Зн.
© 2002 г.
Я. ДЕЛЕЙ
ВЫИГРАЮТ ЛИ НОВОБРАНЦЫОТ ВСТУПЛЕНИЯ В ЕС?
ДЕЛЕЙ Ян – сотрудник исследовательской группы «Социальная структура и социальный мониторинг» Берлинского научного центра социальных исследований
_____________________________________________________________________
Политики и граждане будущих членов ЕС надеются, что вступление в эту организацию позволит улучшить условиях жизни и, – по крайней мере, в перспективе – выровняться со странами западной Европы. Догоняющая модернизация менее продвинутых стран-членов ЕС также «официальная» цель политики этой организации. Но мнения экспертов о перспективе успеха, однако, весьма различны. Оптимисты считают, что масштабный и устойчивый рост экономики достаточно быстро выведет более продвинутых кандидатов на вступление за пределы нынешнего уровня наименее процветающих стран ЕС и что «другие посткоммунистические страны пойдут этим путем» [12, р. 54]. В том же духе Морита [11] полагает, что интеграция в ЕС принесет с собой динамичное развитие и разрыв быстро сократиться. Пессимисты считают конвергенцию разных экономических и социальных регионов Запада и Востока трудной, поскольку у ЕС сейчас нет общего плана руководства этим процессом [см.: 5, S. 43]. Даже с помощью сообщества разрывы между обоими регионами «могут скорее расти, чем уменьшаться” [10, p. 12].
В своей короткой статье я утверждаю, что членство в ЕС это рамка, помогающая выравниванию. Общая модель влияния политики ЕС на качество жизни в менее зажиточных своих членах уже представлена [2], и можно извлечь некоторые уроки из предшествующих расширений членства в ЕС.
Влияние членства в ЕС на качество жизни: общая модель.
Качество жизни – оптимальная концептуальная рамка анализа последствий членства в ЕС. Различают три аспекта качества жизни: материальные условия, общее качество общества, субъективное благополучие. Хотя сообщество по праву считается, прежде всего, экономическим предприятием без планов развития благосостояния, касающихся всех и каждого, через ряд инструментов разной логики применения членство в ЕС прямо или косвенно влияет на качество жизни и тем самым на шансы выравнивания (см. Рисунок 1). Три основных «канала» влияния – региональная политика, адаптация институтов (institutional adjustment) и экономическая интеграция.
Региональная политика
Наиболее действенна региональная политика (синонимы: структ урная политика и политика сплочения). Финансовая поддержка инфраструктуры, защита окружающей среды, развитие человеческих ресурсов и инвестиции в производство улучшают конкурентоспособность наименее развитых регионов и стран усиливают потенциал устойчивого роста, создающего рабочие места. Этот начальный толчок в экономике предназначен для снижения разрывов уровней развития. В ЕС различают разные степени потребности («очереди»), согласно которым наибольшую поддержку – две трети Структурного фонда – получают «первоочередники». Это регионы, «которые стоят перед самыми серьезными трудностями в плане доходов, занятости, системы производства и инфраструктуры» [5, см. также Таблицу]. Все регионы с душевым ВНП ниже 75% среднего уровня по Содружеству автоматически имеют право на эту помощь независимо от уровня жизни в стране. В отличие от Структурного фонда право на получение средств из Фонда сплочения связано со средними национальными показателями. Порог здесь – 90%. В период 2000-2006 гг. 275 миллиарда евро (в ценах 1997 г.) выделяются на региональные мероприятия - против 200 миллиардов евро за 1993-1999 гг. Получая эту поддержку, менее развитые страны явно выиграют финансово от членства в ЕС, поскольку получат больше, чем отчислят в бюджет Сообщества. Поддержка укрепляет экономический потенциал стран и тем самым улучшает условия жизни населения, как показывают эконометрические модели [5]. Будущим странам-членам ЕС помощь в размере 7 миллиардов евро предоставляется до их присоединения к Сообществу, помогая подготовке к членству и созданию инфраструктуры. Однако статус члена гораздо более привлекателен, чем статус кандидата в члены ЕС в финансовом отношении, так как в бюджете 2000-2006 гг. выделены 45 миллиардов евро для новых государств-членов. Вследствие того, что в странах-новобранцах в целом уровень доходов намного ниже 15 стран ЕС, многие из них подпадут под категорию «первой очереди» для всей своей территории. Однако финансовая поддержка будет менее щедрой, чем в ЕС при пятнадцати странах-членах. Поскольку ЕС не планирует наращивать за пределами нынешних 34% общие суммы расходов, уровень расходов на региональную помощь в результате расширения можно суммарно представить как несколько более крупный пирог (более крупный из-за вклада в бюджет ЕС новобранцев), раздаваемый большему числу нуждающихся регионов (Рисунок).
Адаптация институтов
В целом позитивный результат, но намного менее контролируемый и видимый, - вытекает из институционального регулирования, необходимого при вступлении в ЕС. Новые члены Сообщества должны отвечать определенным стандартам своих политических, экономических, управленческих и правовых институтов и гражданского общества. И они должны быть способными взять на себя обязательства члена сообщества, то есть адаптировать и применять весь корпус нормативных документов и правовых стандартов ЕС (именуемых Acquis Communautaire). Эти институциональные критерии мягко применялись при прежних расширениях ЕС. Но теперь при решениях они - под названием Копенгагенские критерии - применяются жестко к новым членам. Поскольку менее продвинутые страны часто отличаются более слабыми демократическими, рыночными и правовыми институтами [см.: 6], шаги по адаптации, которые им предстоят перед вступлением в ЕС, вероятно, принесут заметные улучшения (качество общества). На всемирной шкале 170 стран 14 из 15 нынешних стран-членов ЕС находятся среди 30 стран с наиболее высоким качеством институтов. Из стран-новобранцев лишь Венгрия находится в первом квинтиле, большинство во втором, Болгария и Румыния в третьем, Турция в четвертом. Поскольку адаптация – требование для вступления, некоторые ожидаемые улучшения происходят уже на стадии подготовки к вступлению. Кроме того, адаптация институтов, вероятно, вызовет позитивную цепную реакцию роста экономики и в социальной ткани. В недавних исследованиях Всемирного Банка приведены серьезные доказательства того, что качество институтов и управления (по индикаторам качества функционирования демократии): эффективное управление, власть закона, политическая стабильность и низкий уровень коррупции, - приносят заметные долгосрочные дивиденды экономического и социального развития [8]. Но следует отметить, что некоторые требования ЕС вызывают неоднозначные последствия, например, регулирование рынков труда согласно Европейской социальной хартии. С одной стороны, крепнет позиция рабочих в ряде аспектов, улучшаются условия труда, но, с другой, рост расходов при найме, использовании и увольнении работников может сдерживать формирование структур в бизнесе [см.: 6, р. 161f.].
Экономическая интеграция
Согласно теории внешней торговли экономическая интеграция постепенно снижает экономические разрывы между затронутыми странами [см.: 13]. Главными движущими силами этого процесса считаются рост внешней торговли, перевод капиталов, обмен технологиями и опытом управления.
Прямые иностранные инвестиции особо значимы для процесса выравнивания, даже если их иногда считают скрытой формой «колонизации» [7]. Полный эффект конкуренции также накладывает определенное бремя на экономику присоединяющихся стран. Например, неконкурентоспособные фирмы закрываются. Чем лучше готова экономика страны выдержать конкуренцию ЕС, тем меньше будут возможные негативные моменты ее недостатков. Шансы таковы, что интеграция стимулирует рост экономики, но прибыль и убытки не будут равномерно распределены среди стран, регионов, секторов экономики. В 1990-е годы открытие бывших стран с плановой экономикой привело к росту торговых связей с Западной Европой. Страны, подавшие заявки на вступление в ЕС, за последние десять лет привлекли 94 миллиарда долларов прямых иностранных инвестиций. Тем не менее, критики считают, что постепенная интеграция в европейскую и глобальную экономику привело к превращению экономики этих стран в периферию, поскольку сильная экономика стран Запада использует экономику переходных стран как место размещения в основном низко-производительных отраслей [4]. Полное членство в ЕС, однако, двинет вперед дальнейшую экономическую интеграцию. Но «условия для успеха конкуренции с более развитыми странами ЕС во многих секторах будут неблагоприятны» [7, p. 25] (Рисунок).
В сумме, интеграция в ЕС непосредственно влияет на материальные условия жизни и общее качество общества менее продвинутых стран (см. Рисунок). Более того, институциональные улучшения, можно считать, косвенно влияют на условия жизни. Три «канала» влияния следуют разной логике действия: логике распределения (региональная политика), регулирования (адаптация институтов) и эффективности (экономическая интеграция). Действие региональной политики явно позитивно, а влияние адаптации институтов позитивно в целом. Экономическая интеграция может содействовать процессу выравнивания, но содержит и риски. Третий компонент благосостояния – субъективное благополучие – напрямую не находится под влиянием политики ЕС. Субъективная оценка, можно утверждать, обретает то же направление, что и развитие объективного благополучия, хотя и с некоторым запаздыванием