Межрегиональные ассоциации как субъекты политики, экономики и права полностью не легитимированы в государственной практике Российской Федерации. К настоящему времени основные начала организации и деятельности межрегиональных ассоциаций закреплены в Указе Президента РФ от 11 ноября 1991 г. «Об обеспечении условий по повышению роли и взаимодействия республик в составе РСФСР, автономных образований, краев и областей в осуществлении радикальной экономической реформы»[28]. и постановлении Совета Министров – Правительства Российской Федерации № 918 от 16 сентября 1993 года «О некоторых вопросах организации деятельности добровольных объединений (Ассоциаций) экономического взаимодействия субъектов Федерации и органов местного самоуправления»[29] В этом постановлении на основании обобщения практики работы МРА наиболее полно (по сравнению с другими существующими нормативными актами) регламентирует их деятельность. При этом, в документе оговаривается, что Постановление действует до принятия соответствующих законодательных актов и устанавливает временный порядок взаимодействия Совета Министров и центральных органов исполнительной власти с ассоциациями по вопросам, отнесенным Федеративным договором к предметам совместного ведения.
Согласно документу, объединения образуются органами представительной и исполнительной властей субъектов федерации. Совет Министров вправе принимать участие в подготовке, проведении и реализации соглашений, программ и проектов объединений, если они касаются предметов совместного ведения или имеют значение общероссийских социально-экономических проблем. За межрегиональными ассоциациями признается право принятия участия в заседаниях Совета Министров по вопросам, относящимся к их компетенции:
* создание условий для эффективного взаимодействия субъектов федерации по вопросам социально-экономического развития территорий РФ;
* принятие непосредственного участия в законодательной деятельности путем осуществления законодательных инициатив.
В 1994 году межрегиональные ассоциации заключили и ратифицировали «Соглашение о сотрудничестве» между всеми ассоциациями и парламентом (14 июля 1994 г.), В частности, Соглашение предполагает, что:
— рассмотрение в палатах Федерального Собрания законопроектов, регламентирующих жизнь регионов, должно происходить только с предварительным заключением межрегиональных ассоциаций;
— за ассоциациями закреплено право контроля за исполнением Федеративного договора;
— за ассоциациями закреплено право на участие в разработке стратегии развития ведущих отраслей народного хозяйства. Планируется осуществлять двухстороннюю связь: федеральные программы будут интегрироваться с межрегиональными, а межрегиональные вписываться в федеральные.
— за ассоциациями закреплено право обязательного рассмотрения проектов законов о федеральном бюджете, налогах и т.д.
Также в Соглашении предусматривается необходимость создания постоянно действующей рабочей группы по правовому обеспечению региональной политики в составе представителей Совета Федерации, Государственной Думы и межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия. Подобный механизм отчасти реализован в Указе президента РФ от 22.09.1889 № 1142 "О структуре федеральных органов исполнительной власти"[30], где говорится о том, чтобы руководители органов исполнительной власти субъектов федерации, избранные руководителями межрегиональных ассоциаций, были включены в качестве полноправных участников в деятельность Правительства Российской Федерации по обсуждению и выработке решений наравне с федеральными министрами.
Несмотря на существование вышеперечисленных нормативных актов, призванных регулировать основные направления деятельности межрегиональных ассоциаций, отсутствие федерального закона, регламентирующего деятельность ассоциаций, заставило представителей субъектов федерации инициировать разработку законопроекта “Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации”[31], который в марте 1999 года был принят во втором чтении Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации.
В соответствии с законопроектом деятельность органов ассоциаций планируется строить на основе следующих принципов:
- строгое соблюдение прав и полномочий, делегированных им членами ассоциаций;
- скоординированность совместных действий в создании социально-экономических программ;
- гласность в деятельности органов ассоциаций;
- объединение усилий, возможностей и опыта членов ассоциаций в организации проведения экономической реформы в регионе, создании и внедрении современного механизма хозяйствования и рыночных структур;
- соединение интересов регионов, проживающего на их территории населения с задачами и целями упрочения территориальной целостности и единства Российской Федерации.
Органы государственной власти субъектов РФ-членов ассоциаций, могут передавать ассоциациям экономического взаимодействия осуществление части своих полномочий, если это не противоречит федеральным законам и иным нормативным правовым актам России и субъектов Российской Федерации.
В рамках рассмотрения проблемы места и роли межрегиональных ассоциаций в современной региональной политике представляется целесообразным проведение сравнительного анализа целей и задач, содержащихся в уставах ассоциаций, и целей и задач, содержащихся в анализируемом законопроекте.
Основными целями деятельности ассоциаций в соответствии с законопроектом являются:
- формирование необходимых условий для эффективного взаимодействия субъектов Российской Федерации в вопросах социально-экономического развития регионов на основе объединения материальных, финансовых и интеллектуальных ресурсов;
- развитие возможностей территориальных образований по скоординированному использованию их экономических потенциалов;
- отработка и практическая реализация принципов экономического пространства в рамках Российской Федерации;
- стабилизация экономического положения и социальная защита населения, проживающего в соответствующих регионах;
- активизация и поддержка предпринимательской деятельности;
- отработка и совершенствование методов управления хозяйствующими субъектами в условиях рыночных отношений;
- достижение устойчивого состояния в развитии экономики субъектов Российской Федерации в новых условиях хозяйствования и создание базы для повышения уровня жизни населения регионов;
- соединение интересов регионов с целями и задачами упрочения целостности и единства Российской Федерации;
- представление и защита интересов членов ассоциаций.
К основным задачам ассоциаций законопроект относит:
- осуществление координации совместной деятельности субъектов Российской Федерации по организационному, экономическому, научно-техническому и социальному развитию регионов;
- разработка и реализация совместных программ и проектов, в том числе федерального значения;
- оптимальное размещение производительных сил;
- развитие производственной и социальной инфраструктуры, коммуникаций;
- содействие заключению взаимовыгодных экономических соглашений между регионами;
- подготовка предложений по реализации государственной валютной политики в регионах, внешнеэкономической деятельности, региональных программ и проектов с участием иностранного капитала;
- изучение рынка труда в регионах с целью подготовки и координации совместных мер по обеспечению максимально возможной занятости населения, по повышению квалификации и переподготовки кадров;
- регулирование миграционных процессов;
- создание комплексных информационных структур и формирование банка данных, необходимых для принятия оптимальных управленческих решений на региональном и межрегиональном уровнях;
- координация деятельности по разработке и совершенствованию правовой базы региона.
Если обратиться к анализу задач, содержащиеся в уставах ассоциаций, можно отметить, что они в гораздо большей степени ориентированы на внутренние проблемы ассоциаций, чем на взаимоотношения с внешней средой.
Характерным в данном случае является Устав Ассоциации экономического взаимодействия территорий Северо-Запада Российской Федерации, где основными целями и задачами являются:
– создание условий и способствование формированию взаимовыгодных экономических отношений между членами ассоциации, другими республиками, краями и областями, федеральными органами государственной власти;
– защита экономических интересов территорий;
– разработка и реализация согласованных региональных проектов в различных сферах социально-экономической жизни;
– координация действий учредителей в рамках совместно принятых программ;
– объединение сил для внедрения достижений научно-технического прогресса;
Исходя из вышеприведенного анализа, проект закона, являющийся отражением позиции федеральных властей по отношению к деятельности МРА, вносит в цели и задачи ассоциаций более общие положения, что объясняется стремлением федерального центра определить общее поле и единые основы деятельности МРА.
Большое значение в законопроекте уделяется проблеме взаимодействия ассоциаций с федеральными органами. В частности, ассоциации имеют право в лице своих представителей:
- принимать участие в работе правительственных комиссий, комитетов и комиссий палат Федерального Собрания по разработке программ развития территорий и их реализации, а также по вопросам общефедерального значения;
- разрабатывать региональные разделы программ развития территорий при формировании федеральной программы развития, федерального бюджета и др.;
- выступать в качестве экспертов законопроектов, разрабатываемых в комитетах и комиссиях палат Федерального Собрания Российской Федерации или в Правительстве Российской Федерации, относящихся к сфере ведения ассоциации экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации;
- выступать в качестве исполнителя или координатора в реализации общефедеральных программ в соответствии с интересами и финансовыми, материально-техническими возможностями территорий и др.
Для осуществления взаимодействия с федеральными органами законопроектом предусматривается создание при Президенте Российской Федерации Совета в составе Координаторов советов ассоциаций, представителей Совета Федерации, Государственной Думы и Правительства Российской Федерации.
Одновременно с этим федеральные органы исполнительной власти обязаны:
- рассматривать проекты программ развития территорий, представляемые ассоциациями, предложения об источниках их финансирования и материально - технического обеспечения.
- рассматривать вопросы включения отдельных региональных программ в случае положительной их экспертной оценки в общефедеральные программы.
Таким образом, этот законопроект определяет основные пути взаимодействия ассоциаций и федеральных органов власти, что фактически делает этот документ одним из важнейших в поле нормативных актов, регулирующих региональную политику РФ. Т.Е., межрегиональные ассоциации фактически признаются механизмами реализации концепции взаимоотношений между центром и регионами.
Но при этом надо признать, что этот законопроект не затрагивает всех сфер деятельности МРА. Внедрение новых форм и методов работы ассоциаций требуют и от федеральных органов власти, и от МРА изменения взглядов на получение конечного результата. В первую очередь, необходимо видеть границы полномочий. Имеется в виду различие сфер влияния федеральных ведомств и местных органов из-за расплывчатости экономических границ. Требуется четкое деление России по экономическим зонам, Которые действительно могли бы обеспечить развитие субъектов федерации вместе и по отдельности.
Сотрудничество территориальных союзов с федеральным правительством также должно обеспечиваться в рамках Генерального соглашения между Правительством РФ и руководством Ассоциаций экономического взаимодействия, проект которого датируется 11 ноября 1998 г.
В данном документе стороны договариваются о том, что, в целях четкой координации взаимодействия органов государственной власти на федеральном и региональном уровнях в области создания "систем стабильного развития экономики, реформирования социальной сферы и создания социальных гарантий повышения жизненного уровня населения, а также реализации объективно назревшей необходимости усиления роли государства в становлении и регулировании рыночной экономики"[32], необходимо:
* осуществлять отработку технологии решения текущих проблем в рамках согласованной политики федерального центра и регионов, в основном через формирование и реализацию федеральных, межрегиональных и региональных программ;
* разрабатывать механизм реализации вопросов совместного ведения, а также проблем по разграничению предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ассоциаций.
Но при этом необходимо учитывать, что данное Соглашение также еще не является нормативным актом, поэтому в реальности ассоциации и федеральное Правительство сотрудничают на основе двухсторонних договоренностей. В 1994г. в индивидуальном порядке ассоциации заключили Соглашения о сотрудничестве с Федеральным Собранием РФ, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов.
Таким образом, несмотря на наличие в российском законодательстве ряда нормативных актов, регулирующих деятельность межрегиональных ассоциаций, этого недостаточно, чтобы унифицировать их деятельность. Не подлежит сомнению, что каждое межрегиональное объединение преследует собственные цели и имеет свои задачи. Поэтому отсутствие единых норм, на основе которых можно строить диалог между центром и субъектами федерации, ведет к разобщенности и нескоординированности деятельности, что проявляется в различии между подходами в реализации насущных проблем страны в целом.