В период с 1995 по 2003 г. местное самоуправление в России развивалось в рамках законодательных норм, установленных Законом от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в России».
Закон принимался в условиях противостояния Президента РФ, Государственной Думы и Совета Федерации. Данный Федеральный закон можно охарактеризовать и как результат компромисса между политическими силами, представленными в этих государственных структурах. Этому Закону пришлось преодолеть два вето со стороны Совета Федерации, прежде чем он был обнародован и вступил в силу. Закон был принят в период активной подготовки всех государственных структур к парламентским выборам 1995 г. и выборам
Президента РФ 1996 г.
Примечательной чертой Закона 1995 г. стала широкая компетенция субъектов РФ в регулировании ряда вопросов организации местного самоуправления, прежде всего, вопросов территориального устройства местного самоуправления, осуществления местного самоуправления путем прямого волеизъявления граждан и через органы местного самоуправления и некоторых других. Кроме того, Закон предоставил немалые возможности нормативного регулирования вопросов организации и деятельности местной власти — как первичного, так и развитие соответствующих федеральных и региональных законов, — самим органам местного самоуправления. Закон 1995 г. вводил норму всенародного избрания глав местных администраций (ст. 16), что стало одной из причин недовольства законом в регионах. Субъекты Федерации намеревались заблокировать его введение в действие, поскольку по вполне понятным причинам стремились сохранить предоставленное им в 1991 г. право назначения мэров. Перед избирательными кампаниями центр стремился заручиться поддержкой регионов, поэтому пошел на целый ряд уступок в системе государственного управления и местного самоуправления. Так, ему пришлось пойти на компромисс с регионами по введению в действие Закона 1995 г., который фактически вступил в силу в конце 1996 г.
Переход от назначаемости к выборности глав местных администраций стал серьезным политическим шагом. С закреплением на законодательном уровне принципа выборности органов местного самоуправления в политической жизни страны появилась новая группа носителей экономических, а значит, и политических интересов — должностных лиц и служащих местного самоуправления, связанных теперь уже со своими избирателями, интересами населения.
Кроме того, формировался широкий круг конкурентов в распределении политических, экономических, материальных и административного ресурсов. Главы местных администраций во многих регионах стали заметными и влиятельными политическими факторами, которые нередко вступали в конфликт с главами регионов в защиту интересов населения своих городов (особенно это касается региональных столиц). Иногда, в соответствии с социологическими опросами, мэры городов превосходили по популярности глав регионов.
Как отмечают некоторые исследователи, Закон 1995 г. впервые создал основы для функционирования автономных институтов местного самоуправления и наделил местные органы власти широкими полномочиями, включая собственные полномочия в области налогообложения и бюджета, контроль над муниципальной собственностью и право принятия в пределах своей компетенции решений, обязательных для всех организаций и предприятий, расположенных на подведомственной территории.
Закон запрещал органам государственной власти образовывать органы местного самоуправления или же назначать их должностных лиц. Кроме того, ст. 14 Закона запрещала органам государственной власти и должностным лицам этих органов брать на себя осуществление функций местного самоуправления.
Реализация Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» выявила в значительной части региональных законов существенные недостатки. Во-первых, это наличие противоречий между законами субъектов Федерации и принятым позже федеральным законом. Во-вторых, это неполнота нормативно-правового регулирования отношений, которые в соответствии с вновь принятым федеральным законом подлежали регулированию законами субъектов Федерации. Поэтому во многих регионах в конце 1990-х гг. законодатели были вынуждены принимать новые редакции своих законов о местном самоуправлении.
15 октября 1999 г. Указом Президента Российской Федерации были утверждены Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации. Этот документ ставил задачу выработки стратегии законодательной деятельности в области местного самоуправления, намечал конкретные правовые решения. Следует отметить, что документ появился в период смены правящей политической элиты и формирования новой команды государственных менеджеров. Но в таких условиях он оказался невостребованным на практике.