1. Определение прав, обязанностей высших государственных контролеров в Лимской декларации
2. Органы, осуществляющие государственный финансовый контроль.
3. Права, обязанности работников органов государственного финансового контроля.
4. Права, обязанности экономических субъектов
Независимость высших контрольных органов определяется ст.5 Лимской Декларацией в том, что высший контрольный орган должен иметь функциональную и организационную независимость, гарантируемую Конституцией страны. Он должен быть независим от проверяемых им организаций. Независимость высшего контрольного органа непрерывно связана с независимостью его членов (ст.6). Этому способствует процедура назначения и освобождения от занимаемой должности членов высшего контрольного органа и правила их продвижения по службе.
Финансовая независимость высших контрольных органов (ст.7) определяется выделением из национального бюджета средств для их содержания и самостоятельного расходования. Взаимоотношения с парламентом, правительством и администрацией определены ст. 8 и 9 Декларации та также с позиции независимости высшего контрольного органа.
(слайд 2) Статья 10 Декларации определяет права расследования: доступ ко всей документации, относящейся к управлению финансами и материальными средствами; определение места проверки (на объекте или в офисе контрольного органа); установление сроков предоставления необходимой документации (в соответствии с законом или по инициативе контрольного органа). Статья 11 определяет правила выполнения выводов высшего контрольного органа. Статья 12 констатирует, что высшие контрольные органы в важных случаях могут оказывать услуги парламенту и администрации в проведении экспертиз проекта законов и других постановлений, относящихся к финансовым вопросам. Вопросы финансовой отчетности в стране тоже согласуются с высшим контрольным органом.
|
|
Статья 13 повествует о методах проверки: использование утвержденной программы самим контрольным органом (т.е. планирование его работы); применение метода выборочной проверки или по разработанным моделям проверочных действий; использование памятки и инструкции о проведении внутренних проверок. Статья 14 содержит требования к уровню подготовки персонала высшего контрольного органа, деловым и моральным качествам, оплате труда, возможности привлечения экспертов со стороны. Статья 15 информирует, что выполнение международного обмена опытом осуществляется путем созыва конгресса, семинаров, совещаний (с участием подразделений ООН), изданием специального журнала.
Классификация видов контроля и контрольные полномочия высших контрольных органов
В разделе «Общие положения» дана классификация и приведены характеристики каждого вида контроля, к которым Декларация относит: предварительный контроль и контроль по факту; внутренний и внешний контроль; формальный контроль и контроль исполнения (ст. 2,3 и 4).
Статья 18 повествует, что Конституция должна определять контрольные полномочия высшего контрольного органа над управлением государственными финансами. Управление теми частями государственных финансов, которые исключены из национального бюджета, не должно выводиться из-под контроля высшего контрольного органа.
|
|
Статьи 19-25 определяют контроль государственных органов и других организаций, находящихся за границей; контроль за уплатой налогов; за расходами по государственным контрактам; за расходами на оборудование по электронной обработке данных; за деятельностью промышленных и коммерческих предприятий с государственным участием; за организациями, субсидируемыми государством; за международными и многонациональными организациями, расходы которых покрываются за счет взносов странчленов. Статьи 16 и 17 содержат правила составления отчетности о деятельности высшего контрольного органа, представление ее парламенту и публикации.
В ноябре 1990 г. представители высших контрольных органов 32 европейских государств (т.е. все, кроме Лихтенштейна) собрались в Мадриде для учреждения международной организации высших контрольных органов континента. Основываясь на целях и принципах развития сотрудничества государств с различными политическими, экономическими и социальными системами, провозглашенных ООН, участники конференции и I Конгресса обстоятельно рассмотрели вопросы, связанные с расширением контактов высших контрольных органов стран Европы. В этой связи были определены формы сотрудничества государственных контрольных органов, состоялся обмен опытом по вопросам совершенствования их деятельности в современных условиях. Учредительная конференция выработала и приняла Устав ЕВРОСАИ. Большую работу по подготовке I Конгресса контрольных органов европейских стран провела Международная организация высших контрольных органов (ИНТОСАИ). Впервые по ее приглашению в подготовительных мероприятиях, касающихся создания ЕВРОСАИ, приняла участие советская сторона в лице Комитета народного контроля СССР.
|
|
(слайд 3) Образование европейской организации контрольных органов открывает для всех стран широкие возможности в области совершенствования финансово-бюджетного контроля, бухгалтерского учета и отчетности в государственном секторе.
Для этого она зафиксировала в своем Уставе следующие цели:
• способствовать углублению взаимопонимания и расширению профессиональной и технической кооперации между органами-членами ЕВРОСАИ и всеми остальными региональными группами ИНТОСАИ путем обмена идеями и опытом в области государственных финансов;
• поддерживать связи с национальными и международными органами, которые специализируются на изучении факторов, влияющих на контроль за государственными доходами и расходами;
• постоянно информировать всех членов ЕВРОСАИ как о всех изменениях в законодательствах каждого государства, связанных с областью контроля, так и об организации и функционировании соответствующих органов;
• способствовать теоретическому и практическому изучению всех проблем и задач, связанных с контролем;
• сотрудничать в обмене представляющими интерес техникой и методами обучения, а также поощрять проведение семинаров и курсов повышения квалификации для всех служащих органовчленов ЕВРОСАИ, равно как и всех институтов-членов ИНТОСАИ;
• способствовать и благоприятствовать обмену информацией и документацией между членами ЕВРОСАИ, а также распространению публикаций на входящие в их компетенцию темы;
• стимулировать создание центров, институтов и университетских кафедр, специализирующихся по тематике контроля за государственными доходами и расходами;
• способствовать внедрению в повседневную практику всех выводов и рекомендаций, принятых на конгрессах ЕВРОСАИ;
• обеспечить унификацию терминологии в области государственного контроля;
• осуществлять все мероприятия, способствующие достижению лучшего понимания всех задач и проблем, связанных с государственным контролем.
Участники учредительной конференции единодушно приняли принципы, которыми будет руководствоваться ЕВРОСАИ. Они провозглашают равенство всех высших контрольных органов, право на свободное вступление и выход, уважение к правовым нормам, в соответствии с которыми действует каждый высший контрольный орган, являющийся членом ЕВРОСАИ.
Ее Уставом определены официальные рабочие языки организации - английский, испанский, немецкий, русский и французский. Состоявшийся после учредительной конференции I Конгресс решил ряд организационных вопросов. Был утвержден Совет управляющих ЕВРОСАИ. Конгресс отметил, что значимость ЕВРОСАИ будет возрастать, если эта организация станет активно развивать сотрудничество между контрольными органами европейских стран в целях улучшения качества организации контрольной работы и, прежде всего, в сфере обеспечения контроля за экономным, продуктивным и эффективным использованием государственных финансовых средств. В качестве первого и главного направления развития связей члены ЕВРОСАИ отметили значимость расширения регионального сотрудничества, в рамках которого можно было бы осуществлять мероприятия, представляющие общий интерес для групп стран. Вторым направлением развития связей определено установление прочных и надежных двусторонних контактов контрольных органов. Среди вопросов деятельности ЕВРОСАИ выделяются приоритетные формы обмена опытом контрольной работы. Отмечена необходимость в том, чтобы в деле распространения прогрессивных форм контроля одно из ведущих мест занимали подготовка и переподготовка кадров. В современных условиях деятельность контрольных органов подвергается влиянию ряда факторов. Во-первых, общими для работы контрольных органов европейских стран оказались проблемы, связанные с изменениями функций самих государств по отношению к собственности. Ныне почти все контрольные системы вынуждены заниматься контролем за приватизацией государственной собственности, так как правительства стран постоянно осуществляют продажи государственных корпораций и имущества. Во-вторых,общими для многих контрольных органов стран Европы стали проблемы, вызванные децентрализацией управления, которые связаны с реформой государственной администрации. На Востоке Европы реформы ведут к кардинальным реорганизациям правительств. Таким образом, внимательный выбор области контроля, применение хорошо зарекомендовавших себя методов проверок, предварительное и всестороннее изучение объекта, перспективное и гибкое текущее планирование являются важными инструментами в определении объекта контроля, повышения его эффективности.
(слайд 4)
В основу классификации видов государственного контроля (надзора) могут быть положены такие различные основания (критерии), как:
· особенности политико-правового статуса субъектов контроля и надзора; порядок образования органов контрольной и надзорной деятельности;
· характер компетенции контрольных и надзорных органов; характер взаимоотношений контрольного (надзорного) органа с подконтрольным субъектом;
· время, обязательность и способ проведения контроля и надзора;
· правовые последствия контроля и надзора и др.
Существующую в настоящее время структурную классификацию органов государственного контроля и надзора можно представить в следующем виде.
По иерархическому уровню органов государственного контроля и надзора:
– федеральные органы государственного контроля и надзора;
– региональные органы государственного контроля и надзора.
- местные органы государственного контроля и надзора.
По правовому статусу:
– органы, не имеющие статуса исполнительной власти;
– территориальные органы исполнительной власти.
По степени специализации органов государственного контроля и надзора:
– органы исполнительной власти, имеющие основной функцией государственный контроль и надзор;
– органы исполнительной власти, осуществляющие государственный контроль и надзор наряду с другими государственными функциями.
По объему исследуемой деятельности предлагается выделить:
- общий контроль (надзор);
- специальный контроль (надзор).
Общий контроль (надзор) направлен на исследование вопросов функционирования подконтрольного субъекта в целом. Специальный контроль (надзор) направлен на обследование деятельности подконтрольного субъекта в рамках конкретного вопроса.
В соответствии с правовыми последствиями можно указать на:
- консультативный контроль (надзор);
- учреждающий контроль (надзор).
Консультативный контроль (надзор) осуществляется контрольным (надзорным) органом, решения которого носят характер рекомендаций. Государственный контроль и надзор представляет собой сложную целостную систему с множеством входящих в нее компонентов.
При всем многообразии примеров классификации и систематизации видов контроля и надзора по различным основаниям в юридической науке отсутствует универсальная классификация, а любой существующий вариант носит условный характер.
(слайд 5) Современное состояние государственного контроля и надзора и его правового регулирования в Республике Беларусь характеризуется такими чертами, как разнообразие видов государственного контроля и надзора (исходя из множественности органов, осуществляющих государственный контроль и надзор, при значительных различиях в их правовом статусе) и
К органам контроля и надзора, для деятельности которых осуществление контроля (надзора) не является единственной или основной функцией, относятся
а) президентский контроль (надзор);
б) парламентский контроль (надзор);
в) контроль (надзор) органов исполнительной власти;
г) судебный контроль (надзор).
К органам, для которых осуществление контроля (надзора) составляет специальную функцию:
а) конституционный контроль, осуществляемый Конституционным судом РБ;
б) финансовый контроль КГК;
в) прокурорский надзор.
Во-первых, в рамках представленной классификации следует уточнить понятия «контролирующие органы» и «контрольные (надзорные) органы». Необходимо учитывать, что осуществление функции контроля может принадлежать всем органам государственной власти, на которых распространяется понятие «контролирующие органы». При этом функции контроля (надзора) для названных органов являются составной частью системы функций (планирование, организация, координация, регулирование), а для контрольных органов функция контроля выступает в качестве определяющей. В деятельности последних органов их контрольные полномочия и действия выражаются непосредственно.
Это дает возможность увидеть специфику деятельности этих органов, ее отличие от управленческой и контрольной (надзорной) деятельности неспециализированных государственных органов.
Эффективное функционирование государственного контроля и надзора в условиях формирования правового государства по принципу разделения властей зависит во многом от уровня оптимального законодательного урегулирования контрольных механизмов сдерживания и противовесов.
Функции органов государственного контроля в Республике Беларусь состоят в следующем:
Основными gрава, обязанности органов, осуществляющих общегосударственный контроль, являются:
1) проводить ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности;
2) производить проверки денежных и иных документов, относящихся к проверяемой деятельности субъектов хозяйствования; получать от субъектов хозяйствования и их должностных лиц необходимые сведения, а также объяснения по проверяемым вопросам;
3) при наличии предписания на проведение ревизии (проверки) и предъявлении служебного удостоверения свободно входить и с участием представителей субъектов хозяйствования производить обследование служебных и производственных помещений;
4) производить личный досмотр нарушителей законодательства, а также досмотр находящихся при них вещей, документов и транспортных средств;
5) изымать документы, свидетельствующие о нарушении субъектами хозяйствования норм законодательства либо являющиеся объектами таких нарушений;
6) опечатывать кассы, помещения, места хранения документов, товарно-материальных ценностей и денежных средств, за исключением касс и хранилищ учреждений банков, назначать их инвентаризацию;
7) приостанавливать производство и реализацию товаров, работ или оказание услуг, если дальнейшее продолжение указанной деятельности причиняет либо может причинить вред жизни, здоровью либо имуществу граждан;
8) для определения качества товаров производить в установленном порядке отбор образцов;
9) проводить контрольные покупки и оформление заказов на платные услуги для проверки правильности расчетов с покупателями;
10) приостанавливать в исключительных случаях отдельные операции по счетам субъектов хозяйствования. Каждый факт такой приостановки должен быть основан на достоверных данных о нарушениях законодательства;
11) требовать от руководителей и других должностных лиц субъектов хозяйствования устранения выявленных нарушений законодательства и контролировать соблюдение таких требований;
12) в случаях выявления при проведении ревизий и проверок фактов, дающих основание предполагать совершение преступлений, передавать материалы в правоохранительные органы для принятия мер в соответствии с действующим законодательством;
13) рассматривать дела об административных правонарушениях и налагать административные взыскания;
14) применять экономические санкции.
Итак, системность контроля достигается комбинированным использованием его различных видов: логического и математического, документального и фактического. В системе государственных институтов следует выделить государственные органы особой компетенции, которые выполняют определенные функции государства, но не входят ни в одну из ветвей власти. К таким органам относятся Прокуратура, КГК, Национальный банк. В рамках своей компетенции они используют специфические формы и методы деятельности. Создание таких органов обусловлено объективной необходимостью, диктуемой реальными потребностями государства.
Оперативный финансовый контроль в Беларуси осуществляют, прежде всего, Министерство финансов, Министерство по налогам и сборам, Национальный банк и Государственный таможенный комитет Республики Беларусь. Наряду с названными выше органами финансового контроля действуют специальные структуры, к которым относятся аудиторские организации, и индивидуальные предприниматели.
Высшим органом государственного контроля Республики Беларусь является Комитет государственного контроля Республики Беларусь, который осуществляет свою деятельность в соответствии с нормами законодательства и является органом, осуществляющим государственный контроль за исполнением республиканского бюджета, использованием государственной собственности, исполнением законов, актов Президента Республики Беларусь, Парламента Республики Беларусь, Совета Министров Республики Беларусь и других государственных органов, регулирующих отношения государственной собственности, хозяйственные, финансовые и налоговые отношения.
Правовой основой деятельности КГК являются следующие нормативные правовые акты (слайд 6):
1. О мерах по совершенствованию контрольной (надзорной) деятельности (Указ Президента Республики Беларусь 16 октября 2017 г. № 376)
2. О Комитете государственного контроля Республики Беларусь и его территориальных органах (Закон Республики Беларусь 1 июля 2010 г. № 142–З)
3. О совершенствовании контрольной (надзорной) деятельности в Республике Беларусь (Указ Президента Республики Беларусь 16 октября 2009 г. N 510)
4. О некоторых вопросах деятельности органов Комитета государственного контроля Республики Беларусь (Указ Президента Республики Беларусь 27 ноября 2008 г. N 647)
5. Об органах финансовых расследований Комитета государственного контроля Республики Беларусь (Закон Республики Беларусь 16 июля 2008 г. N 414-З)
6. Об образовании Департамента финансового мониторинга Комитета государственного контроля Республики Беларусь (Указ Президента Республики Беларусь 14 сентября 2003 г. N 408)
7. О дополнительных мерах по регулированию экономических отношений (Указ Президента Республики Беларусь 16 января 2002 г. № 40)
8. О мерах по совершенствованию системы органов Комитета государственного контроля Республики Беларусь (Указ Президента Республики Беларусь 2 ноября 2001 г. № 617)
(слайд 7) В соответствии с Указом «О мерах по совершенствованию контрольной (надзорной) деятельности» (16.10.2017 № 376) в Беларуси совершенствуются подходы контролирующих органов.
Предусмотренные данным Указом подходы ориентируют контролирующие (надзорные) органы на отказ от тотального контроля (надзора) и концентрацию внимания на нарушителях законодательства, а также на профилактической работе.
Кроме того, Указ предполагает усиление координирующей роли Комитета, возложение на него функций по контролю за работой не только контролирующих, но и надзорных органов, а также создание под руководством Председателя Комитета Межведомственного совета по контрольной (надзорной) деятельности (далее – Совет), основной задачей которого будет анализ состояния контрольной (надзорной) деятельности в Республике Беларусь и разработка предложений по повышению ее эффективности.
Совместными постановлениями КГК и Генеральной прокуратуры от 29.11.2017 № 3/39 и от 18.12.2017 4/44 утверждены Положение о Совете и его состав. 27 декабря 2017 г. состоялось первое заседание Совета.
В настоящее время в целях реализации Указа Президента Республики Беларусь от 16.10.2017 № 376 «О мерах по совершенствованию контрольной (надзорной) деятельности» Комитетом проводится работа по приведению в соответствие с ним законодательства, регулирующего деятельность органов Комитета.
(слайд 8) Комитетом выработаны и направлены в адрес Национального центра законодательства и правовых исследований предложения по оптимизации порядка применения мер административной ответственности, в том числе касающиеся сроков наложения административного взыскания в случае отказа в возбуждении уголовного дела, применения конфискации как вида административного взыскания, привлечения и освобождения от административной ответственности индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, наделения иных органов полномочиями на ведение административного процесса.
Закон Республики Беларусь, предусматривающий внесение изменений и дополнений в Кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях,
в котором учтено большинство предложений Комитета, 18.01.2018 подписан Главой государства.
Утвержден новый порядок организации исполнения и контроля за выполнением решений и поручений Президента Республики Беларусь, содержащий систему мер, направленных на организацию непрерывного и упреждающего контроля, полное и своевременное выполнение поручений.
Осуществлена инвентаризация 72 государственных программ и важнейших инвестиционных проектов общегосударственного значения. По ее результатам, исходя из рисков, которые могут привести к срыву их реализации, на 2017 – 2019 гг. сформирован единый среднесрочный план проведения контрольно-аналитических мероприятий в отношении 20 госпрограмм и 25 крупных инвестпроектов.
С целью усиления контроля за исполнением решений Комитета и его органов подготовлен проект локального правового акта, предусматривающий конкретные сроки направления соответствующих документов для принудительного исполнения, а также порядок осуществления контроля за их исполнением.
На базе системы электронного документооборота Комитета создана база «Контроль исполнения постановлений», в которую вносится информация о вынесенных решениях (предписаниях, постановлениях), устанавливаются контрольные сроки, в автоматическом режиме выполняется информирование о приближении сроков исполнения документов.
В целях совершенствования учета результатов контрольно-аналитической деятельности Комитета разработаны и утверждены технические требования по модернизации ИП «Контрольная деятельность Комитета государственного контроля и его органов», проведен тендер и определен исполнитель данных работ. Пересмотрен перечень основных показателей и подготовлен проект форм ведомственной отчетности Комитета, который будет положен в основу нового программного обеспечения по учету результатов контрольно-аналитической деятельности органов госконтроля.
Обеспечена реализация мероприятий по доработке интегрированной автоматизированной системы контрольной (надзорной) деятельности в Республике Беларусь (ИАС КНД) в части назначения внеплановых проверок в соответствии с изменениями законодательства о контрольной (надзорной) деятельности (подготовлены основные требования по доработке программы, согласовано техническое задание и др.).
Основные итоги работы КГК.
В результате проведенной работы по снижению проверочной нагрузки на субъекты предпринимательской деятельности количество проверок сократилось с 1214 в 2016 году до 1025 в 2017 году, или на 15,6%.
В рамках мероприятий упреждающего характера, направленных в том числе на профилактику правонарушений, проведено
567 мониторингов (в 2016 году – 517), по материалам которых субъектам хозяйствования даны рекомендации по устранению выявленных недостатков и дальнейшему совершенствованию деятельности.
По итогам контрольно-аналитических мероприятий взыскано, восстановлено в бюджет и обращено в доход государства денежных средств и материальных ценностей на сумму 173,8 млн. руб.
(в 2016 году – 258,1 млн. руб.), в том числе денежных средств –
152,2 млн. руб. (257,2 млн. руб.). Сэкономлено, предотвращено выплат государственных средств на сумму 67,3 млн. руб.
(225 млн. руб.). По материалам Комитета иными контрольными (судебными) органами взыскано 148,6 млн. руб. (23 млн. руб.).
К административной и дисциплинарной ответственности привлечено 9126 человек (12584), из них 99 (225) – освобождены от занимаемых должностей.
По результатам проверок, проведенных органами госконтроля,
в правоохранительные органы направлено 1768 (1937) материалов, по которым возбуждено 499 (615) уголовных дел.
Комитетом выполнено 119 (132) поручений Главы государства, по 1347 (1074) докладам государственных органов и организаций о выполнении поручений Президента Республики Беларусь даны заключения.
За 2017 год Правительству, государственным органам, ответственным исполнителям поручений Главы государства направлено 2048 (1842) писем, содержащих предложения по устранению выявленных нарушений и недостатков и повышению эффективности работы. В принятых нормативных правовых актах реализовано
51 (54) предложение Комитета по совершенствованию законодательства. Даны заключения по 1123 (1069) проектам нормативных правовых актов.
Расширяется практика применения принципов аудита эффективности: за отчетный период проведено 92 аудита эффективности против 48
за 2016 год, в том числе центральным аппаратом – 6 (в 2016 году – 1), комитетами госконтроля областей – 86 (47).
Например, проведен аудит эффективности использования бюджетных средств при создании безбарьерной среды для инвалидов и других маломобильных групп населения, в ходе которого осуществлена оценка реализации Государственной программы по созданию безбарьерной среды жизнедеятельности физически ослабленных лиц на 2011 – 2015 гг. и подпрограммы «Безбарьерная среда жизнедеятельности инвалидов и физически ослабленных лиц» Государственной программы о социальной защите и содействии занятости населения на 2016 – 2020 годы.
Отчет о результатах проведенного аудита с конкретными предложениями по улучшению жизнедеятельности инвалидов и физически ослабленных лиц направлен в Совет Министров, Минтруда и соцзащиты, облисполкомы и Минский горисполком. Подходы контрольных органов Беларуси и России к оценке эффективности использования бюджетных средств при создании безбарьерной среды для инвалидов и других маломобильных групп населения рассмотрены 16 ноября 2017 г. на двустороннем семинаре в формате видеоконференции.
В ходе аудита эффективности деятельности ГУ «Оператор вторичных материальных ресурсов» в сфере обращения вторичных материальных ресурсов установлено, что действующая система регулирования сферы обращения со вторичными материальными ресурсами недостаточно эффективна, не в полной мере использует возможности по увеличению объемов сбора (заготовки) и использования вторичного сырья.
Правительству направлены предложения по внесению необходимых изменений в действующее законодательство, предотвращению неэффективного расходования средств и исправлению сложившейся в сфере обращения вторичных материальных ресурсов ситуации в целом.
Поддержка Правительством указанных предложений (утвержден соответствующий план мероприятий) позволила предотвратить необоснованное расходование 7,3 млн. руб. средств, организовать всестороннюю проработку вопросов необходимости комплексного совершенствования законодательства в сфере обращения вторичных материальных ресурсов и использования средств производителей и поставщиков товаров и упаковки.
Также в прошедшем году проведены аудиты эффективности функционирования строительного комплекса Могилевской области; использования средств, выделенных в соответствии с Государственной программой разработки, производства и оснащения Вооруженных Сил Республики Беларусь средствами связи, радиоэлектронной борьбы, топогеодезического обеспечения и навигации на 2013 – 2017 гг.; расходования средств государственных банков по операциям эквайринга организаций торговли и сервиса; исчисления средств, полученных от сдачи в аренду государственного имущества, и ряд других.