Финансирование пенсий по государственному обеспечению производится за счет средств федерального бюджета – базовая часть (из сумм единого социального налога (взноса), зачисляемых в федеральный бюджет). Финансирование выплаты страховой и накопительной частей трудовой пенсии производится за счет средств бюджета Пенсионного фонда РФ. При этом финансирование выплаты накопительной части трудовой пенсии осуществляется за счет сумм пенсионных накоплений, учтенных в специальной части индивидуального лицевого счета застрахованного лица.
Бюджет Пенсионного фонда РФ формируется за счет:
· страховых взносов;
· средств федерального бюджета;
· сумм пеней и иных финансовых санкций;
· доходов от размещения (инвестирования) временно свободных средств обязательного пенсионного страхования;
· добровольных взносов физических лиц и организаций, уплачиваемых в качестве страхователей или застрахованных лиц;
· иных источников, не запрещенных законодательством РФ[9].
Средства бюджета Пенсионного фонда РФ являются федеральной собственностью, не входят в состав других бюджетов и изъятию не подлежат.
Бюджет Пенсионного фонда РФ составляется на финансовый год с учетом обязательного сбалансирования доходов и расходов этого бюджета, с установленным нормативом оборотных денежных средств. Бюджет Пенсионного Фонда РФ и отчет о его исполнении утверждаются ежегодно по представлению Правительства РФ. Денежные средства обязательно хранятся на счетах Пенсионного фонда РФ, открываемых в учреждениях Центрального банка РФ, а при отсутствии этих учреждений на счетах, открываемых в кредитных организациях, перечень которых на конкурсной основе определяется Правительством РФ. Контроль за использованием средств бюджета Пенсионного фонда РФ осуществляется Счетной палатой РФ в соответствии с законодательством РФ.
Пенсионный фонд РФ, как и любой фонд финансовых средств, представляет собой форму перераспределения и использования финансовых ресурсов, аккумулируемых в единый фонд и расходуемых из него на цели, определенные при учреждении фонда. В связи с чем, структура Пенсионного фонда РФ, как фонда финансовых средств, включает в себя доходную и расходную части.
Доходы Пенсионного фонда РФ – это перечень, установленных российским пенсионным законодательством, поступлений в фонд денежных средств, являющихся источником выплаты государственных пенсий в РФ и осуществления других расходов, предусмотренных для обеспечения фондом процесса обязательного пенсионного страхования[10].
Наибольший объем в общей структуре доходов Пенсионного фонда РФ занимают страховые взносы. Страховые взносы в Пенсионный фонд РФ – обязательные платежи, производимые установленными российским законодательством лицами, с вознаграждения или дохода граждан по тарифам государственного пенсионного страхования.
В Российской Федерации практически все граждане, либо самостоятельно, либо опосредованно, через своих работодателей, являются плательщиками взносов в Пенсионный фонд РФ, в этом реализуется принцип государственного обязательного пенсионного страхования. Страховые взносы уплачивают работодатели, а в отдельных случаях сами граждане в установленные законодательством сроки и в установленном размере. С 1 января 2001 года страховой взнос в Пенсионный фонд РФ утратил статус самостоятельного фискального инструмента отечественной финансовой системы, и вошел в состав Единого социального налога, порядок уплаты которого регулируется Налоговым кодексом Российской Федерации. В связи с чем, доходная база Пенсионного фонда РФ все больше утрачивает страховые свойства и приобретает налоговую природу.
Плательщиками обязательных взносов:
В Российской Федерации установлено две группы плательщиков в Пенсионный фонд РФ.
1 группа. Работодатели, производящие выплаты наемным работникам, в том числе:
· организации;
· индивидуальные предприниматели;
· родовые, семейные общины малочисленных народов Севера, занимающиеся традиционными отраслями хозяйствования;
· крестьянские (фермерские) хозяйства;
· физические лица;
2 группа. Индивидуальные предприниматели, родовые, семейные общины малочисленных народов Севера, занимающиеся традиционными отраслями хозяйствования, крестьянские (фермерские) хозяйства, адвокаты.
Если плательщик одновременно относится к нескольким категориям плательщиков, он признается отдельным налогоплательщиком по каждому отдельно взятому основанию.
Не являются плательщиками организации и индивидуальные предприниматели, переведенные в соответствии с нормативными (правовыми) актами субъектов Российской Федерации на уплату налога на вмененный доход для определенных видов деятельности, в части доходов, получаемых от осуществления этих видов деятельности.
Расходная часть бюджета Пенсионного фонда РФ включает в себя финансирование мероприятий по управлению процессом государственного пенсионного страхования в России, и прежде всего, средства аккумулированные в бюджете Пенсионного фонда РФ расходуются на выплату государственных пенсий.
Основное направление расходования средств Пенсионного фонда РФ – финансирование выплаты государственных пенсий. Ключевое место в процессе определения потребностей финансовых средств для выплаты пенсий при планировании расходной части бюджета Пенсионного фонда РФ занимает расчет размера государственных пенсий, финансируемых из Пенсионного фонда РФ[11].
Финансовой деятельностью Пенсионного фонда РФ охватывается два уровня трехуровневой пенсионной системы Российской Федерации:
· Базовый уровень, включающий социальные пенсии.
· Страховой уровень, состоящий из нескольких видов трудовых пенсий[12].
Реализация взаимоотношений бюджета ПФР с федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Российской Федерации в 2009 году и в плановый период 2010 и 2011 годов включает комплекс мер, направленных на обеспечение устойчивого функционирования пенсионной системы и дальнейшее улучшение материального положения пенсионеров. Взаимоотношения бюджета Фонда с федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Российской Федерации строятся в соответствии с законодательством Российской Федерации, существующей нормативной правовой базой на принципах законности и обоснованности финансовых обязательств по каждому основанию.
Законопроектом предусмотрены межбюджетные трансферты в бюджет ПФР на 2009 год в общей сумме 1681836904,4 тыс. рублей, на 2010 год - 2302245877,1 тыс. рублей и на 2011 год - 2664615 830,9 тыс. рублей.
Законопроектом предусмотрены доходы ПФР за счет межбюджетных трансфертов, получаемых из федерального бюджета, на 2009 год в размере 1679083877,4 тыс. рублей, на 2010 год - 2298735010,1 тыс. рублей, на 2011 год - 2660675675,9 тыс. рублей.
Объемы межбюджетных трансфертов, получаемых из федерального бюджета, определены в Законопроекте с учетом увеличения бюджетных ассигнований, предусмотренных Федеральным законом от 21 июля 2007 года № 182-ФЗ «О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов» и согласованы с объемами средств, предусмотренных в проекте федерального закона «О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов» для передачи Фонду. Предусмотрено увеличение бюджетных ассигнований, передаваемых ПФР, в 2009 году на 222706339,2 тыс. рублей, в 2010 году - 497335358,1 тыс. рублей.
Законопроектом в основном учтена потребность Фонда в средствах федерального бюджета на выплату базовой части трудовой пенсии, пенсий по государственному пенсионному обеспечению, дополнительного материального обеспечения граждан, пособий и компенсаций, а также ежемесячных денежных выплат отдельным категориям граждан с учетом индексации их размеров.
Бюджет Фонда сбалансирован по доходам и расходам за счет средств федерального бюджета с учетом возложения на ПФР кроме пенсионного обеспечения, дополнительных функций по осуществлению выплат по нормативным публичным обязательствам государства, финансируемым из средств федерального бюджета, а также его дефицита. Прогнозируемые доходы в части, не связанной с формированием средств для финансирования накопительной части трудовых пенсий формируются, в том числе, за счет поступлений из федерального бюджета: в 2009 году - 52,2 % от общей суммы доходов (58,7 % в распределительной части), в 2010 году - 56,0 % (63,0 %), в 2011 году - 55,9 % (63,6 %). Увеличение доли средств федерального бюджета в финансировании пенсионной системы, как и в прежние годы, свидетельствует о сохранении в 2009-2011 годах тенденции отхода от страховых принципов.
В соответствии с Законопроектом в объеме межбюджетных трансфертов, предусмотренных к перечислению в бюджет Фонда, на 2009 год учтены средства федерального бюджета в объеме 4543349,9 тыс. рублей на возмещение расходов по уплате налога на прибыль, полученную в результате временного размещения сумм страховых взносов на накопительную часть трудовой пенсии и от размещения временно свободных средств бюджета ПФР, иных налогов и налоговых санкций за 2002-2005 годы. В соответствии с изменениями, внесенными в Налоговый кодекс, начиная с 1 января 2006 года, налог на прибыль ПФР по указанным доходам не начисляется.
Вместе с тем средств федерального бюджета по отдельным публичным обязательствам, установленным законодательством Российской Федерации, может оказаться недостаточно для исполнения их Фондом в полном объеме. Как это отмечалось в Заключении ранее, недостаток в бюджетных ассигнованиях может сложиться при осуществлении компенсационных выплат по уходу за инвалидами 1 группы, детьми-инвалидами, престарелыми гражданами.
Взаимоотношения бюджета ПФР с бюджетами государственных внебюджетных фондов Законопроектом не предусматриваются.
Межбюджетные трансферты, получаемые ПФР из бюджетов субъектов Российской Федерации, в 2009 году составят 2753027,0 тыс. рублей, в 2010 году - 3510867,0 тыс. рублей, в 2011 году - 3940155,0 тыс. рублей. Объемы межбюджетных трансфертов, получаемых из бюджетов субъектов Российской Федерации, на выплату пенсий, назначенных досрочно, гражданам, признанным безработными, и социального пособия на погребение в Законопроекте увеличены по сравнению с показателями, утвержденными Федеральным законом от 21 июля 2007 года № 182-ФЗ, в 2009 году на 653027,0 тыс. рублей, в 2010 году - на 1041967,0 тыс. рублей. Указанные средства поступают в территориальные отделения Фонда через соответствующие подразделения Федеральной службы занятости.
Из бюджета ПФР передаются межбюджетные трансферты бюджетам субъектов Российской Федерации в 2009 году в объеме 73929,2 тыс. рублей, в 2010 году - 81872,6 тыс. рублей, в 2011 году - 87439,9 тыс. рублей на социальную поддержку Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы, Героев Социалистического Труда и полных кавалеров ордена Трудовой Славы.
Изменение показателей распределения межбюджетных трансфертов на 2009 год и на плановый период 2010 года по сравнению с показателями, утвержденными Федеральным законом от 21 июля 2007 года № 182-ФЗ, составляют, соответственно, 62019,2 тыс. рублей и 69192,6 тыс. рублей.
В соответствии с Законопроектом в 2009 году и на плановый период 2010 и 2011 годов Фонду разрешено осуществлять в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных подразделом «Иные межбюджетные трансферты» раздела «Межбюджетные трансферты» бюджетной классификации Российской Федерации приложения 4 Законопроекта, предоставление субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации на социальные программы субъектов Российской Федерации, связанные с укреплением материально-технической базы учреждений социального обслуживания населения и оказанием адресной социальной помощи неработающим пенсионерам, являющимся получателями трудовых пенсий по старости и по инвалидности, в 2009 году в размере до 1200000,0 тыс. рублей, в 2010 году - до 1500000,0 тыс. рублей, в 2011 году - до 1500000,0 тыс. рублей. Финансовое обеспечение указанных мероприятий будет осуществляться в порядке, утверждаемом Правительством Российской Федерации, за счет поступления сумм недоимки, пеней и иных финансовых санкций по взносам в Фонд, образовавшихся на 1 января 2001 года, пеней и иных финансовых санкций по страховым взносам на страховую часть трудовой пенсии, а также денежных взысканий (штрафов) за нарушение законодательства Российской Федерации о государственных внебюджетных фондах и о конкретных видах обязательного социального страхования, бюджетного законодательства (в части бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации).
Анализ прогнозируемого в очередном финансовом году и плановом периоде общего объема доходов из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и соответствующих расходов ПФР показывает, что расходы по обязательствам Фонда на осуществление выплат соответствуют доходам.
Статья 5 Федерального закона от 15 декабря 2001 года № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» предусматривает, что государство несет субсидиарную ответственность по обязательствам ПФР перед застрахованными лицами, источником покрытия текущего дефицита распределительной составляющей бюджета Фонда определен федеральный бюджет. В соответствии со статьей 96.10 Бюджетного кодекса часть средств федерального бюджета, подлежащих управлению в целях обеспечения софинансирования добровольных пенсионных накоплений граждан, а также для обеспечения сбалансированности (покрытия дефицита) бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации, представляет собой Фонд национального благосостояния. Согласованы и предусмотрены в Законопроекте средства федерального бюджета, передаваемые бюджету ПФР, на покрытие дефицита бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации (КБК 392 0 02 05107 06 0000 151) на 2009 год в размере 133713689,6 тыс. рублей, на 2010 год - 262836420,6 тыс. рублей, на 2011 год - 384090952,7 тыс. рублей.
При этом даже при наличии указанных трансфертов в 2009 и 2010 годах складывается текущий дефицит по распределительной составляющей бюджета в размере 11953634,2 тыс. рублей и 11272923,6 тыс. рублей, соответственно, который планируется покрыть за счет направления остатков средств бюджета Фонда на 1 января 2009 года и 1 января 2010 года.
Законопроектом установлено, что источником финансирования дефицита бюджета ПФР в 2009 году в части, не связанной с формированием средств для финансирования накопительной части трудовых пенсий, является изменение остатков средств на счетах по учету средств бюджета Фонда в течение 2008 года по состоянию на 1 января 2009 года в данной части бюджета (105692151,5 тыс. рублей). При этом по расчетам Фонда остаток денежных средств бюджета ПФР на конец текущего года составит в 2009 году 93898517,3 тыс. рублей, в 2010 году - 82852006,6 тыс. рублей, в 2011 году - 92966811,7 тыс. рублей.
Остатки средств Фонда в части, не связанной с формированием средств для финансирования накопительной части трудовых пенсий, определены расчетно: на 1 января 2009 года с учетом ожидаемого исполнения бюджета ПФР за 2008 год, на 1 января каждого планового периода и на 1 января 2012 года - в объемах, позволяющих обеспечить своевременную доставку и выплату пенсий и других социальных выплат в первые рабочие дни января.
В соответствии со статьей 96.10 Бюджетного кодекса часть средств федерального бюджета, подлежащих управлению в целях обеспечения софинансирования добровольных пенсионных накоплений граждан, а также для обеспечения сбалансированности (покрытия дефицита) бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации, представляет собой Фонд национального благосостояния.
В соответствии с проведенными ПФР расчетами дефицита собственных средств и определения источников его покрытия (по действующим расходным обязательствам) согласованы и предусмотрены в Законопроекте средства федерального бюджета, передаваемые бюджету Фонда на покрытие дефицита, на 2009 год в размере 133713689,6 тыс. рублей, на 2010 год - 262836420,6 тыс. рублей, на 2011 год - 384090952,7 тыс. рублей.
Средства федерального бюджета на цели обеспечения софинансирования добровольных пенсионных накоплений граждан предполагается направлять в ПФР по фактической потребности в соответствии заявками о переводе из федерального бюджета необходимой суммы. Форма и правила составления указанной заявки, утверждаемые Правительством Российской Федерации, в настоящий момент не приняты. Средства федерального бюджета на софинансирование формирования пенсионных накоплений, передаваемые Фонду, в Законопроекте не предусмотрены.
За основу для подготовки прогноза бюджета ПФР на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов приняты сценарные условия функционирования экономики Российской Федерации и основные параметры прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2009 год и плановый период 2010 и 2011 годов (вариант 2), рассмотренные на заседании Правительства Российской Федерации 15 мая 2008 года.
Расходы на выплату страховой и базовой частей трудовой пенсии, пенсий по государственному пенсионному обеспечению, ежемесячных денежных выплат, определены с учетом принятых Правительством Российской Федерации решений по повышению размеров пенсий, пособий и социальных выплат в рамках действующего пенсионного законодательства, а также с учетом выполнения положения Послания Президента Российской Федерации по доведению в 2009 году социальной пенсии до величины прожиточного минимума пенсионера.
В этих целях учтены средства на повышение трудовых пенсий в следующих размерах:
1. для базовой части:
· в 2009 году: с 1 апреля - индексация на 7,5%, с 1 октября - установление БЧП по старости в размере 2280 рублей, или с ростом на 18,224 процента;
· в 2010 году: с 1 апреля - индексация на 7,0%, с 1 октября - установление БЧП по старости в размере 2778 рублей, или с ростом на 13,871 процента;
· в 2011 году: с 1 апреля - индексация на 6,8%, с 1 октября - установление БЧП по старости в размере 3300 рублей, или с ростом на 11,227 процента;
2. для страховой части:
· в 2008 году: с 1 февраля - индексация на 12%, с 1 апреля -дополнительное увеличение на 7,5%, с 1 августа - индексация на 8,0% (по ожидаемому росту цен за I полугодие 2008 года);
· в 2009 году: с 1 апреля - дополнительное увеличение на 15,6 процента;
· в 2010 году: с 1 февраля - индексация на 7,5%, с 1 апреля -дополнительное увеличение на 6,7 процента;
· в 2011 году: с 1 февраля - индексация на 7,0%, с 1 апреля -дополнительное увеличение на 6,1 процента.
В результате трудовая пенсия по старости (в среднем за год) будет составлять: в 2009 году - 5467 руб., или 137,2% от прогнозной величины прожиточного минимума пенсионера (ПМП), в 2010 году - 6622 руб., что в 1,5 раза выше ПМП, в 2011 году - 7804 руб., что в 1,6 раза выше ПМП.
Исходя из предложенных параметров индексации базовой и страховой частей трудовых пенсий - соотношение размера трудовой пенсии по старости и среднемесячной заработной платы по стране постепенно растет и в среднем составит в 2011 году 26,3%) против 25% в 2007 году.
Социальная пенсия на конец 2009 года достигнет прогнозной величины ПМП и в дальнейшем поддерживается на том же уровне.
Объем межбюджетных трансфертов из федерального бюджета на 2009-2011 годы определены в соответствии с Методическими рекомендациями по учету отраслевых (ведомственных) особенностей планирования бюджетных ассигнований федерального бюджета на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов (письмо Минфина России от 21.04.2008 № 02-02-05/1158).
Средства на осуществление ежемесячной денежной выплаты (ЕДВ) отдельным категориям граждан на 2009 - 2011 годы определены с учетом дополнительной индексации размеров ЕДВ с 1 июля 2008 года на 10,5% (к установленным размерам на 1 января 2008 года) и индексация размеров ЕДВ с 1 апреля каждого года на прогнозный уровень потребительских цен.
В объеме межбюджетных трансфертов на ежемесячные денежные выплаты на 2009-2011 годы учтены расходы, предназначенные для предоставления набора социальных услуг отдельным категориям граждан.
Средства федерального бюджета на компенсационные выплаты лицам, осуществляющим уход за нетрудоспособными гражданами, на 2009 - 2010 годы учтены с увеличением в связи с изменением с 1 июля 2008 года размера компенсационной выплаты с 500 до 1200 рублей в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2008 года "О дополнительных мерах социальной поддержки лиц, осуществляющих уход за нетрудоспособными гражданами" исходя из числа получателей указанной выплаты на 2009 - 2011 годы в количестве 759,0 тысяч, т. е. без учета прироста.
В связи с предлагаемым изменением с 1 января 2009 года размера социального пособия на погребение с 1000 до 4000 рублей средства федерального бюджета на выплату пособия на погребение умерших пенсионеров, получавших пенсии по государственному пенсионному обеспечению, учтены с увеличением.
Объемы средств на оплату стоимости проезда пенсионерам -"северянам" к месту отдыха и обратно на 2009 - 2010 годы сохранены на уровне утвержденных федеральными законами от 24 июля 2007 г. "О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов" и от 21 июля 2007 г. "О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов", на 2011 год - учтены в объеме 1,0 млрд. рублей.
Межбюджетные трансферты из федерального бюджета на предоставление материнского (семейного) капитала в соответствии с Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. "О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей" определены с учетом индексации размера материнского (семейного) капитала на индекс роста потребительских цен и количества родившихся вторых и последующих детей в 2007-2008 годах.
Средства федерального бюджета на предоставление материнского (семейного) капитала на 2010 год учтены в сумме 71,28 млрд. рублей (+16,28 млрд. рублей против бюджетных назначений), на 2011 год - в сумме 99,28 млрд. рублей, т. е. около 25% потребности, которая оценивается за 2010 -2011 годы в общей сумме 394,72 млрд. рублей.
В объеме межбюджетных трансфертов на 2009 год учтены средства федерального бюджета на возмещение расходов по уплате налога на доходы от временного размещения средств бюджета ПФР в сумме 4,54 млрд. рублей.
В прогнозе бюджета ПФР на 2009 - 2011 годы учтены средства федерального бюджета на софинансирование из Фонда национального благосостояния по дополнительному страхованию, а также осуществление расходных обязательств в соответствии с Федеральным законом от 30 апреля 2008 г. "О дополнительных страховых взносах на накопительную часть трудовой пенсии и государственной поддержке формирования пенсионных накоплений".
Средства федерального бюджета на цели покрытия дефицита бюджета ПФР предусмотрены в объемах, позволяющих обеспечить своевременную доставку и выплату пенсий и других социальных выплат в первые рабочие дни января следующего года. При этом объемы переходящих остатков денежных средств бюджета ПФР на начало каждого года должны поддерживаться в размере не ниже 45% от выплаты пенсий за январь, учитывая, что объемы указанных выплат (без учета ЕДВ) оцениваются в 2010 году - 223,7 млрд. рублей; в 2011 году - 268,7 млрд. рублей; в 2012 году -свыше 317,0 млрд. рублей.
Исходя из этого, потребность в средствах федерального бюджета на покрытие дефицита бюджета ПФР на 2009 год составляет 193,94 млрд. рублей (с увеличением бюджетных назначений на 60,23 млрд. рублей); на 2010 - год - 284,21 млрд. рублей (с увеличением против бюджетных назначений на 56,84 млрд. рублей); на 2011 год - 357,11 млрд. рублей. Только при этих условиях могут быть соблюдены сценарные условия развития Российской Федерации, одобренные на заседании Правительства Российской Федерации 15 мая 2008 года и бюджетные параметры, предусмотренные данным прогнозом бюджета ПФР.