Анализ реализации государственных программ

Анализ реализации государственных программ города Москвы проведен на примере государственной программы города Москвы «Столичное образование». В соответствии с Порядком разработки и реализации государственных программ города Москвы[1] координатор государственной программы готовит отчётные документы о ходе реализации госпрограммы, содержащие информацию об инструментах реализации государственной программы, достижении её показателей, целей, задач и конечных результатов. В целях анализа реализации государственной программы рассмотрены отчёты за 2013 – 2017 годы, а также редакции госпрограммы 2013 – 2018 годов.

В процессе анализа выявлено, что за рассматриваемый период конечные результаты госпрограммы «Столичное образование» менялись несколько раз. Несмотря на данную тенденцию, её цель оставалась неизменной.

Наиболее значительные изменения в структуре государственной программы произошли в 2014 году в связи с необходимостью принятия структуры, установленной Федеральным законом от 27.12.2012 г. №237-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» и распоряжением Правительства Российской Федерации от 15.05.2013 г. №792-р «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Развитие образования» на 2013 – 2020 годы». Если до 2013 года включительно в рамках госпрограммы «Столичное образование» реализовывались такие подпрограммы, как: «Дошкольное образование», «Общее образование», «Начальное и среднее профессиональное образование», «Высшее и непрерывное профессиональное образование» и «Управление качеством услуг в сфере образования», то в 2014 году состав подпрограмм изменился и стал включать в себя актуальные на сегодняшний день подпрограммы. Так, подпрограмма 2013 года «Дошкольное образование» вошла в состав подпрограммы «Общее образование», а мероприятия подпрограмм 2013 года «Начальное и среднее профессиональное образование» и «Высшее и непрерывное профессиональное образование» объединились в подпрограмму «Профессиональное образование». Также отдельно была выделена подпрограмма «Дополнительное образование и профессиональное обучение», мероприятия которых до 2013 года проводились в рамках всех подпрограмм, связанных с получением дошкольного, общего, профессионального и высшего видов образования.

Кроме того, в 2014 году были добавлены новые задачи государственной программы. Нововведения касались необходимости обеспечения высокого качества образования, максимального удовлетворения запросов жителей на образовательные услуги, а также развития государственно-общественного управления в системе образования[2].

Анализ достижения конечных результатов госпрограммы «Столичное образование» в процессе её реализации за 2013 – 2018 гг. показал, что за рассматриваемый период времени происходила корректировка конечных результатов посредством исключения некоторых из них или добавления новых. Исключение конечных результатов из государственной программы может быть связано с достижением показателя, укрупнением показателей или отрицательной динамикой показателя.

Из редакции государственной программы 2013 года был исключен конечный результат «удельный вес числа районов города Москвы, в которых учащимся старших классов государственных общеобразовательных учреждений предоставлена возможность выбора профильного курса из всех предметных областей, в общем числе районов города Москвы» ввиду его включения в совместный пилотный проект Правительства Москвы и федеральных вузов, направленный на реализацию мероприятий по изучению учениками старших классов специальных курсов, соответствующих выбранному им профилю[3]. Кроме того, из редакции 2013 года был исключен показатель «удельный вес детей в возрасте от 3 до 7 лет, охваченных разными формами дошкольного образования, в общей численности детей дошкольного возраста, проживающих в городе Москве и нуждающихся в разных формах дошкольного образования» в связи с его объединением с другими конечными результатами, касающихся обучения по программам дошкольного образования[4].

Из редакции 2014 года были исключены три конечных результата и добавлен один новый: «доля государственных общеобразовательных организаций города Москвы, реализующих федеральные государственные образовательные стандарты основного общего и среднего общего образования». Показатель, отражающий долю обучающихся, имеющих электронные дневники, был исключён, так как он был достигнут, а показатель, содержащий долю выпускников общеобразовательных организаций, набравших 220 и более баллов по трём дисциплинам единого государственного экзамена (ЕГЭ), включили в конечный результат подпрограммы «Общее образование». Показатель «доля государственных общеобразовательных организаций города Москвы, в которых не менее 10 выпускников набрали 220 и более баллов по трем предметам ЕГЭ» имел отрицательную динамику ввиду укрупнения школ посредством создания школ-комплексов, в результате чего он перестал быть целесообразным для сравнения с предыдущими годами и был исключён[5].

Из редакции 2015 года были исключены два конечных результата, отражающих долю образовательных организаций высшего образования, участвующих в реализации общеобразовательных программ и дополнительных образовательных программ, а также долю государственных образовательных организаций, в которых средняя заработная плата педагогических работников не ниже средней в Москве[6]. Последний показатель был преобразован и включён в конечный результат подпрограммы «Развитие системы образования». В 2016 году определили новый показатель: «количество мест в построенных и реконструированных объектах системы образования города Москвы нарастающим итогом».

Конечные результаты, отражающие позицию города Москвы по результатам ЕГЭ по русскому языку и математике по сравнению с другими городами-миллионниками, были исключены из редакции 2017 года в связи с их преобразованием и включением сведений в конечный результат подпрограммы «Общее образование», отражающий долю государственных общеобразовательных организаций города Москвы, демонстрирующих высокие образовательные результаты^[7]. Тем не менее, в редакцию 2018 года был включён новый показатель – «доля выпускников образовательных организаций, реализующих программы среднего общего образования в городе Москве, зачисленных на первый курс на очную форму обучения на бюджетные места в ведущие образовательные организации, реализующие программы высшего образования, расположенные на территории города Москвы, в числе всех зачисленных на первый курс на очную форму обучения на бюджетные места». Сравнивая показатели конечных результатов государственной программы «Столичное образование» редакции 2018 года с аналогичными показателями в редакции года, в котором рассматриваемый был введён, можно заметить, что как фактические, так и плановые значения в редакциях прошлых лет могли меняться (табл. 1).

Таблица 1 – Сравнение показателей конечных результатов государственной программы «Столичное образование»

Источник: составлено автором[8]

Так, по конечному результату, отражающему долю граждан, позитивно оценивших деятельность сферы образования в процессе социологического исследования, отмечается, что в период с 2012 по 2014 гг. показатель исполнен на 100%, а начиная с 2015 года, фактическое значение превышало плановое на 6%. Данная тенденция является положительной, так как она характеризует увеличивающийся уровень доверия населения к качеству образования в городе Москве.

В 2016 году была проведена корректировка показателей по конечному результату, отражающему долю образовательных организаций, обустроенных условиями, необходимыми для обучения детей с ограниченными возможностями здоровья, из числа образовательных организаций, в которых аналогичные условия требуются, в связи с объединением учреждений в крупные образовательные комплексы. Ввиду этого и фактические, и прогнозные значения, закреплённые в редакции 2014 года, в 2016 году были заменены на «100%»[9]. Проследить исполнение конечного результата из-за данного явления не представляется возможным.

По показателям конечного результата, отражающего количество мест в построенных и реконструированных объектах в сфере образования, наблюдается негативная тенденция в части изменения его значений. Начиная с 2016 года, фактические значения не достигали плановых. В 2016 году показатель был не довыполнен на 5%, в 2017 и 2018 гг. – на 8% и 9% соответственно. Это означает неполную реализацию задач программы «Содействие созданию в субъектах Российской Федерации (исходя из прогнозируемой потребности) новых мест в общеобразовательных организациях на 2016-2025 годы», в соответствии с которой был введён рассматриваемый конечный результат[10]. По остальным конечным результатам государственной программы «Столичное образование» в редакции 2018 года плановые и фактические значения показателей были выполнены на 100%.

В целях анализа реализации государственной программы города Москвы «Столичное образование» рассмотрены объёмы финансовых ресурсов, выделенных на реализацию государственной программы в 2014 – 2017 гг. Плановые значения определены из редакции, предшествующей редакции с фактическим значением, по каждому году рассматриваемого периода соответственно.

Рисунок 1 – Анализ объёма расходов на реализацию государственной программы города Москвы «Столичное образование»

Источник: составлено автором

В результате анализа установлено, что в целом по государственной программе, в 2014 – 2016 гг. превышение и недостижение плановых показателей происходило в пределах значений, не превышающих 6% (исполнение составило 99,2%, 105,7% и 100,4% в 2014, 2015 и 2016 гг. соответственно). Однако в процессе детального анализа расходования средств по источникам финансирования выявлено, что в 2015 году фактический объём расходов федерального бюджета заметно превысил плановый (отклонение составило 37,7%), а значение фактического объёма средств юридических и физических лиц, выделенных на реализацию государственной программы, превысило значение планового объёма на 9,2% (рис. 2). В 2017 году наблюдалось недостижение планового показателя по общему объёму расходов (исполнение составило всего 88,2%). Это было связано с тем, что фактический объём средств федерального бюджета сократился 20,2%, а фактический объём средств юридических и физических лиц – на 22%.

Рисунок 2 – Отклонения фактического объёма использования финансовых ресурсов от планового в разрезе источников финансирования, %

Источник: составлено автором

Рассматривая исполнение расходов по источникам финансирования, отметим, что фактический объём средств бюджета города Москвы, выделенных на реализацию государственной программы, отклонялся от планового незначительно (недостижение по показателю составляло в пределах 6,4% каждый год). Фактический объём расходования средств юридических и физических лиц в 2014 – 2016 гг. превышал плановый в пределах 2% – 9,2%. Наиболее резкие отклонения фактических значений от плановых за рассматриваемый период времени как в сторону перевыполнения, так и в сторону невыполнения показателей наблюдались в части исполнения средств федерального бюджета. В 2015 году отмечено значительно превышение объёма расходов над плановыми на 37,7%, а в 2017 году – значительное недостижение планового показателя (на 20,2%).

Таким образом, несмотря на то, что исполнение расходов в целом по государственной программе «Столичное образование» в 2014 – 2016 гг. происходило без значительных отклонений фактических показателей от плановых, по источникам финансирования наблюдались существенные расхождения фактических значений от плановых. Тем не менее, в 2017 году и показатель по общему объёму расходов на реализацию государственной программы, и показатели объёма финансовых ресурсов по каждому источнику финансирования не достигли плановых значений из-за уменьшения фактически выделенных средств юридических и физических лиц, а также поступлений из федерального бюджета. Недостижение значение произошло ввиду сокращения средств юридических и физических лиц, направленных на финансирование мероприятия по обеспечению современных условий в образовательных организациях, реализующих программы основного образования, и уменьшения средств федерального бюджета на реализацию мероприятия по капитальному и текущему ремонту зданий образовательных организаций, предоставляющих услуги по получению профессионального образования.

Подводя итоги реализации государственной программы «Столичное образование», отмечается, что за период с 2013 по 2018 гг. наблюдались как изменения структуры госпрограммы и показателей конечных результатов, так и отклонения значений фактического расходования средств от планового. В 2014 году произошли наиболее значительные перемены в части структуры: изменился состав подпрограмм, были добавлены новые задачи, которые должны быть решены в рамках реализации госпрограммы. Конечные результаты из года в год также корректировались. Показатели могли быть либо исключены по причине их исполнения, укрупнения с другими результатами или в связи с наблюдением их отрицательной динамики, либо добавлены новые в соответствии с появляющимися потребностями государства и общества, установленных в актуализированных версиях редакции госпрограммы.