Исполнительная власть олицетворяется в определенной системе государственных органов, связанных между собой по вертикали и горизонтали. На высшей ступеньке этой системы стоит правительство, возглавляемое премьер-министром. Правительство РФ – высший орган федеральной исполнительной власти, коллегиальный орган общей компетенции, осуществляющий руководство исполнительной и распорядительной деятельностью в стране.
Президент РФ формально как бы не входит ни в одну из трех властей, а по существу, имея ряд конституционных полномочий в сфере исполнительной власти, в эту власть входит. Более того, Президент РФ назначает (с согласия Государственной Думы) и единолично смещает Председателя Правительства, назначает и смещает всех членов Правительства РФ и руководителей других федеральных органов исполнительной власти, напрямую руководит рядом министерств (обороны, иностранных дел и др.). Президент РФ вправе председательствовать на заседаниях Правительства РФ, его Указы по своей юридической силе выше постановлений Правительства РФ. Совершенно очевидно, что Правительство РФ несет ответственность перед Президентом РФ, только ему подотчетно и ему подконтрольно.
Оно может рассматриваться как высший орган исполнительной власти в том смысле, что является единственным коллегиальным органом, имеющим конституционную компетенцию в сфере исполнительной власти и право руководить всеми органами исполнительной власти. В Федеральном Конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации» поэтому говорится, что Правительство РФ возглавляет единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ч. 3 ст. 1). Но следует учитывать, что Правительство РФ функционирует, имея над собой Президента РФ, указания которого для Правительства обязательны, и надо отметить, что в Указах Президента весьма часто встречаются положения, означающие прямое руководящее участие в организации и деятельности Правительства РФ.
В пределах своей компетенции, установленной Конституцией РФ и законами, оно самостоятельно решает вопросы и несет полную ответственность за свои действия. Правительство РФ возглавляет единую систему органов исполнительной власти и обеспечивает их согласованную деятельность. В Конституции РФ Правительству РФ уделена специальная глава из восьми статей (ст. 110–117), но ряд полномочий Правительства и норм, регламентирующих его правовое положение, закреплены в других главах (о Президенте РФ, о Федеральном Собрании РФ). Многие полномочия этого органа раскрываются в федеральных законах («Об обороне», «О безопасности» и др.), а также в Указах Президента РФ. Основные вопросы правового положения Правительства РФ, порядок его формирования и деятельности закреплены Федеральным Конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. Законом определяются принципы, состав и порядок формирования Правительства, его полномочия и организация деятельности, а также взаимоотношения с Президентом РФ, Федеральным Собранием и органами государственной власти субъектов РФ, обеспечение деятельности Правительства.
Состав Правительства РФ. Согласно ч. 2 ст. 110 Конституции РФ Правительство РФ состоит из Председателя, заместителей Председателя и федеральных министров – руководителей федеральных министерств.
Общая структура федеральных органов исполнительной власти обычно разрабатывается и принимается при формировании Правительства РФ после выборов Президента РФ, в дальнейшем она только изменяется и дополняется, хотя порой весьма существенно. Эту функцию Президент РФ делит с Председателем Правительства РФ, который согласно Конституции РФ не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту РФ предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти. На него возложена конституционная обязанность предлагать Президенту РФ кандидатуры для назначения на должности и освобождение от должности заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров. Однако последнее слово все же остается за Президентом РФ.
Федеральное Собрание не обладает правом создания или ликвидации конкретных министерств и ведомств. Однако оно в известной степени контролирует этот процесс, определяя функции этих органов и устанавливая расходы по каждому федеральному органу исполнительной власти из Федерального бюджета. При принятии Федерального бюджета каждому министерству и ведомству, как и каждой государственной программе, устанавливается точная сумма расходов на год.
Конституция РФ (ч. 1 ст. 112) устанавливает, что Председатель Правительства не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту РФ предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти. Понятие «структура федеральных органов исполнительной власти» включает перечень конкретных органов, входящих в систему федеральных органов исполнительной власти и обеспечивающих реализацию Правительством РФ возложенных на него задач и полномочий. Структура федеральных органов исполнительной власти предлагается Председателем Правительства не позднее недельного срока после его назначения и утверждается Указом Президента РФ. Изменения и дополнения в структуру федеральных органов исполнительной власти в целях ее реорганизации могут вноситься Указами главы государства.
Президент РФ в том же порядке и в том же акте (Указе) вправе утверждать (устанавливать) систему федеральных органов исполнительной власти. Система федеральных органов исполнительной власти – это установленный перечень основных видов федеральных органов исполнительной власти с характеристикой их функций.
Правительство распределяет функции между федеральными органами исполнительной власти, утверждает положения о федеральных министерствах и об иных федеральных органах исполнительной власти.
Правительство РФ назначает на должность и освобождает от должности заместителей федеральных министров, руководителей федеральных органов исполнительной власти, находящихся в ведении Правительства, и их заместителей, руководителей федеральных органов исполнительной власти в ведении федеральных министерств, по представлению федеральных министров, руководителей органов и организаций при Правительстве.
Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» закреплено, что в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Установление такой системы федеральных исполнительных органов направлено на разграничение функций по нормативному регулированию (созданию правил поведения), их осуществлению и управлению общественными делами и контролю за их надлежащим исполнением.
Федеральное министерство – это федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности.
Министерство самостоятельно осуществляет правовое регулирование в установленной сфере деятельности, координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств.
Федеральная служба — это федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности.
Федеральное агентство – это федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору.
Федеральная служба и федеральное агентство могут находиться в ведении Президента РФ или Правительства.
Полномочия федеральных органов исполнительной власти, а также порядок осуществления ими своих функций устанавливаются в положениях о данных органах исполнительной власти, утверждаемых соответственно Указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ. Порядок взаимодействия между федеральными органами исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет глава государства, а также порядок их взаимодействия с иными федеральными органами исполнительной власти устанавливаются Президентом РФ.
Председатель Правительства РФ определяет основные направления деятельности Правительства: представляет Президенту РФ предложения по структуре и назначениям, организует работу Правительства и руководит его заседаниями, определяет обязанности заместителя Председателя Правительства и представляет Правительство в международных отношениях.
В качестве постоянного органа Правительства для решения оперативных вопросов создается Президиум, который обычно состоит из Председателя Правительства, его заместителей, министра финансов, министра экономики, министра иностранных дел, министра обороны, министра внутренних дел и двоих-троих других министров. В работе Президиума принимают участие Президент Российской академии наук и Председатель Центрального банка.
Формирование Правительства РФ начинается с назначения его Председателя. Председатель – ведущая фигура в Правительстве РФ, он определяет основные направления деятельности Правительства и организует его работу. Назначение Председателя Правительства РФ происходит с согласия Государственной Думы (в отличие от других членов Правительства) и его право предлагать Президенту РФ назначить или освободить любого члена Правительства делает его должностным лицом, пользующимся непререкаемым авторитетом по отношению к любому члену Правительства (кроме тех, которые напрямую подчинены Президенту РФ). Председатель Правительства РФ регулярно встречается с Президентом РФ, получая от него поручения и указания, он признается «вторым лицом» в государстве, временно исполняет обязанности Президента РФ во всех случаях, когда Президент РФ не в состоянии их исполнять (ч. 3 ст. 92 Конституции РФ).
Конституция РФ определяет, что Председатель Правительства РФ действует в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и Указами Президента РФ, что исключает возможность в иных, кроме законов, формах воздействовать на него (указания, поручения и пр.) со стороны Федерального Собрания.
Председатель Правительства РФ назначается Президентом РФ с согласия Государственной Думы. Никто, кроме Президента, не вправе выдвигать кандидатуру Председателя Правительства или вносить в Думу альтернативную кандидатуру. Дума может дать согласие на назначение либо отказать в согласии, но она не может обсуждать ни одну кандидатуру, кроме внесенной Президентом РФ.
Конституция РФ обязывает Президента РФ соблюсти определенные сроки для внесения кандидатуры на пост Председателя Правительства РФ. Предусмотрены три основных случая с установлением соответствующих сроков внесения кандидатуры в Государственную Думу:
– не позднее двухнедельного срока после вступления в должность вновь избранного Президента;
– не позднее двухнедельного срока после отставки Правительства;
– в течение недели со дня отклонения кандидатуры Государственной Думой.
Однако Государственная Дума тоже связана определенными сроками. Согласно Конституции РФ (ч. 3 ст. 111) она рассматривает представленную Президентом РФ кандидатуру Председателя Правительства РФ в течение недели со дня внесения предложения о кандидатуре.
После назначения Председателя формирование Правительства РФ осуществляется весьма простым способом: Председатель Правительства РФ предлагает Президенту РФ кандидатуры на конкретные должности в Правительстве, а Президент их рассматривает, отбирает и назначает.
Членам Правительства не запрещено входить в политические партии, но они не могут занимать никакой другой должности в государственных органах и органах местного самоуправления, общественных объединениях, не имеют права на предпринимательскую деятельность, а также любую иную оплачиваемую работу, кроме преподавательской, научной и иной творческой. Они обязаны ежегодно представлять сведения о доходах и имуществе, несут ряд других обязанностей, установленных Федеральным Конституционным законом.
Срок полномочий и отставка. Конституция РФ не устанавливает срок полномочий Правительства РФ. Но оно обязательно формируется в связи с избранием или переизбранием Президента РФ и слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом РФ. Основная формула, следовательно, такова: новый Президент – новое Правительство, что косвенно устанавливает максимальный срок полномочий состава Правительства в четыре года.
Правительство РФ прекращает свои полномочия при вступлении в должность вновь избранного Президента; при принятии Президентом отставки Правительства РФ.
Отставка Правительства РФ – это прекращение полномочий Правительства РФ по инициативе самого Правительства, по инициативе Президента РФ и в случае политического конфликта с парламентом в форме вотума недоверия или отказа в доверии, выраженных парламентом.
Полномочия Правительства РФ. Правительство в любом государстве осуществляет широкую деятельность, охватывающую государственным управлением практически все сферы жизни. Поэтому конституционно закрепить предметную компетенцию этого органа государственной власти в конституциях с исчерпывающей полнотой весьма затруднительно, вследствие чего она всегда устанавливается только в общей форме.
В ст. 114 Конституции РФ закреплен перечень вопросов, относящихся к компетенции Правительства РФ, но в конце его оговаривается, что оно осуществляет и «иные полномочия», возложенные на него Конституцией РФ, федеральными законами, Указами Президента РФ. Следовательно, конституционный перечень не является исчерпывающим.
Компетенция Правительства РФ, установленная в ст. 114 Конституции РФ, конкретизирована в Федеральном Конституционном законе.
Общие полномочия Правительства – Правительство РФ в пределах своих полномочий организует реализацию внутренней и внешней политики РФ, осуществляет регулирование в социально-экономической сфере, обеспечивает единство системы исполнительной власти в Российской Федерации, направляет и контролирует деятельность ее органов, формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их реализацию, реализует предоставленное ему право законодательной инициативы.
Полномочия в сфере экономики. Правительство осуществляет регулирование экономических процессов, обеспечивает единство экономического пространства и свободу экономической деятельности, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, прогнозирует социально-экономическое развитие Российской Федерации, разрабатывает и осуществляет программы развития приоритетных отраслей экономики, вырабатывает государственную структурную и инвестиционную политику и принимает меры по ее реализации. Правительство также осуществляет управление федеральной собственностью, разрабатывает и реализует государственную политику в сфере международного экономического, финансового, инвестиционного сотрудничества, осуществляет общее руководство таможенным делом, принимает меры по защите интересов отечественных производителей товаров, исполнителей работ и услуг, формирует мобилизационный план экономики, обеспечивает функционирование оборонного производства Российской Федерации.
Бюджет и финансы. Правительство РФ – один из основных участников бюджетного процесса, т.е. регламентированной законом деятельности органов власти по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджетов. Правительство разрабатывает и представляет Государственной Думе Федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение. Оно также представляет Государственной Думе отчет об исполнении Федерального бюджета. Порядок разработки Правительством РФ проекта Федерального бюджета регулируется Бюджетным кодексом РФ. Правительство РФ должно ежегодно до 15 августа вносить в Государственную Думу проект Федерального бюджета одновременно с рядом документов и материалов (предварительные итоги, прогноз социально-экономического развития, основные направления бюджетной и налоговой политики и др.). Оно вносит также проекты законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов (пенсионный, социального страхования и др.). Отчет об исполнении Федерального бюджета за прошедший финансовый год вносится в Государственную Думу одновременно с проектом Федерального бюджета на следующий финансовый год. Правительство в установленные сроки предоставляет необходимую информацию в Счетную палату РФ при осуществлении ею контроля за исполнением Федерального бюджета.
В соответствии с Конституцией Правительство РФ обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики. Это также весьма сложное направление деятельности Правительства, тесно связанное с регулированием экономических процессов. В пределах своих полномочий Правительство осуществляет управление экономическими процессами, создает условия для свободного предпринимательства на основе рационального сочетания всех форм собственности, реализации правового механизма рыночной экономики. Оно разрабатывает и осуществляет меры по проведению единой политики цен. В условиях рыночной экономики Правительство, естественно, прямо не управляет предприятиями частнопредпринимательского сектора, но осуществляет широкие меры по финансовой стабилизации страны, государственным ценным бумагам, внешнеэкономическим связям, валютным отношениям, таможенному делу, инвестированию и т.д. В то же время в сфере полномочий Правительства остаются государственные (акционированные) предприятия, государственный заказ и конверсия в оборонной промышленности и др.
Социальная сфера. Правительство РФ обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии. Практически в каждой из этих областей действуют федеральные законы, устанавливающие конкретные полномочия Правительства РФ.
Через Правительство осуществляется контроль за реализацией государственных программ поддержки культуры, науки и образования, осуществляются меры по социальной защищенности граждан, охране окружающей среды, по ликвидации последствий крупных аварий и катастроф, стихийных бедствий. Важная обязанность Правительства состоит в обеспечении гарантий законодательно установленных размера оплаты труда и уровня социального обеспечения. Оно также обеспечивает поддержку наименее социально защищенных групп населения, реализацию социальных гарантий граждан, разрабатывает направления государственной социальной политикии принимает меры к обеспечению социальной и правовой защищенности граждан, их права на труд, совершенствует систему социального обеспечения. Через Правительство определяются основные направления развития и совершенствования здравоохранения, народного образования, культуры. Данным многогранным аспектом своей деятельности Правительство РФ вносит значительный вклад в реализацию конституционного принципа социального государства.
Управление федеральной собственностью. Правительство РФ осуществляет общее управление федеральной собственностью, решает вопросы приватизации, рационального использования федеральных предприятий.
Оборона, безопасность, внешняя политика. Правительство РФ осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики Российской Федерации. Руководители ведущих министерств и ведомств, осуществляющих управление в этих областях, подчиняются Президенту РФ, но в то же время значительные полномочия и ответственность возложены на Правительство РФ. Правительство РФ организует оснащение вооружением и военной техникой, обеспечение материальными средствами, ресурсами и услугами Вооруженных Сил РФ, других войск и воинских формирований, обеспечивает выполнение государственных целевых программ и планов развития вооружения, а также программ подготовки граждан по военно-учетным специальностям. Согласно закону Правительство обеспечивает социальные гарантии для военнослужащих и иных лиц, привлекаемых в соответствии с федеральными законами к обороне или обеспечению государственной безопасности РФ; принимает меры по охране Государственной границы РФ; руководит гражданской обороной.
Правительство осуществляет меры по обеспечению обороны и несет в пределах своих полномочий ответственность за состояние и обеспечение Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов. Оно вносит в Государственную Думу предложения по расходам на оборону, организует оснащение войск вооружением и военной техникой по их заказам. Среди других полномочий: разработка мобилизационных планов, контроль за выполнением оборонного заказа, организация системы военного образования, организация воинского учета и призыва на военную службу, контроль за экспортом вооружений и др.
Значительны полномочия Правительства РФ в области безопасности. Правительство руководит органами обеспечения безопасности, организует и контролирует разработку и реализацию мероприятий по обеспечению безопасности органами исполнительной власти Федерации и ее субъектов.
Правительство РФ не осуществляет руководство внешней политикой, поскольку это конституционная функция Президента РФ. Однако оно способствует ее реализации, принимая меры к выполнению международных договоров, решая вопросы материального обеспечения дипломатической деятельности. Правительство обеспечивает представительство Российской Федерации в иностранных государствах и в международных организациях, заключает межправительственные соглашения, осуществляет регулирование и государственный контроль в сфере внешнеэкономической деятельности, международного научно-технического и культурного сотрудничества.
Обеспечение прав и свобод граждан. В сферу полномочий Правительства РФ входит осуществление мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью. На правительственном уровне решаются вопросы, связанные с финансированием и укреплением материально-технической базы правоохранительных органов, обеспечением деятельности органов судебной власти, проводится анализ состояния законности в стране и эффективности борьбы с преступностью.
Акты, издаваемые Правительством. Общие положения, определяющие статус актов, издаваемых Правительством РФ, закреплены в ст. 115 Конституции РФ, а также в Федеральном Конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации». Конституция РФ устанавливает, что на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ Правительство РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Этим определяется подзаконный характер актов, издаваемых Правительством, обязательность их соответствия Конституции, законам и нормативным Указам Президента РФ. На основании Конституции РФ – это значит и то, что в пределах своей компетенции Правительство РФ вправе издавать нормативные правовые акты.
Наиболее значительные акты Правительства, имеющие нормативный характер, принимаются в форме постановлений. Постановления регулируют основные вопросы, входящие в компетенцию Правительства РФ. Распоряжениями обычно оформляются решения индивидуального характера по оперативным и текущим вопросам. Как постановления, так и распоряжения Правительства часто принимаются на заседании Президиума Правительства РФ и только в некоторых случаях – единолично Председателем Правительства.
Постановления и распоряжения Правительства РФ обязательны к исполнению в Российской Федерации, т.е. на всей ее территории и всеми субъектами РФ и органами местного самоуправления. Обязательность распространяется на всех граждан и должностных лиц, на все общественные объединения, государственные и частные предприятия. Такой конституционный статус актов Правительства ставит эти акты по их обязательности в один ряд с законами и Указами Президента РФ. Но по юридической силе они все же стоят на ступень ниже, поскольку принимаются на основании и во исполнение вышестоящих актов.
Возможность отмены. Постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и Указам Президента РФ могут быть отменены Президентом РФ. Такое правило выглядит совершенно естественным, учитывая, что Президент РФ является гарантом Конституции РФ.
Кроме того, нормативные акты Правительства РФ могут быть проверены Конституционным Судом РФ с точки зрения их соответствия Конституции РФ. Федеральным Конституционным законом установлено, что акты Правительства могут быть обжалованы в суд.
Федеральным Конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» установлено, что постановления и распоряжения Правительства РФ подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера. Эти акты подлежат официальному опубликованию в «Российской газете» и «Собрании законодательства Российской Федерации» не позднее 15 дней со дня их подписания. Акты Правительства РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу не ранее дня их опубликования. Иные акты вступают в силу со дня их подписания, если в них не предусмотрен иной порядок их вступления в силу.
Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, должны пройти государственную регистрацию в Министерстве юстиции РФ, после чего подлежат обязательному официальному опубликованию в газете «Российские вести», а также в «Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти», кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.
Не прошедшие государственную регистрацию нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний.
Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими актами не установлен другой порядок вступления в силу.