Глава 3
Метауправление
И возможности государства
Правительства и государственные агентства являются участниками определенных управленческих мер, но они также играют ключевые роли в метауправлении, или «управлении управлением». Как утверждает М. Уайтхед (2003, 8), «метауправление… очевидно фокусируется на практике и процессах, которые обеспечивают сохранность влиятельности правительства, управления и контроля внутри правительственного режима». Однако, как замечает Е. Соренсен (2006, 101), «теоретики государственного управления точно не определяют концепцию метауправления», пример чего может быть обнаружен в работе Д. Келли (2006) по передаче регулирующих полномочий от региональных правительств в Англии к независимым агентам-регуляторам ‑ Комиссии по аудиту (КА). Д. Келли показывает, что «переход от прямого к непрямому регулированию привел к тому, что КА стала средством метауправления, действующим в интересах правительства». С нашей точки зрения, передачу полномочий к КА правильнее рассматривать как правительственную стратегию саму по себе, включающую в себя, конечно же, перемещение элементов управления из одной части государства в другую. В примере, изученном Келли, метауправление представляет собой управленческие отношения (между правительством и КА, КА и местными советами), которые развиваются, управляются, снабжаются, проходят аудит, оцениваются и в итоге контролируются центральным правительством.
В первой части данной главы метауправление будет представлено в условиях исполнения 6 функций. Мы покажем, почему функция метауправления ‑ это первостепенная ответственность государства. Подобное мнение разделяют такие ученые, как Р. Майнц (1993) и Ф. Шарпф (1994). Далее мы рассмотрим некоторые проблемы метауправления и проверим концепцию «способностей государства» в отношении метауправления.
Функции метауправления
Существуют 6 центральных элементов метауправления: управление, эффективность, поиск ресурсов, демократия, ответственность и легитимность. Общепринятая аббревиатура ‑ SERDAL (от англ. steering, effectiveness, resourcing, democracy, accountability and legitimacy). SERDAL ‑ это функции, которые обычно выполняет правительство или, по крайней мере, должно выполнять, применяя любую меру управленческого воздействия.
УПРАВЛЕНИЕ
Управление порождает необходимость в общем стратегическом менеджменте, целеполагании, координации и контроле специфических правительственных мер. Оно также включает в себя выбор модели или моделей управления, используемых в различных условиях и применяемых негосударственными агентами. При любом управленческом воздействии управление как функция требует, чтобы правительства обеспечивали (и в случае необходимости изменяли), прикладные правила управления; обеспечивали совместимость или одновременное действие различных управленческих механизмов; обеспечивали необходимую информацию и организовывали диалог, при помощи чего становится возможным изменять ожидания и даже определять агентов управленческих воздействий; действовать в качестве апелляционного суда для разрешения споров между агентами, вовлеченными в управленческие мероприятия; и перераспределяя различия в силе, поддерживая позиции более слабых агентов (Джессоп, 1997а, 575; 2002).
Хороший пример такого управления и регулирующей роли в отношении управления представлен австралийской Трудовой сетью. В 1998 г. федеральное правительство упразднило Народную службу занятости и на его месте создало Трудовую сеть, в которой приносящие прибыль фирмы и организации, такие как Армия спасения, соперничали друг с другом за контракты по предоставлению поиска работы, трудового тренинга и программы «работа за пособие по безработице» (Консидайн & Льюис, 2003). Привлечение таких негосударственных агентов не освободило правительство от контроля над направлением и качеством работы Трудовой сети. Как указывает М. Китинг (2004, 91 ‑ 95), правительства смогли, со временем, создать более жесткий контроль для того, чтобы минимизировать свободу действий подрядных организаций, а именно: контроль количества организаций, ответственных за обеспечение определенных услуг; установка строгих стандартов услуг; внедрение кодексов поведения; установка цен, следствием чего становятся регулируемые рынки; внедрение процессов апелляции; ранжирование провайдеров услуг; мониторинг и контроль соблюдения правил качества услуг. Эти механизмы «предоставили правительствам возможность очень строго контролировать рынок» (Китинг, 2004, 95).
ЭФФЕКТИВНОСТЬ
Эффективность – это очевидная цель метауправления, которая тесно связана со стратегическим менеджментом и управлением правительственными мерами. В конечном счете, именно правительства образуют или, как минимум, поддерживают цели, задачи и определяют критерии и методы управления. Правительству нужно следить за работой и принимать корректирующие действия, если управленческое воздействие определено как неадекватное.
В качестве примера обеспечения правительством общей эффективности рассмотрим комплекс правительственных мер для обеспечения водой в Гайане. Оказание данной услуги обычно обеспечивали 2 муниципальные водные коммунальные службы ‑ Канализация Джорджтауна и Водная комиссия, а также Гайанская водная администрация. В 2001 г., после внедрения частного сектора в экономику, менеджмент получил возможность получить инвестиции от Международного банка как часть стратегической помощи стране. В тот момент менее 50 % домохозяйств Гайаны обладали доступом к воде и менее 10 % обладали доступом к канализации. В 2002 г. гайанское правительство создало новую организацию – «Гайанская Вода Интернешнл», которая впоследствии заключила контракт на оказание целого ряда услуг с английской фирмой «Северн Трент Вотер Интернешнл». Полное финансовое обеспечение контракта было произведено посредством гранта британского Департамента международного развития. В таком комплексном подходе ответственность за метауправление осталась за правительством Гайаны. В феврале 2007 г. отчет консультационной фирмы показал, что «Северн Вотер» достиг только 2-х из 7 ключевых показателей успешности работы, по которым он должен был производить обеспечение питьевой водой и сбором выручки за данную услугу. Когда была поставлена цель обеспечить 52 % жителей америндинских поселений доступом к воде с доставкой к 2005 г., аудит выявил 45-процентный дефицит. На этом основании гайанское правительство объявило, что оно разрывает контракт с «Северн Вотер» и будет разрабатывать альтернативные стратегии развития эффективной подачи воды.
ОБЕСПЕЧЕНИЕ РЕСУРСАМИ
Важным аспектом метауправления являются адекватные правительственные меры по обеспечению ресурсами. Конечно же, не все требуемые ресурсы должны быть предоставлены государством или правительством. Партнерские договоренности с негосударственными агентами часто используются государством именно потому, что оно не обладает критически важными ресурсами. Но уровень обладания финансовыми ресурсами, доступ правительства к профессиональной бюрократии и его монополия на легитимное использование насилия делает из органов государственной власти, в большинстве случаев, основного поставщика управленческих услуг. Такие ресурсы могут включать в себя лидерство и власть, фискальные и административные ресурсы, глубокую политическую осведомленность, информацию или способность создавать законы, изменять нормы и правила.
Примером метауправления через обеспечение ресурсами может служить предоставление услуг по сохранению душевного здоровья в Южной Аризоне, пример, который всесторонне был изучен Х. Бринтоном Милвардом и К. Прован (2000; 2003). В 1995 г. оказание услуг по сохранению душевного здоровья в 2-х округах обеспечивала новая некоммерческая организация – «Партнерское сообщество Южной Аризоны». Кроме того, были созданы и случайно распределены среди 1000 клиентов 4 сети провайдеров, каждая из которых возглавлялась некоммерческим агентством обеспечения душевного здоровья. Агентство здоровья в каждой из сетей должно было организовать собственную сеть сотрудничающих агентств, с которыми они смогли бы подписывать контракты на оказание услуг. Каждое агентство здоровья обеспечивалось ежемесячно суммой средств, рассчитанной на одного пациента. Агентству позволялось распоряжаться этими деньгами как угодно, но так, чтобы затраты приносили максимальную выгоду пациентам. В результате прямое вмешательство Департамента здравоохранения в каждодневное обеспечение услугами здравоохранения оказалось весьма эффективным, и в систему была внедрена значительная конкуренция. В условиях стандартного общественно ориентированного государства данный пример можно рассматривать как основной в переходе к «управлению управлением». Однако в таких условиях правительство сохраняет ответственность за финансирование и контроль. Более того, несмотря на то, что в «Партнерском сообществе Южной Аризоны» работает только 100 человек, оно получило 180 млн $ общественных средств в 2006 г., которые оно использовало на заключение контрактов на предоставление услуг.
ДЕМОКРАТИЯ
Обеспечение соответствия демократическим практикам и нормам является важной функцией метауправления. В западной системе демократического представительства выбранных политиков рассматривают в основном как главных представителей демократической власти, так что вмешательство этих политиков в процессы принятия решений и контроль над этими процессами также рассматривается как гарант демократической легитимности. Включение неизбираемых негосударственных агентов в управленческие процессы может, таким образом, рассматриваться как подрыв демократического контроля. В качестве примера можно упомянуть о децентрализации органов принятия решений в Дании в последние 20 лет (Грив и Джесперсен, 1999; Грив, 2004). Для того чтобы предоставить возможность некоторого контроля получателям услуг, в школах, детских садах, домах престарелых были созданы «Доски потребителей»[1]. Законодательство позволяет некоторым группам клиентов организовывать свои собственные структуры, которые могут приносить доход, с помощью институтов, находящихся у них по праву собственности. Такие организации как будто перенимают полномочия по принятию решений у избранных политиков.
С нашей точки зрения правительства могут усилить демократическую составляющую правительственных мер, включая в них негосударственных агентов, 2-мя способами. Прежде всего, пока они продолжают принимать ответственность за управление, эффективность и обеспечение ресурсами, правительства будут с помощью этих функций обеспечивать определенную демократическую легитимность. В случае с датским процессом реформ, отчет Министерства внутренних дел постановил, что роль муниципальных политиков не должна более подразумевать принятия всех решений, а только «определять общие приоритеты и устанавливать общие цели для экономики и предоставления услуг». Обсуждая этот отчет, Е. Соренсен (2006, 107) предположил, что «эта новая роль политиков оказывается проблемной для демократии, так как предоставляет политикам маргинальную роль». Хотя до тех пор, пока существует способ, который обеспечивает выполнение стратегических решений избранных политиков, возможность метауправления через установку общих целей и приоритетов далека от маргинальной деятельности и является важным источником демократического вклада и легитимности.
Тот же аргумент может быть применен к руководству независимых центральных банков и других «немажоритарных» общественных организаций, которые нарочно защищены от давления каждодневной политики (Коен и Тетчер, 2005; Виберт, 2007). Создание независимого центрального банка может восприниматься как потеря демократического контроля. Действительно, доверие к центральным банкам обычно предполагает их независимость от политического вмешательства. Но даже тут существует демократический контроль. Избранные правительства определяют цели, которые обязаны преследовать центральные банки. В большинстве случаев правительства назначают совет директоров банков. Правительства также обычно оставляют законодательное право приостанавливать независимость в чрезвычайных ситуациях для нации или в случаях некорректной работы банка (см. Белл, 2004а, 149 ‑ 155; Блиндер, 1996).
Демократически избранные политики могут усилить демократические качества мер управления вторым способом. Мы предположили, что привлечение негосударственных агентов создает сложности для представительной демократии, потому что при подобном сотрудничестве возникает риск отдаления избранных политиков от процесса принятия решений. Другие утверждают, что демократия должна пониматься как требование привлекать и наделять силой граждан. Основная идея состоит в том, что передача полномочий гражданским общественным группам или ассоциациям может усилить демократию, поощряя участие, проверку централизованной власти, и увеличивая возможности для рассудительности и компромиссов (Елстер, 1998; Фунг и Райт, 2003).
Таким образом, легко понять, как децентрализация полномочий принятия решений через использование «досок потребителей» в Дании может доказывать усиление демократии. Данное замечание ослабляет наш аргумент о том, что правительства обязаны обеспечивать легитимность, используя метауправление. Однако даже по этой причине важная роль правительства сохраняется. Одна из очевидных опасностей децентрализованных систем принятия решений заключается в том, что сообщества и активные участники, которые вовлекли себя в управление «досками потребителей», самоуправляемыми институтами и другими структурами, стали самосохраняющейся элитой. По этой причине Г. Скогстад (2003) заключает, что механизмы участия демократии являются скорее полезным дополнением, чем альтернативой правительствам и представительной демократии.
Ещё один важный вывод заключается в следующем: правительство должно играть главную метауправляющую роль в образовании и мониторинге механизмов общей демократии, для того чтобы быть уверенным, что те, кто принимают решения, являются представителями большей части сообщества, и когда они ими не являются, то их решения могут быть оспорены и отменены (см. Фунг и Райт, 2003). Более подробно мы рассмотрим данное утверждение в Главе 7.
ПОДОТЧЕТНОСТЬ
Возможность быть призванным к ответу является важным критерием метауправления, потому что она вызывает необходимость наличия четких линий подотчётности и транспарентности. Подотчетность в основном строится на ответственности, но подотчетность также включает в себя способность к реагированию и контроль. Как объясняет Р. Мулган (2000, 563): «подотчетность и контроль тесно связаны, так как подотчетность – это жизненный механизм контроля». Подотчетность во всех своих формах особенно важна не только когда оперируют правительства или государственные агентства, но и когда в управленческие взаимодействия как подрядчики или партнеры вовлечены неправительственные агенты.
Разделение полномочий по принятию решений между Европейским советом (организация внутри Европейского Союза, состоящая из глав государств) и супранациональным Европейским парламентом и Комиссией, как часто утверждается, привело к тому, что произошла потеря подотчетности внутри Европейского Союза (см. Арнулл и Винкотт, 2003). Как часто утверждается, к подрыву подотчетности приводит и создание сетей, состоящих из государственных и негосударственных агентов (Баррадос, Мэйн & Вайлман, 2000). Р. Родес предполагает (2000, 77), что сети «подменяют частное правительство на публичную подотчётность», которая «исчезает в сплетениях сети из институтов, которые создают правление». В этих условиях правительства должны сохранить (и, с нашей точки зрения, часто сохраняют) метауправленческую ответственность за обеспечение безопасности мер подотчетности.
Одна из возможностей такого сохранения состоит в том, что правительства принимают ответственность за работу даже в тех случаях, когда участвует большое число агентов. Мулган (2006) полагает, что деперсонализированные контрактные меры обосновывают рост потенциальных проблем подотчетности австралийской Трудовой сети. Он, так или иначе, утверждает, что «флиртуя с соблазном переложить вину на подрядчиков», «правительства приходят к принятию ожиданий общества оставаться подотчетными» (с. 49), что «дало правительствам сильнейшую мотивацию использовать пристальный контроль над подрядчиками».
Во-вторых, и даже в тех случаях, когда не была принята ответственность за управление, эффективность и снабжение ресурсами, государство может оставлять при себе других агентов, чтобы отвечать за их поведение. Наиболее очевидная демонстрация этой подотчетности – правовая. По законам, например, о преступлениях юридических лиц, частные фирмы и индивидуумы, относящиеся к ним, могут быть призваны к ответственности за свои действия в суде. В результате смерти 21 туриста в катастрофе, возникшей во время каньонинга в Швейцарии в 1999 г., 6 менеджеров туристической компании, ответственные за путешествие туристов, были обвинены в убийстве по небрежности. В большинстве стран политики могут призвать к ответственности негосударственных агентов через слушания, проводимые законодательными комитетами. В феврале 2009 г. старшие банкиры предстали перед комитетами Объединенного Королевства и Соединенных Штатов, где они были допрошены на предмет своих премий, и были призваны принести извинения за кредитный кризис.
Мы не наивны, нет никаких сомнений в том, что правительства иногда ищут способы избежать подотчетности внутри партнерских соглашений. В самом деле, возможность переложить вину на других агентов может быть самой привлекательной в управленческих мероприятиях. Но даже в таких случаях правительства могут быть призваны к ответу законодателями, масс-медиа и электоратом. Правительства все еще могут стремиться отрицать ответственность за операционную деятельность негосударственных агентов внутри правящих систем. Но это едва ли новая проблема. Министры, например, также не склонны принимать ответственность за действия, предпринятые государственными служащими, о которых они не были осведомлены (Мулган, 2002). После скандала, связанного с пытками в тюрьме Абу-Грейб в Ираке, множество критиков призывали к отставке секретаря Министерства обороны США, Д. Рамсфелда. В показаниях перед сенатским Военным комитетом, Рамсфилд утверждал, что его офис не получал никаких предупреждений о злоупотреблениях и что в этих обстоятельствах его ответственность состояла только в том, чтобы «оценить, что произошло, чтобы те, кто совершили зло, были призваны к правосудию, и произвести необходимые изменения, чтобы убедиться в том, что такое более никогда не повторится» (Нью Йорк Таймс, 8 мая 2004).
Провалом метауправления, по крайней мере в начальной фазе, можно считать ситуацию с подотчетностью внутри австралийских Центров задержания. С начала 1990-х гг. Австралия имела систему обязательного задержания прибывших в страну без действующей визы. В 1998 г. 3 500 человек, большинство из которых просило политического убежища, содержались в различных центрах по всей Австралии, большинство ‑ в отдаленных областях. К 2001 г. количество задержанных увеличилось почти до 8 000 человек. В 1997 г. частная фирма, «Австралийское коррекционное управление» (АКУ, подразделение американской фирмы «Вакенхат»), получила контракт на управление центров задержания. АКУ, впоследствии, широко критиковалось за условия в центрах и было призвано к ответственности оппозиционными партиями и частью масс-медиа за серию бунтов и побегов, самоистязаний и голодных забастовок.
Когда АКУ допрашивали, оно утверждало, что ответственно за свое поведение только в рамках контракта с Департаментом иммиграции и мультикультурных дел Австралии (ДИМД). Критики утверждали, что передача по контракту подобной обязанности привела к потере подотчетности, так как министры ДИМД регулярно переадресовывали вопросы по условиям содержания внутри центров к АКУ или отказывались отвечать на них на основании коммерческой тайны. В 2002 г. региональный советник Комитета по беженцам ООН, Д. Бхагвати, установил, что «ситуация в центрах задержания представляется искаженной из-за отсутствия прозрачности и подотчетности» (Мельбурн Эйдж, 31 июля 2002). Впоследствии в 2003 г. Австралийский национальный офис аудита предупредил, что «административные практики на местах не устанавливают подотчетность» и рекомендовал, чтобы ДИМД сделал доклад для Парламента по результатам их мониторинга программ и деталей расходов фондов.
Вряд ли эта потеря подотчетности произошла случайно. В то время, когда базисный принцип обязательного задержания был популярен среди избирателей, но детали реальных условий содержания, в которых находились задержанные, вызывали значительное беспокойство, министры имели сильнейший стимул минимизировать свою ответственность. Инспектор опекунских услуг по Западной Австралии, Р. Хардинг, предположил, что подотчетность была скомпрометирована, потому что «правительство желало, чтобы ситуация не была на глазах и в умах» (ЭйБиСи, 20 июня 2004). Аналогично бывший генерал-прокурор министр по исправительным наказаниям в Виктории, Д. Кеннан, утверждал, что «одним из ведущих политических мотивов для [передачи по контракту обслуживания центров задержания] было стремление дистанцировать правительство от проблем…, чтобы они могли говорить, что это проблема подрядчика» (Мельбурн Эйдж, 9 января 2003).
Первоначальный отказ правительства принять ответственность за управление центрами задержания стал хорошим примером провала метауправления. Однако утверждение, что государства могут иногда ошибаться, не означает, что они постоянно ошибаются. Как мы видели в Главе 2, когда обсуждали ограничения теории общественного выбора, масс-медиа, оппозиционные партии и группы интересов имеют причины наблюдать за правительственной работой и привлекать внимание общества к ее провалам. Правительства иногда мотивированы избегать своей метауправленческой ответственности, но они рискуют платить за такое поведение высокую политическую цену. Именно потому, что общество ожидает от государств сохранения общей ответственности за предоставление услуг, правительства остаются политически уязвимыми к утверждениям о том, что они провалились в эффективном метауправлении. В нашем случае, провал с обеспечением общественной подотчетности управленческих действий внутри центров задержания стал общественно известным из-за внимания СМИ и оппозиции, вызвав долгосрочные политические трудности у правительства. Когда был подписан новый контракт с «Глобал Солюшенс» на управление центров задержания в 2004 г., подотчётные процедуры были, как следствие, избыточны. В этом смысле ожидание, что правительство будет способно к самостоятельному метауправлению, побуждает правительства поступать именно так.
ЛЕГИТИМНОСТЬ
Легитимность является важным критерием эффективности метауправления. Правительственные меры, которые представляются справедливыми в условиях своих процессов и результатов, обладают общественной поддержкой и скорее рассматриваются как легитимные, более стабильные и эффективные, чем те меры, которые производятся с использованием силы и обязательной власти (Кяер, 2004, 12). Легитимность правительственных мер может быть рассмотрена как побочный продукт исполнения метауправленческих функций. В Главе 2 обсуждалась точка зрения Ф. Шарпфа (1997;1999) о том, что легитимность является двухмерной концепцией, относящейся к вводным и результирующим политической системы. Со стороны затрат легитимность требует, чтобы политические решения происходили прямо или косвенно в соответствии с преференциями граждан. Со стороны отдачи, легитимность требует, чтобы организации исполняли свои функции эффективно. Если правительства эффективно руководят правительственными мерами, обеспечивают эффективность и обеспечивают необходимыми ресурсами, то легитимность результата усиливается. Если правительства обеспечивают демократический надзор и подотчетность, то легитимность затрат также усиливается.
Если в правительственных мерах отсутствует легитимность, правительства попадают под ответственность за принятие таких мер. В результате международного кредитного кризиса, который начался в конце 2007 г., банки, инвестиционные фирмы, кредитные агентства и бухгалтерские фирмы потеряли значительное количество общественной поддержки. Незамедлительно правительства в США и Европе были призваны к ревизии слабой регулирующей системы, с тем чтобы уберечь банки от слишком больших рисков, по причине понимания того, что налогоплательщики, в конечном счете, будут вынуждены покрывать любые потери, которые бы угрожали стабильности финансовой системы. Как утверждалось в The Economist, «на протяжении 3-х десятилетий общественная политика была занята силой рынков – эластичные и устойчивые, использующие собственный интерес ради общественного блага и лучшие, чем любая планово-директивная система…, [но] новые правила стали неизбежны в тот момент, когда федеральный резерв спас Беар Стернс и умолял одолжить и другим банкам с Уолл Стрит. Если налогоплательщики обязаны спасать инвестиционные банки, то правительству нужно накладывать более жесткие рамки на те риски, которые могут принять банки» (3 апреля 2008).
Метауправление как проблема обеспечения
Общественным благом
Метауправление используется не только государственными агентами, но и различными сетями общественных и частных агентов на супранациональном, региональном и локальном уровнях формальной политической системы. Фактически метауправление может быть использовано любым обладающим ресурсом агентом – общественным или частным. Все, что требуется, это ресурсы и желание влиять на деятельность, которую ведут самоуправляемые агенты (Е. Соренсен, 2006, 103).
До сих пор мы полагали, что метауправленческие функции должны устанавливаться государством. Е. Соренсен оспаривает это утверждение, предполагая, что «любой способный агент – частный или общественный ‑ может заниматься метауправлением». Данный подход поднимает 2 вопроса: обладают ли частные (т. е. негосударственные) агенты ресурсами и легитимностью, необходимой для метауправления, и есть ли у них мотив или желание так поступать?
Мы начнем с обсуждения ресурсов. В Главе 1 сказано, что государства оставляют за собой монополию на легитимность использования насилия. Это ключевой метауправленческий ресурс. Государства могут заниматься метауправлением только в виде навязывания решений, изменения правительственных мер, извлечения ресурсов с помощью обязательного налогообложения и принуждения агентов появляться в суде или перед парламентскими комитетами для ответа за свои действия (см. также Майнц, 1998). Что касается первого из перечисленных действий, навязывания решений, негосударственные агенты могут в ситуации спора согласиться принять решения, принятые независимым арбитром, действующим как метауправляющий. Но трудно определить, как негосударственные агенты могут принудить друг друга подчиняться решениям, которые они не принимают. И еще более сложно понять, как негосударственные агенты, исполняя данную метауправленческую функцию, могут заставить государство принять те решения, где агент является участником правительственных мер. Те же сомнения возникают и при анализе второго и третьего действий. Без какой бы то ни было принудительной силы негосударственные агенты смогут только менять правила и получать ресурсы, если все прочие вовлеченные группы будут согласны на это.
Существует еще один ресурс государств, который усиливает их способность «метауправлять» – легитимность. Даже если фирмы или группы интересов сообществ обладают необходимыми организационными и финансовыми ресурсами, у них может отсутствовать необходимая легитимность, чтобы эффективно осуществлять метауправление. Не сложно представить, как негосударственная организация, такая как Ассоциация американских автопроизводителей, может поставить себя на место метауправляющего политики снижения вредных выбросов автомобилей. Но такие меры вряд ли найдут поддержку среди природоохранных групп и заинтересованных граждан.
В некоторых случаях НПО (неправительственные организации) могут получить достаточную легитимность, чтобы осуществлять метауправление. Так, в Главе 8, посвящённой ассоциативному управлению, показано, как Международный фонд природы играл метауправленческую роль в побуждении частных лесных фирм подписывать хартию, в соответствии с которой они были обязаны применять практику экологичного лесничества. В других случаях криминальные группировки стали исполнять некоторые метауправленческие функции. Д. Гамбетта (1993) утверждает, что в XIX в. итальянское государство было настолько слабо и коррумпировано, что мафия, в пределах определенных рамок, рассматривалась как надежное и легитимное формирование для принуждения к коммерческому обмену. Это, как бы то ни было, исключения. Когда возникает новая политическая проблема или провалы существующей политики становятся очевидными, люди продолжают ожидать от государств обеспечения решений. Ожидание само по себе становится ключевым ресурсом метауправления.
Теперь перейдем к рассмотрению такого комплексного вопроса, как мотивация. Соренсен полагает, что агенты должны обладать «желанием» осуществлять метауправление, но не определяет, должно ли это желание быть приходящим. Мы полагаем, что данное желание часто отсутствует. Экономисты определяют товары в условиях их «исключительности» и «конкурентности» (Хиндмур, 2006а, 103). Товар конкурентен, если его потребление одним лицом ограничивает доступность количества товара для других лиц; и он не конкурентен до тех пор, пока его потребление одним лицом не ограничивает доступное количество данного товара другим лицам.
Общественные блага, такие как оборона, санитарные условия, чистый воздух, уличное освещение и принуждение к законности, являются неисключительными и неконкурентными. Уличное освещение на общественных дорогах является полезным для любого, кто ходит или ездит по ним, и эта полезность неконкурентна в том смысле, что свет, «потребляемый» одним индивидуумом, не снижает количество света, доступного другим. В общем, экономисты определяют существование общественных товаров как ключевой источник рыночных провалов. Так как каждый получает пользу от обеспечения общественными благами, вкладывает ли он что-либо в его поставку или нет, каждый получает мотив быть безбилетником, и тогда, если каждый становится безбилетником, то ни одно из общественных благ не будет предоставлено. Далее экономисты полагают, что государство должно напрямую вмешиваться, чтобы обеспечить поставку общественных благ, используя свои принудительные силы, например, для получения налогов.
С нашей точки зрения, предоставление метауправления поднимает подобные вопросы. Эффективное метауправление обеспечивает полезность одновременно как участникам любого управленческого механизма, так и обществу в целом. Давайте сначала обратимся к функции управления. Без апелляционного суда для разрешения споров, правительственные меры рискуют оказаться парализованными при разногласиях между участниками механизма. Без своевременного обеспечения информацией, агенты рискуют выполнять неоптимальные планы. Или подумаем над эффективностью. Индивидуальные участники правительственных мер могут сопротивляться применению к ним производственных планов, но при этом признавать, что другие будут действовать более эффективно при наличии указанных целей. То же применимо к подотчетности. Когда политика проваливается, общество хочет видеть тех, кто понесет ответственность.
Полезность, обеспечиваемая через эффективное метауправление, является, как бы то ни было, неконкурентным и неисключительным общественным благом. Очевидно, что полезность метауправления неконкурентна. Если один агент в сети потребляет информацию о спросе на услуги, это не снижает количество информации, доступной другим в сети. Аналогично полезность, получаемая налогоплательщиком, происходит от знания того, что кто-то принял ответственность за действия участников в сети, не снижая количества ответственности, доступной другим.
Понимание того, что полезность метауправления неисключительна, изначально менее очевидно. Для начала представьте обеспечение правами человека, а в особенности ‑ свободой слова. Не существует сомнений в том, что это право может быть исключительно у специфических групп людей: подозреваемых в терроризме, организованной преступности или наемных работников желтых газет. В данном практическом смысле свобода слова становится исключительной. Но защитник прав человека оспорит тот факт, что право свободы слова, исключительное для определенных групп людей, не есть право как таковое, так как принцип свободы слова есть, в сущности, не исключаем.
Также мы полагаем, что метауправление есть не исключаемое благо. Предположим, что 2 из 3-х агентов сети соглашаются разделить траты за сбор и распределение информации о спросе на различные услуги. Нетрудно увидеть, как они откажутся обеспечивать данной информацией третьего агента. В этом смысле информация неконкурентна, но представляет собой исключительный товар. Но если, как результат их решения, этот третий агент составляет некорректные планы, мы можем говорить, что верная информация не была предоставлена, что функция управления была выполнена неэффективно и что произошел провал метауправления. Так как функции метауправления должны быть распределены, они должны быть распределены полностью. Управление требует управления всеми агентами сети; обеспечение ресурсами требует адекватного обеспечения ресурсами всех агентов сети; подотчётность требует призыва к ответу всех агентов в сети и так далее. Таким образом, метауправление есть неисключительное благо.
В связи с тем что полезность, обеспечиваемая через эффективное метауправление, является общественным благом, группы интересов, частные фирмы, негосударственные агенты, оперирующие в сетях, и прочие правительственные меры имеют мотив к получению выгод за их счет. Агенты могут обнаружить, что существует необходимость в сборе и распределении информации, координации планов и обеспечении нейтрального апелляционного суда, мониторинга общей эффективности сети и отчетности за действия, но каждый понимает, что любые инвестиции, которые он делает в метауправление, принесут полезность не только агентам в сети, но и налогоплательщикам и прочим, находящимся вне сети. И в обратном порядке: они понимают, что получат полезность, не вкладывая ничего в какие-либо инвестиции других агентов. «Рынок» метауправления, таким образом, скорее окажется в провале, так как ни один из агентов не обладает мотивом инвестировать в метауправление. Так же, как государство должно корректировать существование рыночных провалов в обеспечении общественных благ, таких как оборона, принуждение к законности и санитарии, так же оно должно обеспечивать метауправление, если прочие агенты, которые получают выгоду от получения метауправления, руководствуются собственными интересами. Иногда организации могут иметь мотив принимать ответственность за метауправление, если они обладают общей обязанностью перед благополучием всех агентов правящей системы. Мы обращаем внимание на такой пример в Главе 8. Однако будет ошибочным полагать, что просто потому что ряд агентов обладает выгодой от получения метауправления, любой негосударственный агент будет считать какой-либо вклад в метауправление в своих интересах.
Возможности государства: