Конституционный этап: 1993-1995 гг.




Лекция 4. Становление современной модели местного самоуправления в России

 

Начальный этап: 1990-1993 гг.

Многие российские исследователи отмечают, что эволюция местного самоуправления в России непрерывно связана с развитием федерализма и предоставлением субъектам Федерации широких и разнообразных полномочий.

Первый практический шаг на пути становления современной системы местного самоуправления был сделан с принятием в апреле 1990 г. Закона «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Этот Закон впервые устанавливал систему местного самоуправления в ее современном понимании. В нем было закреплено такое понятие, как коммунальная собственность, а также были правовые гарантии того, что местные власти будут самостоятельными, независимыми и будут избираться населением; упорядочил компетенцию местных Советов, нормы передачи коммунальной собственности местным советам, а также установлены источники доходов местных Советов, включая фиксированную долю федеральных налоговых доходов и перечень собственных налогов, сборов и пошлин, вводимых по решению местных Советов. При этом, хотя депутаты Советов должны были избираться населением, главы администраций попрежнему назначались сверху.

Права местных Советов как представительных органов власти существенно расширялись, Закон СССР допускал судебную защиту прав и законных интересов органов местного самоуправления.

Большая роль Закона СССР от 9 апреля 1990 г. состоит, с точки зрения автора, в том, что он открыл путь к утверждению местного самоуправления в практике государственного строительства.

Конституционное закрепление местного самоуправления как управления, отделенного от государственной власти, в российском законодательстве происходило постепенно. При реформе 24 мая 1991 г. понятия «местное самоуправление» и «органы территориального общественного самоуправления» были включены не только в статьи, посвященные местным Советам, но и в названия соответствующих разделов (разд. VII и гл. 17). Согласно новой редакции ст. 137, Советы народных депутатов на уровне края, области, автономной области, автономного округа все еще оставались местными органами государственной власти. Районные, городские, поселковые и сельские Советы в этой статье не назывались. Однако это еще не означало, что данные Советы не являются местными органами государственной власти — согласно ст. 85, все Советы «составляют единую систему представительных органов государственной власти».

В исполнительной власти на смену исполкомам местных Советов пришло понятие «местная администрация». Она была подотчетна местным Советам и вышестоящим исполнительным и распорядительным органам. Но принципиальное новшество состояло в том, что местная администрация уже не являлась органом соответствующего местного Совета, в отличие от прежних исполкомов, которые хотя и были фактически независимы от Советов, но юридически считались их исполнительными и распорядительными органами.

Первый российский Закон о местном самоуправлении был принят 6 июля 1991 г. Данный Закон политологи называют «нормой переходного периода, не до конца последовательно устанавливавшего систему организации власти на местах».

Закон вводил многоуровневую систему нормативного регулирования порядка организации и осуществления местного самоуправления. Республики в составе РСФСР получили право издавать законы о местном самоуправлении, а районные, городские, поселковые и сельские Советы — принимать положения (уставы) о местном самоуправлении.

Закон «О местном самоуправлении в РСФСР» закрепил единую для всей России схему органов местного самоуправления, дифференцированную по уровням: городов, районов, сел (поселков). Закон исходил из принципа разделения власти на муниципальном уровне и одновременно устанавливал систему сдержек и противовесов в отношениях между местным Советом и местной администрацией.

Одним из важнейших положений данного Закона на тот период становления демократического строя стало требование о том, что не только представительные органы, но и главы местного самоуправления должны избираться демократическим путем. Закон включил местную администрацию в систему местного самоуправления. Он предусматривал разграничение функций между представительными и исполнительными органами. Местный Совет определялся как орган власти, а местная администрация — как орган управления. При этом усиливалась самостоятельность местной администрации. И вместо исполнительного комитета местного Совета как коллегиального органа, подчиненного и подотчетного Совету, учреждалась местная администрация. Местный Совет провозглашался как главный орган местного самоуправления; у него появлялось немало возможностей влиять на администрацию (в особых случаях даже отстранять главу администрации от должности), но фактически администрация получила значительную самостоятельность. По мнению А.Н. Широковой и С.Н. Юрковой, «термин «администрация» был более уместен, чем использовавшийся длительное время термин «исполнительный орган». Ведь администрация не являлась в чистом виде исполнительным органом в системе местного самоуправления. Она наделялась отдельными государственными полномочиями, а также приобретала собственные полномочия, закрепленные за ней уставами городов и районов»76.

Закон 1991 г. также закрепил на правовом уровне компетенцию органов местного самоуправления каждого уровня предоставили Советам право принимать собственные бюджеты и взимать местные налоги. В то же время правовые акты Советов нижестоящего уровня все еще могли быть отменены вышестоящими органами.

Как справедливо отмечает К. Росс, и в этом с ним нельзя не согласиться, в конечном счете, оба закона так и не были в полной мере реализованы на практике, так как реформы были приостановлены в связи с событиями августа 1991 г.77

 

Конституционный этап: 1993-1995 гг.

Важным фактором реформирования системы местного самоуправления, который повлиял на ее характер и понимание природы местного самоуправления, называют противостояние союзных и российских руководящих органов, распад СССР и в дальнейшем — противостояние между Президентом России и Верховным Советом РСФСР.

21 сентября 1993 г. Президент РФ издал Указ № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в РФ». Президент обвинил Съезд и Верховный Совет в попытках узурпации исполнительной и судебной ветвей власти. В указе говорилось о необходимости проведения выборов в новый парламент — Федеральное Собрание. В связи с этим постановлялось прервать осуществление Съездом и Верховным Советом законодательной, распорядительной, контрольной функций. Это решение означало роспуск Президентом РФ Съезда и Верховного Совета. При этом оговаривалось, что полномочия представительных органов субъектов РФ сохраняются. Указ № 1400 был реализован силовыми методами, а именно, роспуском Верховного Совета президентской стороной 3—4 октября 1993 г.

Последствия президентского указа первыми испытали на себе московские Советы. 7 октября 1993 г. Президент распустил все Советы на территории Москвы. В тот же день был подписан указ, исключавший ответственность глав администраций краев и областей перед Советами и фактически устанавливающий полное единоначалие в системе исполнительной власти (ранее главы региональных администраций имели двойное подчинение — Президенту РФ и соответствующему Совету).

Следующим и наиболее важным этапом в формировании современной системы государственных органов власти и местного самоуправления стал президентский Указ от 9 октября 1993 г. «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации».

На период до избрания новых органов власти «исполнительно-распорядительные полномочия» Советов делегировались главам администраций. Одновременно Президент прекратил деятельность всех районных, городских, поселковых и сельских Советов, делегировав их полномочия главам соответствующих администраций. Кроме того, указ содержал важную норму о том, что в случае самороспуска Совета или невозможности выполнения Советом своих полномочий ввиду отсутствия необходимого кворума функции органа представительной власти временно осуществляет соответствующая администрация. Для разработки предложений по реформе органов представительной власти и местного самоуправления создавалась специальная комиссия.

26 октября 1993 г. Президент РФ принял еще один Указ № 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации», который утверждал Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы.

Это Положение предусматривало следующую систему местного самоуправления:

❖ в городских и сельских поселениях с населением 5 тыс. человек — собрания, сходы граждан и выборный глава местного самоуправления;

❖ в городских и сельских поселениях с населением до 50 тыс. человек — выборное собрание представителей и выборный глава местного самоуправления (глава администрации);

❖ в городах и других поселениях с населением свыше 50 тыс. человек — выборное собрание представителей и назначаемый сверху либо избираемый населением местного самоуправления глава администрации;

❖ в сельских районах — глава местного самоуправления (глава администрации), без указания на то, избирается он или назначается; может быть образован орган местного самоуправления, формируемый из представителей органов местного самоуправления городских и сельских поселений;

❖ на территории сельсоветов — глава местного самоуправления (глава администрации), тоже без указания на то, избирается он или назначается; может быть образован орган местного самоуправления, формируемый из представителей органов местного самоуправления сельских поселений.

В соответствии с новой системой существенно сократилась численность представительных органов — дум, собраний представителей и др. (19-27 человек). Причем членами представительного органа местного самоуправления согласно Указу Президента РФ от 22 декабря 1993 г. могли быть не только главы, но и другие должностные лица соответствующей местной администрации. Как отмечают В.Г. Игнатов и В.И. Бутов, «...при значительной численности должностных лиц в представительном органе получалось, что они сами себе ставят задачи, создают для себя нормативные документы, сами же формируют, а то и возглавляют депутатские комиссии, сами себя контролируют... К тому же во многих регионах местные представительные органы местного самоуправления так и не были созданы, а их функции продолжали осуществлять назначенные главы местного самоуправления».

Следующим этапом становления системы местного самоуправления в России стало принятие Конституции РФ на всенародном референдуме 12 декабря 1993 г.

Конституция не ввела подробной регламентации вопросов местного самоуправления, однако сформулировала ряд важнейших принципов этого института.

Важнейшей чертой новой модели местного самоуправления, закрепленной Конституцией Российской Федерации 1993 г., явились отсутствие единой схемы организации местного самоуправления и многоуровневость его нормативной базы. После вступления в силу Конституции законодательство субъектов Федерации, регулирующее вопросы местного самоуправления, стало формироваться практически одновременно с федеральным законодательством, а в некоторых регионах даже с некоторым опережением по сравнению с ним. В основу региональных законов, принятых до августа 1995 г., обычно брались положения президентских указов, временно регулировавших вопросы местного самоуправления, или какого-либо из проектов федерального закона.

После принятия Конституции РФ численность депутатов и полномочия местных представительных органов, как отмечает A.M. Лимонов, были значительно сокращены, в то время как полномочия глав местных администраций существенно расширены. К примеру, с этого времени одобрению главы города подлежали решения, касающиеся бюджета. Глава местной администрации получал право созывать сессии соответствующего Совета и председательствовать на них. В период с октября 1993 г. до весны 1994 г., когда должен был начаться процесс перевыборов новых Советов, мэры обладали полной свободой действий и могли управлять вверенными им поселениями без какого-либо контроля за осуществлением этих полномочий со стороны представительных органов.

Появление российского местного самоуправления в его сегодняшнем виде стало результатом процессов, вызванных объективной необходимостью: во-первых, децентрализацией власти, а во-вторых, усилением ее демократических начал.

 



Поделиться:




Поиск по сайту

©2015-2024 poisk-ru.ru
Все права принадлежать их авторам. Данный сайт не претендует на авторства, а предоставляет бесплатное использование.
Дата создания страницы: 2017-10-25 Нарушение авторских прав и Нарушение персональных данных


Поиск по сайту: