системой.
Другие проблемы, возникающие при метауправлении, проиллюстрированы М. Уайтхедом (2003), который изучал децентрализованные городские схемы регенерации в Вест-Мидлэндс, Англия. В отличие от трудностей контроля, на которые указывал Флиндерс (2006), Уайтхед указывает на сохранение центральной правительственной иерархии в образовании таких управленческих взаимоотношений и правительственных надзорных структур, которые настаивают на строгой приверженности центральным стратегиям и выполняют постоянный мониторинг и оценку процедур, используя стратегию «страха и дисциплины» для устрашения местных организаций (с. 12). Интенсивность таких метауправленческих мер, конечно же, увеличила управляемость и подотчетность. Но она также породила эффект, в соответствии с Уайтхедом, «удушья и лишения способности к гибкости», присущей таким децентрализованным сетям. «Бюрократическое бремя», происходящее из метауправления, «крадет время и ресурсы у непосредственных проектов», которые пытались завершить местные организации. Уайтхед полагает, что «практика метауправления сейчас облегчает иерархическое руководство, а не локальные самоопределяющиеся политические процессы принятия решений» (с. 13). К аналогичному выводу приходит Т. Валлингтон с коллегами (2005, 13) в исследовании локальных правительственных мер в Австралии. Они указывают на потенциально противоречащие друг другу тенденции метауправления, одновременно воспитывающие и тормозящие локальную способность принятия решений. «Чем больше подотчетности требуют высшие уровни правительства, тем более вероятно, что региональные уровни, созданные быть эластичными, ориентированными на сообщества и ведущие изменения, станут жесткими бюрократическими системами, тем самым сводя на нет свое первоначальное назначение» (см. также Флиндерса, 2002, 70). Д. Кеттл (2002, 146) также указывает на опасения ученых Новой Зеландии, которые изучили развитие базирующихся на договорной основе государств и определили, что такие правительственные меры подорвали общественный капитал и уменьшили возможности к более широкому вовлечению и дебатам. Как он утверждает, правительственные стратегии, призванные увеличить контроль, рискуют «ослабить правительственную способность управлять сетями, от которых зависит эффективная имплементация общественных программ».
Несмотря на подобные проблемы, вызовы управления и метауправления могут требовать структурирования государства и дальнейшего усиления центральной власти. Кеттл (2002) утверждает, что такие вызовы были встречены американской общественной администрацией без теоретических знаний и с «теорией и практикой прогибов под трудностями». Традиции американской общественной администрации, утверждает он, были построены на централизованных институтах и иерархии, которая стремится адаптироваться к новым правительственным мерам и сетям. С другой стороны, он указывает, что «неожиданно правительственные институты показали поразительную способность к адаптации» (2002, 123). Эта адаптация потребовала от правительственных лидеров и администрации развить лучшие навыки отношений, особенно в построении сетей, переговорах и создании контрактов. Тем не менее, утверждает он, существует необходимость объединить правительство и разработать новые системы бюджетирования, подотчетности и управления персоналом, более адаптированные к отношенческим моделям управления (с. 120). Такой подход требует переговоров и компромисса, но также требует сильных иерархических мер и сильного центрального государства для обеспечения контроля и мобилизации ресурсов. Как полагают Г. Девис и Р. Родес (2000, 94), опыт аутсорсинга «контрактного государства» может помочь усилить «иерархическое государство», которое обладает «постоянной, автономной, карьерной и политически сфокусированной системой общественных услуг в своем ядре, с приверженностью к нейтральным советам профессионалов».
Заключение
Государственно-ориентированный отношенческий подход к управлению ставит одновременно государство и природу государственно-общественных отношений в центр анализа и понимания правительственных мер. Государство может выступать как прямой участник определенных мер управления, но оно также обладает и матаправительственной ролью, которая превосходит подобные меры.
Изучение метауправления все еще находится в стадии зарождения. Относительно небольшое количество ученых провело подробные исследования (см. Шарпф, 1994; Джессоп, 1997а; 2002; Белл и Парк, 2006; Келли, 2006; Уайтхед, 2003; Е. Соренсен, 2006; Соренсен & Торфинг, 2008б), хотя некоторые провели исследования, не явно относящиеся на этот счет, изучая «государственно-центрированную» руководящую роль в надзоре за правительственными мерами (Скогстад, 2003; Майнц, 1993; Фунг & Райт, 2003). Нам необходимо знать гораздо больше о метауправленческих функциях. Прежде всего, правительственные и государственные управленцы обязаны двигаться дальше представления о том, что правительственные меры могут каким-либо образом быть самоуправляемыми. По Д. Стокеру (1998, 17), «управление может быть определено как заинтересованность в правлении и достижении коллективного действия в сфере науки государственных дел, в условиях, где невозможно полагаться на ресурс власти государства». В нашем представлении этот общественно ориентированный взгляд на управление проблематичен, потому что исключает использование государственной власти и, следовательно, метауправление. С нашей точки зрения, использование метауправления приводит к неотъемлемой значимости иерархического правления в любых политических режимах. Даже когда правительства решают управлять через рынки, сети и вовлечение сообществ, а не через иерархию, они остаются ключевым игроком в управленческом процессе.
В часто цитируемой статье Ф. Шерп (1994, 41) предполагает, что управление всегда происходит под «тенью иерархии»: «в большинстве западных демократий… одностороннее использование государственной власти во многом было заменено формальными и неформальными переговорами, как в формулировании политики, так и в реализации политики, между агентами и аффектированными индивидуумами и организациями,… но это обычно переговоры под тенью иерархической власти».
Отсюда следует, что даже когда агенты участвуют в осуществлении правительственных мер, очевидно разработанных для обеспечения безопасности определенной автономии от правительства, метауправление бросает тень иерархии на них. Это необходимая функция государства, стремящегося к выполнению функций SEDRAL (от англ. steering, effectiveness, resourcing, democracy, accountability and legitimacy), описанных в данной главе. Метауправление, однако, всегда уязвимо по отношению к недостатку контроля и чрезмерному контролю. В случае с дренажами в Новом Южном Уэльсе (Белл и Парк, 2006) главной проблемой был низкий уровень продуманности метауправления. В случае с городской регенерацией в Вест-Мидландс (Уайтхед, 2003) очевидно, что чрезмерные уровни метауправления препятствовали локальной способности к созиданию и гибкости. Вызов, таким образом, превращается в необходимость развивать эффективное метауправление без воспрепятствования местным способностям. С учетом своей иерархической природы государство ‑ это действительно вызов.
[1] «Доски потребителей» ‑ стенды, на которых потребитель услуги мог оставлять жалобы и пожелания, на основании которых мог налагаться штраф на организацию.