Лекция Владимира Гельмана, 2008 год.

Трансформация российской партийной системы

Трансформация российской партийной системы для нас интересна в особенности сегодня, поскольку сейчас мы подводим итоги президентства Владимира Путина, очень много говорится сейчас об изменениях, которые произошли за эти 8 лет в самых разных сферах политики, экономики и общества. И, конечно, те изменения, которые произошли в российской партийной системе, безусловно, являются значимыми и заметными. В самом деле, в 1990-е годы в России возникло большое количество новых партий, прошли выборы в условиях многопартийности и в Государственную Думу, и на уровне регионов. И если характеризовать, что представляла собой российская партийная система в 1990-е годы, можно сказать, что российской партийной системе была присуща крайне высокая фрагментация. Если использовать экономический жаргон, можно сказать, что на электоральном рынке было очень высокое предложение. Все мы помним, что в 1995 году 43 партии конкурировали за голоса избирателей на выборах в Государственную Думу. Во-вторых, на российском электоральном рынке отмечался очень эластичный спрос. Уровень поддержки тех или иных партий менялся, менялась их композиция в составе Государственной Думы, в составе региональных легислатур. И, наконец, в-третьих, несмотря на то, что партий в России было много, партии в целом имели довольно маленькое значение в российской политике. За пределами Государственной Думы роль партий была незначительной, если не сказать, что совсем уж ничтожной. Иначе говоря, партии на электоральном рынке конкурировали с непартийными агентами, прежде всего, с группами экономических интересов, с региональными элитами, с самого разного рода непартийными агентами. И партии в этой конкуренции с не-партиями далеко не были сильной стороной, скорее, наоборот.

Что же мы наблюдаем сейчас, в 2000-е годы? Вот в 1990-е годы, если совсем кратко суммировать, российская политика была конкурентной, но по большей части непартийной. Сейчас происходит прямо противоположный процесс. Российская политика все более и более становится партийной. Напомню, что четыре высших поста в нашем государстве занимают или в ближайшем будущем будут занимать партийные политики или партийные номинанты. Это Дмитрий Медведев, выдвинутый на свой пост партией «Единая Россия», Владимир Путин, номинированный этой же партией на пост премьера и, вероятно, имеющий высокие шансы быть утвержденным на этом посту Государственной Думой, Сергей Миронов, также представляющий партию, правда, другую, и, наконец, еще один партийный представитель – Борис Грызлов. Я уж не говорю о том, что подавляющее большинство глав региональных администраций возглавляли списки «Единой России» и т.д. То есть, процесс «партизации» российской политики явно налицо, но в то же время уровень партийной конкуренции в России заметно упал. Что я имею в виду, говоря об уровне конкуренции? Понятно, что можно использовать формальные критерии: сколько партий принимало участие в выборах, сколько из них прошло в Думу. А политологи предпочитают оперировать таким количественным индикатором, который называется «эффективное число партий». Это специально рассчитанный показатель, который говорит о том, какое количество партий имеет значение в партийной системе, он рассчитывается и для электорального уровня (по итогам выборов), и для парламентского уровня. Так вот на сегодняшний день эффективное число парламентских партий в России (т.е., сколько партий имеет значение в Государственной Думе) составляет 1,89. Это значит, что все партии, кроме «Единой России», вместе взятые, не имеют значения, не добирают до целостной партии. В то время, как в 1990-е годы этот показатель зашкаливал, превышая 10 (то есть, после выборов 1995 года в России было больше, чем 10 значимых партий), а в первой Думе эффективное число партий было 8,5.

Такие колебания, такие резкие изменения в российской партийной системе можно уподобить колебаниям маятника. У нас маятник был в состоянии равновесия в течение десятилетий, когда в стране была однопартийная система. Затем он, проскочив состояние равновесия, дошел до крайней точки, где количество партий и уровень партийной фрагментации были чрезвычайно высокими. Сейчас маятник пошел в обратную сторону, и на сегодняшний день мы, хотя и приблизились к точке равновесия, которая наблюдалась в советский период, но проскочили ситуацию умеренной партийной фрагментации, которая присуща для многих давно и недавно созданных демократий. Естественно, этот процесс нуждается в более глубоком и серьезном осмыслении.

Российский опыт важен и в сравнительной перспективе, поскольку здесь наблюдается парадокс. Вообще, в мире существуют разные типы авторитарных режимов. Есть режимы персоналистские, которые основаны на личной власти одного лидера – главы государства. Есть режимы, опирающиеся на военную силу, военные режимы. И, наконец, есть режимы однопартийные или режимы с доминирующей партией. И парадокс заключается в том, что если посмотреть на срок существования этих режимов, то окажется, что режимы с доминирующими партиями самые долгоживущие. Средний срок продолжительности их жизни, по данным сравнительных исследований, превышает 40 лет. Средний срок жизни персоналистских режимов – 15-18 лет. Это, как правило, время пребывания у власти правителя или диктатора, который этой страной правит. Понятно, что одного кровавого персоналистского диктатора может сменить другой, но, тем не менее, такие режимы гораздо менее устойчивые, в то время как однопартийные режимы или режимы с доминирующей партией живут намного дольше. Но число таких режимов в мире намного меньше, чем персоналистских. Более того, если мы посмотрим на постсоветское пространство, то мы убедимся, что большинство постсоветских лидеров применяли как раз сугубо персоналистские стратегии своего господства. И хотя в некоторых постсоветских странах делались более-менее успешные попытки создать партии, на которые опирались бы лидеры, эти попытки далеко не всегда были успешны. То есть, Россия в этом смысле представляет собой определенное исключение на постсоветском пространстве и относительно редкий случай в сравнительной перспективе. И тем более нам важно понять, в чем, собственно, причины такого явления, и каковы его последствия.

Я бы выделил два основных тренда трансформации российской партийной системы, они тесно взаимосвязаны между собой. Это, прежде всего, возникающее доминирование партии власти на трех уровнях: парламентском, электоральном и, наконец, региональном. И второй, параллельно протекающий, хотя напрямую не связанный с этим тренд – это тренд резкого ослабления, я бы даже сказал, вымирания, политической оппозиции в России, как левой, так и либеральной. Должен оговорить, что здесь имеется в виду под понятием «партия власти», потому что в России очень много на эту тему разных разговоров. В данном случае имеются в виду партии, которые созданы и тесно связаны с органами исполнительной власти, которые используют государственный аппарат и государственные ресурсы для обеспечения своего господства, и которые используют выходящие за рамки конституции средства для того, чтобы контролировать исход политического процесса и на выборах, и в парламенте, и за их пределами.

Почему российские лидеры использовали стратегию создания доминирующей партии, как я уже сказал, довольно редко распространенную в различных государствах? Мы знаем, что любой глава государства хотел бы править без всяких ограничений, но очень немногим главам государств удается создать устойчивый и успешный механизм преемственности своего господства. Собственно, в этом состоит ахиллесова пята многих персоналистских режимов, в том числе и тех, которые возникают на постсоветском пространстве. Здесь присутствует наш американский коллега Генри Хейл, который написал замечательную книгу о российской партийной системе, которая называется «Почему в России нет партий», и она как раз фиксирует внимание на проблеме преемственности режима. Как только заканчивается срок пребывания у власти персоналистского лидера, возникает проблема нелояльности элит. Элиты пытаются найти нового потенциального лидера, ведут себя далеко не всегда так, как хотелось бы уходящим в отставку руководителям. Мы это знаем на примерах тех постсоветских стран, где произошли процессы смены власти, известные как «цветные революции». Надо сказать, что что-то похожее наблюдалось и в России накануне выборов 1999-2000 годов. Мы хорошо помним кооперацию между региональными руководителями, создание блока «Отечество – вся Россия», который при определенных обстоятельствах имел бы шансы придти к власти… но история не терпит сослагательного наклонения. Тем не менее, сам по себе вариант, допускающий такого рода развитие событий, был крайне нежелателен и неприемлем для тех политиков, которые пришли к власти в России после 2000 года. Понятно, что, с одной стороны, эффект обучения, своего рода работа над ошибками сыграли в этом плане колоссальную роль. А с другой стороны, так получилось, что электоральное расписание, календарь выборов были составлены так, что парламентские выборы предшествовали президентским. То есть политикам приходилось использовать партии в качестве орудия в своей борьбе, фактически «Отечество – вся Россия» и «Единство» представляли собой разные реинкарнации претендентов на роль партии власти, но за этим стояла борьба разных группировок. И понятно, что, добившись победы, та группировка, которая использовала в качестве своего инструмента «Единство», обнаружила, что это инструмент не одноразовый, а еще для чего-то может пригодиться, может работать как многоразовый. Он может обеспечивать господство в парламенте, может быть полезным на электоральной арене, и таким образом выбор этого инструмента отчасти носил тактический характер. Но в то же время есть и стратегические, долгосрочные цели, связанные с тем, что необходим инструмент для монополизации административного контроля над политической повесткой дня, необходим инструмент, который пресек бы возможность альтернативной координации элит, дабы не допустить каких-то других политических группировок. И, наконец, необходим инструмент, который бы позволил кооптировать и добиться лояльности по отношению к режиму со стороны разного рода независимых агентов, СМИ, некоммерческих организаций и т.д.

Это сочетание краткосрочных и долгосрочных факторов оказывается очень важным для выбора в пользу стратегии создания режима с доминирующей партией. Понятно, что это ведет за собой изменение режима и некоторые долгосрочные выгоды. Во-первых, увеличивается легитимность режима за счет того, что путем патронажа в отношении лояльных групп и подавления в отношении нелояльных групп сужается поле для альтернатив действующему режиму. Ведь легитимность режима – это не уровень его поддержки сам по себе, а относительный уровень поддержки в ситуации выбора между статус-кво и чем-то другим. Если что-то другое исчезает, тогда вам ничего не остается делать, как поддерживать статус-кво, стало быть, режим не встречает альтернатив. Во-вторых, это гораздо более простой и эффективный механизм реализации политического курса, приведения в жизнь повестки дня. Это не значит, что сам политический курс властей оказывается эффективным. Но гораздо легче принимать решения, когда у Вас господствует дисциплинированная партия в парламенте, которая голосует так, как ей скажут, а не тогда, когда существует много партий или, не дай Бог, беспартийные депутаты, с каждым из которых надо вести индивидуальный торг. И, наконец, это средство консолидации элит. Понятно, что это очень хороший замысел с точки зрения стратегов, тех, кто планирует деятельность правящей группы. Но так же понятно, что его очень тяжело воплотить в жизнь. Если сравнивать процесс создания авторитарного режима с некоторым предприятием, то для создания персоналистского режима не требуется практически никаких инвестиций. Но в то же время он несет за собой очень серьезные риски, и те лидеры постсоветских стран, которые лишились власти в ходе «цветных революций», эти риски ощутили на себе в полной мере. Напротив, создание режима с доминирующей партией требует очень существенных инвестиций, и надо сказать, что российский режим эти инвестиции сделал в полной мере. Однако он влечет за собой некоторые долгосрочные выгоды, которые в самом начале 2000-х годов были не столь очевидны, хотя сегодня мы видим плоды этих инвестиций.

Итак, усилия были приложены для создания доминирования «Единой России» на трех уровнях. Это парламентский уровень, региональный и электоральный. Собственно, если говорить о парламентском уровне, то первым шагом стало недружественное поглощение лояльных «Отечество – вся Россия» и лояльных депутатских групп со стороны «Единой России» еще в 2001 году, когда этой партии удалось сформировать пропрезидентское большинство и организационно оформить его. Вслед за этим последовала вторая волна изменений, теперь уже связанных с институциональной инженерией. Была проведена реформа региональных избирательных систем. Как Вы уже, возможно, знаете, с 2003 года региональные парламенты избираются по новым правилам – некоторые по смешанной избирательной системе, а некоторые по полностью пропорциональной, то есть, не менее половины мандатов принадлежат политическим партиям. На первых порах эта мера не слишком помогла «Единой России» в силу целого ряда обстоятельств. Однако решающим поворотом здесь стал отказ от всеобщих выборов губернаторов. Если до этого момента «Единая Россия» в регионах по большей части была инструментом губернаторского влияния, то с 2005 года она все больше и больше становится инструментом воздействия на регионы со стороны федерального Центра, хотя здесь ситуация очень сильно различается по разным регионам. И, наконец, третий шаг – это институциональные изменения, направленные на электоральное доминирование «партии власти» на уровне выборов в стране в целом. Здесь были сделаны шаги по резкому повышению входных барьеров на электоральный рынок. Напомню, что после 2003 года заградительный барьер для прохождения партий в Государственную Думу был поднят до 7%, по мировым меркам высокий барьер, хотя, конечно, есть страны, где он еще выше. Это принятие нового закона о партиях, который резко сократил количество политических партий в России. Если до нынешней версии закона о партиях в России было зарегистрировано 46 политических партий, то сейчас их количество снизилось до 15, затем 14, но фактически будет еще меньше. Собственно, последний цикл выборов приведет к отмиранию еще некоторого количества партий. Запрет на предвыборные блоки – очень важный шаг. И в целом все эти шаги довольно сильно способствовали достижению электорального доминирования и тому, что в течение двух сроков подряд «Единая Россия» обладает сверх-большинством – более 2/3 мест в Государственной Думе.

На свете существует очень много классификаций политических партий. Партии делят по самым разным основаниям, и точно так же по разным основаниям делят партийные системы. Я позволю себе такую классификацию, которая основана не на теоретических рассуждениях, а скорее на переосмыслении российской практики. Российские партийные системы могут быть представлены в виде трехслойного пирога. Верхний слой – самый большой, самый жирный, в нем больше всего крема и всего, что ассоциируется с пирогами – это, конечно, партия власти, это «Единая Россия». Слой поменьше, менее жирный, но тоже вполне съедобный, для избирателей пригодный – это разнообразные сателлиты «Единой России», которые возникают, живут, а иногда и умирают по воле Кремля, хотя иногда и выходили из-под контроля. И, наконец, нижний слой, до которого у разборчивых избирателей не доходят руки, - это оппозиция, доля которой в этом пироге становится все меньше и меньше и тает прямо на глазах. Я попробую несколько подробнее обрисовать самый большой верхний слой.

О «Единой России». Здесь очень важна специфика генезиса «партий власти» и «Единой России» в частности. Большинство партий в мире создаются политиками для того, чтобы посредством выборов завоевать офис в исполнительной власти. Отличие «партий власти» в том, что их генезис прямо противоположный. Это партии, которые создаются офисами исполнительной власти для того, чтобы лица, занимающие эти офисы, их сохранили посредством выборов вне зависимости от предпочтения избирателей. Такая особенность генезиса «партии власти» важна не только с точки зрения того, что многие скажут, какая «партия власти» у нас нехорошая, какие нехорошие чиновники, которые ее создают, оказывают ей прямую и косвенную поддержку. Понятно, что мы говорим о стране, где выборы носят несправедливый характер, где имеют место серьезные подозрения в фальсификации итогов голосования. Все это существует, я, естественно, не вывожу эти аспекты за скобки, но для нас важно понять, как функционирует «Единая Россия», как функционирует «партия власти», каковы ее особенности.

Итак, три важных момента. Первый – партийная организация, как устроена партия с организационной точки зрения. Понятно, что партию как организацию можно уподобить коммерческой фирме. Она приносит определенные выгоды, требует определенных издержек, но также нуждается в определенном менеджменте, как любая организация. Есть две стандартные модели того, как функционируют партийные организации. Одна из них похожа на фирму, в которой контроль над всеми основными решениями принадлежит менеджменту. В данном случае менеджерами партии выступает партийный аппарат, который контролирует принятие важнейших решений, выдвижение кандидатов на важнейшие посты, распределение ресурсов внутри партии и т.д. Такая модель была характерна для массовых партий во многих странах мира. Впервые ее описал выдающийся немецкий социолог Роберт Михельс на примере Социал-демократической партии Германии ни много ни мало как в 1911 году. Он называл эту систему «олигархией» и утверждал, что все партии и вообще все организации следуют такому «железному закону олигархии». Есть, однако, другая организационная модель, которую можно уподобить семейному бизнесу. Это клиентелистская модель, когда контроль над всеми решениями в партии принадлежит партийному лидеру и его или ее ближайшему окружению, причем очень часто эта группа партийных лидеров тесно связана, в том числе, и личными узами. Далеко ходить за примерами не надо. Случай Либерально-демократической партии России – это, безусловно, семейный бизнес, все мы об этом хорошо знаем. Такая модель клиентелистских партий очень характерна для многих посткоммунистических партий, в том числе в странах Восточной Европы, как показывают многочисленные исследования, и у нас в стране примеров такой клиентелистской модели партий хоть отбавляй. Так вот и у менеджериальной, и у клиентелистской модели есть масса недостатков, и их повсеместно критикуют. Однако надо сказать, что «Единая Россия» не попадает в категорию ни менеджериального управления, ни клиентелистского семейного бизнеса. Скорее, если уж проводить аналогию с компанией, эту организацию можно уподобить фирме, в которой есть наемный менеджмент, а 100% акций принадлежит внешнему по отношению к компании управляющему, такому крупному многоотраслевому холдингу. И в случае «Единой России» понятно, что менеджеры партии, ее партийный аппарат и ее лидеры – это не более, чем наемные работники. Более того, в истории «Единой России» известны случаи, когда партийный аппарат по воле Кремля подвергался радикальной перетряске, его состав менялся, его руководители менялись. Даже на последних думских выборах более 1/3 депутатов прежнего состава партийной фракции в Государственной Думе просто не были включены в партийные списки, причем даже не только и не столько по воле партийного аппарата, сколько по воле тех, кто формировал предвыборный список партии в президентской администрации. Эта модель более эффективна с точки зрения управления организацией. Мы знаем, что в корпоративном управлении внешний менеджмент, как правило, более эффективен, чем контроль со стороны менеджмента предприятия. Вот ровно так же обстоят дела и в партии. Мы видим, что в «Единой России» господствует лояльность, отсутствует какое-то несанкционированное поведение со стороны членов партии, в том числе и потому, что возможны очень серьезные санкции извне. И, в принципе, партия работает как слаженный и успешно действующий механизм.

Вторая очень важная черта – это отсутствие идеологии или то, что я бы назвал «не-идеологией» «партии власти». Здесь надо представлять себе, для чего вообще партиям нужна идеология. На самом деле, идеология не только для партии, а для индивидов, для любых групп – это средство восприятия информации. Мы сталкиваемся с большой неопределенностью, и для того, чтобы нам понять, как себя вести, у нас есть некий нормативный идеал и средство, как сопоставить реальность с нормативным идеалом. Вот это средство и является идеологией. Соответственно, если мы говорим, что, условно, пиво – хороший напиток, а все остальные напитки плохие, то мы сопоставляем вкус любого напитка с напитком под названием «пиво» и говорим, что мы являемся сторонниками пивной идеологии. С этой точки зрения никакой разницы между пивной идеологией и социалистической, националистической, какой угодно другой не существует. Речь идет о наборе нормативных представлений, о том, что такое хорошо, и о способах сопоставления реальности с этими представлениями. С точки зрения идеологии для «Единой России» характерна промежуточная и неопределенная позиция по всем вопросам. Исследования, которые проводились в рамках анализе программной предвыборной риторики, показывают, что партия на выборах 2003 года, и я подозреваю, что и на думских выборах 2007 года также, по всем вопросам занимала позиции, близкие к так называемому положению «медианного» избирателя. Эта позиция – средняя точка на любой шкале по любому вопросу, будь то социальная, экономическая, внешняя политика. По всем вопросам партия занимает позицию, близкую к нулю по шкале от -100 до +100, от -1 до +1, как хотите.

Хорошо это или плохо для партий? Вообще, все зависит от того, каков спрос на идеологии на политическом рынке. Высокий спрос на идеологии возникает только в условиях неопределенности. Когда неопределенность в стране большая, когда мы не знаем, как себя вести, соответственно, мы руководствуемся идеологией, как компасом, когда мы ищем правильную дорогу. А вот если уровень неопределенности в стране низкий, то особой потребности в идеологии в стране не существует. Но это краткосрочная перспектива. Есть и долгосрочная перспектива, потому что идеология расширяет горизонт времени, и понятно, что партия, не имеющая идеологии, может серьезно проигрывать в долгосрочной перспективе, даже выигрывая в краткосрочной. Тем не менее, на сегодняшний день можно сказать, что отсутствие идеологии или «не-идеология» для «Единой России» является, скорее, достоинством, а не недостатком.

И третья очень важная особенность – это вторичная роль партии власти в подготовке и принятии политических решений. По сути, мы знаем, что «Единая Россия» очень часто голосовала в Государственной Думе за предложения, исходившие от правительства, от президентской администрации, не очень глубоко влезая в содержание этих предложений. Иногда такое некритическое или недостаточно критическое отношение к предложениям правительства оборачивалось против «Единой России», как произошло с монетизацией льгот. Однако и здесь для режима с доминирующей партией, в общем, нет ничего особенного. Поскольку такому режиму не нужна партия в качестве партнера, а, скорее, нужен лояльный проводник решений, в особенности, когда речь идет о сочетании президентской системы с доминирующей партией. Здесь важно провести различие. У нас очень часто уподобляют «Единую Россию» Коммунистической партии Советского Союза. На самом деле, советская система, которую возглавляла КПСС, предполагала, что партия контролирует государство. Здесь дело обстоит ровно наоборот, государство контролирует партию. И когда государство контролирует партию, ее роль в принятии политических решений является вторичной. Самый известный пример такого господства – это Мексика. Там на протяжении десятилетий правящая партия вела себя примерно так же, как «Единая Россия» в парламенте. То есть, все решения готовил президент и его кабинет министров, который подбирался президентом лично, а роль доминирующей партии в этих решениях и даже в кадровой политике была довольно незначительной.

Таким образом, можно сказать, что нынешней российской «партии власти» присущи три важнейших характеристики. Это внешнее управление, «не-идеология» и вторичная роль в принятии решений. И все эти характеристики довольно успешно вписываются в формат государства-партии. Не партии-государства, каким был Советский Союз, а государства-партии.