самоуправление гражданин право выборы
Правовое регулирование муниципальных выборов осуществляется на всех уровнях публичной власти в государстве: федеральном, субъектов Федерации и муниципальном. Кроме того, нельзя забывать, что правовую основу местного самоуправления, принципов его организации и деятельности, формирования органов местного самоуправления составляют также общепризнанные принципы и нормы международного права, определяющие международные избирательные стандарты, важнейшие условия обеспечения демократического избирательного процесса, учитываемые в практике правого регулирования муниципальных выборов.
На федеральном уровне правового регулирования закрепляются основные принципы организации и проведения муниципальных выборов, основные гарантии реализации гражданами Российской Федерации конституционного права на участие в выборах органов и должностных лиц местного самоуправления. Рассмотрим их ниже.
В ст.32 Конституции Закрепляется право граждан РФ избирать и быть избранными, в том числе в органы местного самоуправления.
Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации закрепляет с учетом международных избирательных стандартов гарантии прав граждан:
на назначение муниципальных выборов;
при регистрации избирателей, составлении списков избирателей, образовании избирательных округов и участков,
при выдвижении и регистрации кандидатов,
на получение и распространение информации о муниципальных выборах, на ведение предвыборной агитации,
при организации и осуществлении голосования, подсчете голосов избирателей, установлении результатов муниципальных выборов,
на обжалование нарушений избирательных прав граждан.
Кроме того, данным законом определяются порядок формирования и статус избирательных комиссий, организующих и проводящих муниципальные выборы, порядок финансирования муниципальных выборов.
Указанный закон регулирует также вопросы, связанные с ситуацией, когда законодательная база организации и проведения муниципальных выборов, формируемая субъектами Российской Федерации, в силу разных причин оказывается недостаточной для осуществления тех или иных избирательных действий.
Так, если срок полномочий органа местного самоуправления истек или полномочия были досрочно прекращены, а соответствующий закон субъекта Российской Федерации о выборах отсутствует либо положение закона субъекта Российской Федерации не может быть применено вследствие признания его судом недействующим и не подлежащим применению, выборы в орган местного самоуправления в части положения закона субъекта Российской Федерации, признанного судом недействующим и не подлежащим применению, проводятся соответствующей избирательной комиссией на основе данного федерального закона, иных федеральных законов, обеспечивающих реализацию права граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а в случае, если имеющаяся правовая база недостаточна, в части, не урегулированной законом, также на основе указов Президента Российской Федерации.
Федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» от 26 ноября 1996г №138-ФЗ.
Данный Федеральный закон устанавливает правовые нормы, обеспечивающие реализацию конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления в следующих случаях, если:
законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации не принят закон, устанавливающий порядок проведения муниципальных выборов;
представительным органом местного самоуправления или на местном референдуме не принят устав муниципального образования;
в муниципальном образовании отсутствует выборный представительный орган местного самоуправления;
полномочия органов местного самоуправления осуществляются должностными лицами, назначенными органами государственной власти;
законом субъекта Российской Федерации не установлен порядок образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований;
истекли установленные сроки полномочий выборных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;
выборы депутатов представительных органов местного самоуправления или выборных должностных лиц местного самоуправления, в том числе повторные или досрочные выборы, не назначены уполномоченным органом или должностным лицом в установленные сроки;
отсутствуют органы или должностные лица, уполномоченные назначить выборы депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления;
муниципальные образования упразднены, объединены или преобразованы в порядке, противоречащем законодательству;
органы местного самоуправления упразднены или само распущены в порядке, противоречащем законодательству, либо фактически перестали исполнять свои полномочия;
в нарушение законодательства не реализуются конституционные права граждан, проживающих на территории муниципального образования, избирать и быть избранными в органы местного самоуправления муниципального образования.
Необходимо отметить, что данный закон имел особое значение в период становления и развития местного самоуправления, осуществляемого на основе Конституции РФ и Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации 1995 года, когда в ряде субъектов Российской Федерации отсутствовала необходимая законодательная основа местного самоуправления, а во многих муниципальных образованиях - представительные органы, а также уставы, в которых должна устанавливаться структура органов местного самоуправления, срок их полномочий, численный состав и т.д.
В последующие годы роль этого Закона в правовом регулировании муниципальных выборов в целом снизилась в силу развития законодательной базы местного самоуправления, необходимого организационно-правового оформления статуса муниципальных образований и т.п. Кроме того, была расширена система гарантий избирательных прав граждан, включая гарантии избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, закрепляемая Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
Так, статья 83 указанного закона устанавливает дополнительные гарантии осуществления соответствующих избирательных действий в муниципальном образовании в тех случаях, когда в нем отсутствует глава местной администрации и уставом муниципального образования неопределенно лицо, уполномоченное совершать указанные действия (осуществляются высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) или по его поручению иным должностным лицом).
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» содержит ряд положений, касающихся организации и проведения муниципальных выборов: о назначении муниципальных выборов представительным органом муниципального образования, об организации и проведении выборов органов местного самоуправления во вновь образованных муниципальных образованиях и т.д.
Ряд положений, касающихся организации и проведения в том числе муниципальных выборов можно найти в других федеральных законах «О политических партиях», «О средствах массовой информации», Бюджетном кодексе Российской Федерации, Налоговом кодексе Российской Федерации, Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях и других.
Важную роль в обеспечении единообразного применения Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» играет Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, которая в пределах своей компетенции принимает нормативные правовые акты, обязательные для исполнения. Так, указанный закон предусматривает возможность голосования избирателей по почте немуниципальных выборах в соответствии с законом субъекта Российской Федерации. Порядок голосования в этом случае должен определяться федеральным законом, однако до урегулирования данного вопроса порядок голосования по почте определяется Центральной избирательной комиссией Российской Федерации.
Временный порядок голосования по почте утвержден Постановлением Центральной избирательной комиссией Российской Федерации от 7 августа 2003 года №20/144-4). В условиях отмены досрочного голосования на муниципальных выборах, представляется, что данный вопрос требует к себе более пристального. Обобщая избирательную практику, ЦИК России разрабатывает предложения, направленные на совершенствование правового регулирования выборов (в том числе муниципальных).
Также для совершенствования избирательного законодательства, регулирующего муниципальные выборы, важное значение имеет судебная практика по вопросам избирательного права,включая практику Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ.
Таким образом, является неоспоримым факт увеличения объема правового регулирования организации и проведения муниципальных выборов на федеральном уровне. И многие исследователи в области муниципальных выборов поддерживают это. Однако необходимо отметить, что имеется и иная позиция. Так, Кудилинский М.Н. считает, что Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме» регулирует три блока вопросов, относящихся к правовому регулированию муниципальных выборов:
а) в рамках исключительного ведения Российской Федерации устанавливает основы избирательной системы Российской Федерации и закрепляет основные электоральные права граждан Российской Федерации;
б) в рамках совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов содержит нормы направленные на защиту электоральных прав граждан Российской Федерации, а также устанавливающие общие принципы организации системы органов местного самоуправления;
в) осуществляет правовое регулирование иных аспектов подготовки и проведения муниципальных выборов, то есть вопросов, находящихся в исключительном ведении субъектов Российской Федерации, нарушая, тем самым, Конституцию Российской Федерации.
По мнению данного автора, название «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» отражает лишь попытку включить закон в конституционную систему распределения предметов ведения. Законодатель выбрал самый простой в юридико-техническом смысле вариант закона, закрепляющего электоральные права граждан Российской Федерации и основные формы их защиты - избирательный закон, содержащий некоторые пробелы, восполняемые при осуществлении правового регулирования соответствующих выборов.
Исполнение могло быть принципиально иным: последовательное формулирование прав, а также требований к избирательным процедурам, гарантирующим и защищающим данные права. Законодатель же применил схему правового регулирования, свойственную предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, обозначив тем самым магистральное направление развития избирательного законодательства субъектов Российской Федерации. С этого момента и по настоящее время избирательное законодательство субъектов Российской Федерации развивалось в рамках, определяемых федеральным законодателем.
По поводу отнесения всего комплекса вопросов регулирования региональных и муниципальных выборов к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов сложился своего рода конституционный обычай.
У субъектов Российской Федерации Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» не вызвал серьезных возражений хотя бы потому, что существенно облегчил им задачу по созданию собственного избирательного законодательства. Задача сводилась лишь к некоторому дополнению положений федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
Наиболее рациональным способом приведения Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в соответствии с Конституцией Российской Федерации является расширение компетенции субъектов Российской Федерации в сфере правового регулирования муниципальных выборов в Российской Федерации.
Федеральный законодатель вправе предусматривать меры законодательной защиты прав и свобод в процессе подготовки и проведения региональных и муниципальных выборов. Однако защита прав не должна представлять из себя исчерпывающее правовое регулирование тех или иных вопросов, поскольку в этом случае также происходит вторжение в сферу общественных отношений, подлежащую регламентации на региональном уровне. Федеральное регулирование региональных и муниципальных выборов должно носить рамочный характер, полностью исключающий навязывание субъектам Российской Федерации правовых норм, не столько гарантирующих избирательные права граждан, сколько отражающих представление федерального законодателя.
Субъекты РФ на основе федерального законодательства принимают собственные законодательные акты, регулирующие порядок проведения муниципальных выборов. Как уже было отмечено выше, на федеральном уровне за последние годы значительно увеличен объем правового регулирования вопросов организации и проведения выборов, включая и муниципальные. Все это не могло не отразиться на развитии законодательства субъектов РФ о муниципальных выборах: нередко законы субъектов РФ о выборах органов и должностных лиц местного самоуправления в значительной мере, по сути, дублируют то, что уже урегулировано на федеральном уровне.
Практика правового регулирования выборов субъектами Российской Федерации показывает, что в одних случаях субъекты Российской Федерации принимают один закон о муниципальных выборах, в котором определяется порядок проведения выборов депутатов представительных органов местного самоуправления, глав муниципальных образований и иных выборных должностных лиц местного самоуправления. Так, например, в Томской области принят Закон от 14 февраля2005 года № 29-ОЗ «О муниципальных выборах в Томской области» (в ред. 24 июня 2010 года). В Ленинградской области принят Закон от 13 октября 2006 года № 113-оз «О выборах депутатов представительных органов муниципальных образований и должностных лиц местного самоуправления в Ленинградской области». Подобная практика характерна для целого ряда субъектов РФ.
Вместе с тем в других случаях субъектами РФ принимаются отдельные законы о выборах депутатов представительных органов местного самоуправления, а также о выборах глав муниципальных образований и других выборных должностных лиц местного самоуправления.
Вместе с тем есть субъекты Федерации, которые пошли по пути кодификации избирательного законодательства, принимая избирательный кодекс, в котором регулируются порядок проведения выборов органов государственной власти и местного самоуправления, а также порядок проведения регионального и местного референдумов, отзыва депутатов разного уровня.
До недавнего времени в законах некоторых субъектов Российской Федерации, посвященных муниципальным выборам, в ряде случаев устанавливались не только порядок избрания глав муниципальных образований непосредственно населением, но и порядок выборов глав муниципальных образований представительными органами из своего состава, что не может быть предметом закона о муниципальных выборах, проводимых на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
В некоторых субъектах Российской Федерации принимаются законы, определяющие порядок формирования и деятельности избирательных комиссий, в том числе избирательных комиссий муниципальных образований.
В связи с необходимостью обеспечить проведение выборов в органы местного самоуправления в условиях реформирования системы местного самоуправления законами субъектов РФ регулировались также вопросы:
. о порядке избрания глав вновь образованных муниципальных образований на первый срок их полномочий и статусе указанной должности в структуре органов местного самоуправления;
. об установлении численности депутатов представительных органов первого созыва вновь образованных муниципальных образований, сроков их полномочий, а также сроков полномочий глав этих муниципальных образований;
. о назначении даты выборов депутатов в представительные органы местного самоуправления первого созыва городских, сельских поселений, входящих в состав муниципальных районов;
. о сокращении срока полномочий отдельных глав муниципальных образований в целях совмещения дня голосования на выборах в органы местного самоуправления с днем голосования на выборах в органы местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований.
Законами субъектов могут устанавливаться гарантии избирательных прав граждан, дополняющие гарантии, установленные данным федеральным законом. Расширение прав одних неизбежно повлечет за собой сокращению прав других, а согласно статье 55 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом. В правом регулировании организации и проведения выборов немаловажное место занимают уставы муниципальных образований. В уставе муниципального образования определяются органы и должностные лица местного самоуправления, которые избираются населением на муниципальных выборах, срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления. В соответствии с законом субъекта РФ уставом муниципального образования определяется избирательная система, которая применяется в муниципальном образовании, а также регулируются иные вопросы, связанные с организацией и проведением муниципальных выборов.