Глава3.Проблемы деятельности органов опеки и попечительства в Ульяновской области.
Проблемы деятельности института местного самоуправления.
В настоящее время институт местного самоуправления привлекает в нашей стране все более пристальное внимание не только политиков, ученых, экономистов, но и широких слоев населения. Обусловлено это тем, что становление местного самоуправления — не просто дань демократическим принципам. В связи с изменением экономической и политической ситуации, появлением множественности форм собственности, усложнением хозяйственных связей в России объективно возникла необходимость децентрализации власти и передачи ряда функций на места. Приближение органов власти к объекту управления позволяет принимать оптимальные управленческие решения в кратчайшие сроки с максимальным учетом местных особенностей и тем самым эффективно влиять на экономическую ситуацию в стране.
Муниципальные образования играют значительную роль в предоставлении социальной помощи и социальном обслуживании населения. Таким образом, от них во многом зависит, каким образом помощь, предусмотренная федеральным и местным законодательством, дойдет до ее получателей.
Ни государство, ни общественность, ни бизнес не могут самостоятельно решить социальные проблемы населения. Поэтому особую актуальность приобретает проблема разделения социальной ответственности между различными уровнями власти и различными группами общества, прежде всего, развитие местного самоуправления и взаимодействие местной власти и местных сообществ.
Комплекс проблем, порожденных социально-экономическим кризисом последнего десятилетия, ставит задачи, решение которых требует выработки новых подходов, в т.ч. в организации работы по поддержке семьи, материнства и детства, обеспечения права каждого ребенка жить и воспитываться в заботливой семейной среде. Ключевым звеном здесь является активизация необходимой работы на уровне максимально приближенном к населению, т.е. на уровне органа местного самоуправления.
К началу 90–х годов стало очевидно, что существующая модель деятельности органов опеки и попечительства перестала функционировать, а общепринятые формы защиты прав ребенка (детские дома и интернаты) не только не защищают ребенка, но и там повсеместно нарушаются все его права. Малый процент усыновлений, передача под опеку детей, в основном, только родственникам ребенка, первые успехи и неудачи семейных детских домов показали необходимость реформы этой области деятельности
Статья 34 Гражданского кодекса Российской Федерации установила, что органом опеки и попечительства является орган местного самоуправления. Органы местного самоуправления, осуществляя возложенные на них государственные полномочия по опеке и попечительству (ст. 53 Конституции РФ, п.4 ст.6, ст.56 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 28 августа 1995 года, Закона РФ «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июля 1993 г.), и являются органами опеки и попечительства.
В соответствии с пунктом вторым ст. 121 Семейного кодекса РФ «Вопросы организации и деятельности органов местного самоуправления по осуществлению опеки и попечительства над детьми, оставшимися без попечения родителей, определяются указанными органами на основании уставов муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации, Семейным кодексом РФ, Гражданским кодексом РФ».
В настоящее время 60 субъектов Российской Федерации приняли законы «Об организации работы по опеке и попечительству», в которых предусмотрели возложение работы по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних детей на соответствующие отделы образования. Кроме этого, как того требует закон, в уставе муниципального образования должен быть раздел по организации работы по опеке и попечительству над различными категориями граждан, в т.ч. несовершеннолетними детьми, указано на какое структурное подразделение возлагается эта работа, какие документы подписываются собственно главой органа опеки и попечительства и каким руководителем службы (структурного подразделения) и т.д.
На практике, многие органы местного самоуправления, по тем или иным причинам не внесшие вопросы организации работы по опеке и попечительству в свои уставы, выносят отдельные постановления по данному вопросу, подробно регламентируя работу по опеке и попечительству над детьми.
В большинстве органов опеки и попечительства всю работу по защите прав несовершеннолетних выполняет как правило один специалист (инспектор) по охране детства. Это позволяет выполнять только самую неотложную работу, связанную с представительством интересов несовершеннолетнего в суде, подготовкой заключений (зачастую непрофессиональных, в связи с отсутствием необходимых для этого навыков и знаний), по запросу суда и т.д. Защита прав и законных интересов детей не осуществляется в должной мере. Действующее законодательство (ст.121 Семейного кодекса РФ) дает возможность уже сейчас организовать работу по опеке и попечительству над детьми по – новому: возможно реформирование этой работы, создание профессиональных служб – учреждений, которые возьмут на себя часть (но не правоустанавливающих) функций органа опеки и попечительства (профессиональную работу с ребенком и семьей).
Для достижения этой цели необходимо решить следующие задачи:
1. Рассмотреть роль местного самоуправления как основы народовластия.
2. Исследовать особенности модели местного самоуправления.
3.Рассмотреть правовые аспекты деятельности органов опеки и попечительства.
4.Изучить конкретный опыт деятельности органа опеки и попечительства и на данной основе сформулировать предложения по совершенствованию этой деятельности.
Анализ местного самоуправления как основы народовластия показал, что основной задачей демократического государства является создание наиболее благоприятных условий для реализации прав и свобод его граждан. При этом вопрос рационального государственного устройства сводится к созданию такой системы власти и управления, при которой эта задача решалась бы наиболее эффективно. Объективно существуют проблемы, которые могут быть решены только на общегосударственном уровне с привлечением централизованных средств и ресурсов. К таким проблемам следует отнести обеспечение территориальной целостности, независимости, создание единой правовой базы, разработку и реализацию государственной политики во внешнеполитической и внешнеэкономической областях, конституционное признание и гарантии основных прав и свобод граждан, принятие и реализацию государственных программ в области науки, культуры, образования, здравоохранения, социальной защиты, правопорядка и безопасности и т.п.
Но в то же время реализация многих из перечисленных задач, обеспечение определенного уровня жизни населения осуществляется не в государстве вообще, а в конкретных территориальных образованиях компактного проживания граждан - муниципальных образованиях. Именно здесь должны быть прежде всего созданы условия для реализации гарантированных государством прав и свобод, а также обеспечена возможность благоустроенного проживания. Здесь необходимо ежедневно обеспечивать их безопасность, предоставлять медицинское обслуживание, давать возможность получения стандартного образования, создавать рабочие места, оказывать транспортные, торговые, бытовые, коммунальные услуги.
Анализ особенностей местного самоуправления Ульяновской области показал, что главной причиной неэффективной работы ульяновской модели местного самоуправления можно назвать жителей в создании предлагаемой модели местного самоуправления (людей не устраивают органы, не имеющие ни прав, ни денег).
Фактическое доминирование в управлении городом структур исполнительной власти породило и продолжает поддерживать в системе властных отношений тенденцию к главенству исполнительной власти в ущерб представительным органам власти.
В городе существуют общегородские органы государственной власти, а самоуправление на уровне города отсутствует. Более того, самоуправление в Ульяновске отсутствует и на уровне районов (территориальных управлений). Оно формируется лишь на уровне небольших микрорайонов и является абсолютно зависимым не только от городских властей, но и от более мелких территориальных управлений городской администрации. В этих условиях решать все вопросы местного значения в полном объеме органы местного самоуправления не располагают ни соответствующей финансово-экономической базой, ни полномочиями.
Что касается проблем местного самоуправления в области опеки и попечительства, то основные выводы можно сформулировать следующим образом.
В СК, в духе Конвенции ООН по правам ребенка, ребенок рассматривается как личность со своими собственными правами. В то же время, и также в духе Конвенции, в нем подчеркивается важность семьи, как основной среды роста ребенка, и роль родителей, как основных защитников прав и интересов своих детей. Основными принципами семейного законодательства Российской Федерации являются защита материнства, детства и семьи и, на основании этого, права ребенка на воспитание в семье своими родителями, и укрепление семьи.
В течение последних нескольких лет Правительство РФ много сделало в плане разработки законодательства, направленного на решение проблем детей и семей. Однако на сегодняшний день достигнуты весьма скромные результаты, о чем говорит ежегодно растущее число детей, отбираемых у родителей. Цифры показывают, что этих усилий по обеспечению основного уровня благополучия детей и семей и оказанию необходимой помощи родителям явно недостаточно.
Еще одной и, вероятно, не менее важной причиной расхождений между потребностями населения и предлагаемыми услугами является большое число отдельных органов управления. И в нормативно-правовых документах эта непоследовательность не только сохраняется, но даже и укрепляется, вместо того чтобы направлять развитие организационных структур и, соответственно, оказание помощи в сторону интеграции.
Социальное обеспечение детей регулируется большим количеством отдельных законов, которые не служат прочной основой для создания эффективной системы оказания услуг, ориентированной на клиента и его потребности. Очевидно, что введение все большего количества новых законодательных актов или частичное улучшение каждого отдельного закона не в состоянии решить проблему. Как следствие, было бы целесообразно проанализировать все законодательство по детям и их социальному обеспечению и, руководствуясь соображениями целостности и комплексности, собрать все законодательные акты в единое целое.
Кроме отсутствия последовательности в политике в области социального обеспечения детей, системе оказания услуг и соответствующему законодательству не хватает четких приоритетов и эффективных стратегий реализации, основных направлений развития и механизмов. Это, вероятно, является одной из важнейших причин, почему многочисленные, современные и заслуживающие поддержки утверждения и принципы, присутствующие в законодательстве, остаются абстрактными и декларативными, или неэффективными. Например, реализация основных принципов семейного законодательства предусматривает развитие услуг, направленных на укрепление семьи и помощь родителям в воспитании детей. Однако, как ни удивительно, в СК об этом почти ничего говорится. В то же время в нем подробно расписываются правила и процедуры применительно к ситуациям, когда родители не исполняют своих обязанностей по воспитанию детей, в результате чего их отбирают у родителей и направляют на воспитание в другую семью или учреждение. Иными словами, в нем отсутствуют обязательства и основные направления развития местной профилактической системы услуг, направленной на семью. Вместо этого в законе расписываются разнообразные возможности для развития разных типов внесемейного воспитания.
Несмотря на приведенные выше позитивные инициативы, количество форм работы органов опеки и попечительства, упоминаемых в СК, все еще остается весьма незначительным.
3.2Пути решения проблем органов опеки и попечительства в Ульяновской области.
Основным инструментом в работе органов опеки и попечительства является, или должен быть, конкретный план, в котором определяются условия и вопросы, на которые должна быть направлена работа, а также средства, с помощью которых планируется реализовать поставленные цели, и время, в течение которого предполагается их достичь. В плане определяются также функции и обязанности тех, кто занимается его реализацией, а также периодичность его пересмотра. Такой план должен составляться отдельно для каждого клиента и по каждому типу услуг, за исключением временных, разовых консультаций, методических рекомендаций и помощи. План может называться по-разному, в зависимости от типа услуг, например, конкретным планом, планом услуг, планом воспитания и обучения, планом реабилитации и т.п.. Термин "план защиты прав детей" не кажется слишком хорошим названием, потому что в центре его внимания не находятся содержание услуг, удовлетворение потребностей детей. Естественно, поставщики услуг обязаны уважать и защищать права детей в процессе оказания своих услуг, и составление индивидуального плана услуг может быть оправданным, если иметь в виду правовую защищенность клиентов.
Разработка индивидуального плана отражает ориентированный на клиента подход. интересы клиента. В основе плана должна лежать грамотная и комплексная оценка потребностей клиентов, включая ознакомление с их мнениями и пожеланиями. Разработка плана услуг представляет собой процесс, в ходе которого специалисты, родители и сами дети и, при необходимости, другие заинтересованные стороны коллективно обсуждают и взвешивают возможные варианты удовлетворения потребностей ребенка и защиты его интересов. Другими словами, разработка конкретного плана представляет собой процесс, в котором заинтересованные стороны принимают участие в процессах планирования и принятия решений, касающихся их самих. Представляется, что из термина "план защиты прав детей" следует, что кто-то другой представляет клиента, без его непосредственного участия.
Индивидуальный конкретный план закладывает основу для качественного оказания услуг клиенту. Однако сам по себе план еще не гарантирует качество работы. План и процесс его подготовки должны сами отвечать определенным критериям качества. Важно чтобы план был достаточно четким и точным. Слишком общий и неточный план не может служить основой для работы и содержать критерии оценки достижения целей.
Ни в действующем СК, ни в проекте закона нет положений о конкретном плане. Однако в представлении предлагаемых норм в соответствии с проектом закона говорится, что принципы планирования процесса воспитания ребенка, нуждающегося в государственной помощи, будут определены в привязке к разработке процедуры организации социального патроната.
В результате внедрения предложенных мероприятий, могут быть достигнуты следующие результаты
1. Снижение уровня преступности в отношении несовершеннолетних, в том числе детей оставшихся без попечения родителей. Снижение уровня коррупции при принятии решений органами публичной власти.
2. Увеличение доли детей-сирот, воспитывающихся в семье.
3. Разработка законодательных инициатив.
4. Разработка модельных правовых актов для принятия органами местного самоуправления Санкт-Петербурга.
5. Разработка методических рекомендаций для специалистов органов опеки и попечительства.