ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Проект Федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (далее – проект Закона) разработан Минэкономразвития России в рамках концепции административной реформы, направлен на достижение ряда целей, заявленных еще в концепции указанного проекта Закона и представляет собой очередную, сокращенную версию проекта Федерального закона № 332053-7 «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации»[1], принятого Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в первом чтении и включенного в План законотворческой деятельности на июль 2019 года.
Помимо текста проекта Закона, в основном, оформленного в соответствии со сложившимися правилами юридической техники, разработчиками представлены иные необходимые документы, входящие в «пакет» законодательной инициативы. В то же время, финансово-экономическое обоснование выполнено ненадлежащим образом, в т.ч. в связи с отсутствием сведений о проведении в отношении проекта Закона оценки регулирующего воздействия.
Полномочия субъекта законодательной инициативы (Правительство Российской Федерации), планирующего внести проект Закона на рассмотрение Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации соответствуют ст. 104 Конституции Российской Федерации.
Соглашаясь с заявленными целями разработки проекта Закона, следует признать попытку систематизации в одном нормативном правовом акте всех применяемых в Российской Федерации форм государственного и муниципального (далее – публичного) контроля и надзора неудачной. Разработчиками, безусловно, проведена систематизация большого объема нормативного правового материала по вопросам осуществления публичного контроля за предпринимательской деятельностью, но тогда вместо проекта Закона следовало усовершенствовать нормы Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
Наиболее существенные, системные недостатки проекта Закона:
1. В системе мер государственного принуждения традиционно выделяют пять групп мер: предупреждения (профилактики) нарушений, выявления и пресечения правонарушений, сбора и закрепления доказательств в отношении правонарушений, юридическая ответственность, минимизация и (или) ликвидация последствий правонарушений. В этом ключе изложены механизмы противодействия терроризму, коррупции, экстремизму и иным специальным видам нарушений. Проект Закона «разрывает» целостную систему мер государственного принуждения, в частности исключая вопросы юридической ответственности, декларирует применение иных групп мер (пункт 1 статьи 1 проекта Закона), но регламентирует, по сути только меры выявления и пресечения правонарушений, а также некоторые меры процессуального обеспечения (сбора и закрепления доказательств в отношении выявленных нарушений), оставляя «за рамками» меры профилактики, и тем более меры минимизации и (или) ликвидации последствий правонарушений;
2. Название проекта Закона не соответствует его содержанию, поскольку из предмета регулирования оказались исключены 24 (в первой редакции проекта Закона исключений было всего 11, в законопроекте № 332053-7, находящемся на рассмотрении Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации[2] – 30) форм контрольно-надзорной деятельности (часть 2 статьи 1 проекта Закона). Кроме того, очевидно, что помимо органов исполнительной власти контрольные полномочия осуществляют: законодательные (представительные) органы власти, суды (судебный контроль), Генеральная прокуратура (прокурорский надзор) и иные государственные органы (уполномоченные, контрольно-счетные органы), институты гражданского общества (в т.ч. общественный контроль). Принципы, формы, методы и иные элементы контрольно-надзорной деятельности, осуществляемые этими субъектами кардинально отличаются от предлагаемого проектом Закона риск-ориентированного подхода. Поэтому наименование проекта Закона может быть (в лучшем случае) изменено на: «Об общих принципах организации и осуществления отдельными органами исполнительной власти государственного и муниципального контроля»;
3. Разработчики попытались «встроить» проект Закона в действующее законодательство и в ряде случаев его содержание действительно связано с некоторыми федеральными законами: от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации», от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» и др. Но это удалось только отчасти, поскольку, например:
проект Закона не связан с государственной политикой в области противодействия коррупции, формируемой на основе Национальной стратегии противодействия коррупции[3], Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и национальных планов противодействия коррупции;
на фоне реализации государственной политики по развитию институтов гражданского общества и их участию в осуществлении публичного управления проект Закона не согласован с содержанием Федерального закона от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»;
предложение создать новые государственные информационные системы не увязано с важными вопросами обеспечения защиты государственных информационных систем и информационных ресурсов и требованиями Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ «О персональных данных»;
проект Закон не взаимосвязан с законодательством, устанавливающим юридическую ответственность – административную (Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и принимаемые в соответствии с ним законы субъектов Российской Федерации), уголовную (Уголовный кодекс Российской Федерации), гражданско-правовую (Гражданский кодекс Российской Федерации), дисциплинарную (Трудовой кодекс Российской Федерации, Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» и предусмотренные Федеральным законом от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» такие виды государственной службы как военная служба[4] и государственная служба иных видов[5]) и др.;
4. Проект Закона не учитывает особенности организации местного самоуправления в Российской Федерации, установленные Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ) – очевидно, что в Российской Федерации существуют муниципальные образования различных видов и полномочия по осуществлению муниципального контроля целесообразно предоставить только городским округам и муниципальным районам, как и предусмотреть возможность наделять только эти виды муниципальных образований отдельными государственными полномочиями по осуществлению государственного контроля, в порядке, предусмотренном главой 4 Федерального закона № 131-ФЗ; глава 11 Федерального закона № 131-ФЗ предусматривает особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения[6], в закрытых административно-территориальных образованиях[7], в наукоградах[8], на приграничных территориях[9] и на территориях, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях с ограниченными сроками завоза грузов (продукции), на территории инновационного центра «Сколково»[10], на территориях опережающего социально-экономического развития[11] и на территориях инновационных научно-технологических центров[12]. Неоспоримы особенности организации управления на территориях особых экономических зон, в закрытых военных городках[13], в общинах коренных малочисленных народов Российской Федерации[14], которые абсолютно не отражены в проекте Закона;
5. Проект Закона не регламентирует все необходимые элементы статуса субъектов контроля и надзора, а те, что установлены – то не всегда должным образом и синхронизированно с иными элементами как их статуса, так и иных лиц (права, обязанности, ограничения, запреты, гарантии, ответственность);
6. Проект Закона содержит недопустимо большое количество отсылочных норм, что «размывает» содержание проекта Закона. Причем очевидно, что некоторые отсылки предполагают разработку качественно новых для российской правовой системы инструментов на подзаконном и ведомственном уровнях, что многократно усложняет понимание предлагаемого механизма публичного контроля и надзора;
7. Принятие проекта Закона в данной редакции повлечет не сокращение, а многократное увеличение количества нормативных правовых актов, поскольку, проекта Закона предполагает разработку каждым субъектом контроля по каждому виду контрольно-надзорной деятельности специального административного регламента, каждый из которых является по своей природе нормативным правовым актом;
8. Проект Закона наполнен терминами и дефинитивными нормами, которые не характерны для российской правовой системы или разграничены по сомнительным признакам, например:
в проекте Закона отождествляются понятия «контроль» и «надзор», безосновательно предлагается различать «результативность» и «эффективность» публичного контроля;
введение термина «региональный», взамен «субъекты Российской Федерации», противоречит Конституции Российской Федерации и Федеральному закону от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Кроме того, этот термин выступает элементом правовой неопределенности в случае осуществления межмуниципального или межрегионального контроля;
проектом Закона предлагается ввести крайне запутанную систему управления рисками с использованием: обязательных требований, категорий риска (классов опасности), показателей (критериев), индикаторов риска, моделей оценки рисков и др. При этом в проект Закона введены оригинальные дефиниции «обязательные требования», «риск причинения вреда (ущерба)», «оценка риска причинения вреда (ущерба)» «управление риском причинения вреда (ущерба)», в то время как иные дефиниции раскрыты иным образом, либо не определены вовсе;
9. Кроме названных концептуальных просчетов проект Закона изобилует ошибками технико-юридического характера, например:
структура проекта Закона неоправданно усложнена;
глава 2 проекта Закона раскрывает принципы публичного контроля вразрез со сложившимися подходами в законодательстве и доктрине права, они могли быть изложены в форме перечня в одной статье проекта Закона. Кроме того, принципы предусмотрены и иными статьями проекта Закона.
Изложенное позволяет утверждать, что проект Федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации», разработанный Минэкономразвития России, имеет системные ошибки по структуре и содержанию и требует существенной доработки.
К.ю.н., доцент А.Р. Лаврентьев
19 июня 2019 года
[1] https://sozd.duma.gov.ru/bill/332053-7
[2] https://sozd.duma.gov.ru/bill/332053-7
[3] Утверждена Указом Президента Российской Федерации от 13 апреля 2010 г. № 460.
[4] См.: Федеральный закон от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе».
[5] См., в частности: Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»; Положение о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, утвержденное Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 23 декабря 1992 г. № 4202-1; Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации»; Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации»; Федеральный закон от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»; Федеральный закон от 23 мая 2016 г. № 141-ФЗ «О службе в федеральной противопожарной службе Государственной противопожарной службы и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»; Федеральный закон от 3 июля 2016 г. № 226-ФЗ «О войсках национальной гвардии Российской Федерации».
[6] Принципы и порядок организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации – городах федерального значения Москве, Санкт-Петербурге, Севастополе устанавливаются законами соответствующих городов федерального значения.
[7] См.: Закон Российской Федерации от 14 июля 1992 г. № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании», Перечень ЗАТО утвержден Постановлением Правительства России от 5 июля 2001 г. № 508.
[8] См.: Федеральный закон от 7 апреля 1999 г. № 70-ФЗ «О статусе наукограда Российской Федерации».
[9] См.: Закон Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации» и Правила пограничного режима, утвержденные Приказом ФСБ России от 10 сентября 2007 г. № 458.
[10] См.: Федеральный закон «Об инновационном центре «Сколково».
[11] См.: Федеральный закон «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации».
[12] См.: Федеральный закон "Об инновационных научно-технологических центрах и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".
[13] Часть 1 ст. 15 Федерального закона от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» // Российская газета. 1998. 2 июня.
[14] См.: Федеральный закон от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации», Федеральный закон от 20 июля 2000 г. № 104-ФЗ «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации», Единый перечень коренных малочисленных народов Российской Федерации, утвержденный Постановлением Правительства России от 24 марта 2000 г. № 255.