Важнейшим средством обеспечения законности в деятельности общественных объединений являются институты приостановления их деятельности, а также ликвидации (запрета) общественных объединений. Правовую основу мер государственного контроля за деятельностью общественных объединений составляют:
во-первых, ч. 5 ст. 13 Конституции РФ - здесь закреплен запрет на создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни;
во-вторых, соответствующие положения федеральных конституционных законов (ФКЗ от 30 мая 2001 г. «О чрезвычайном положении» и ФКЗ от 30 января 2002 г. «О военном положении»)
в-третьих, положения ряда федеральных законов (ФЗ от 19 мая 1995 г. «Об общественных объединениях», ФЗ от 12 января 1996 г. «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности», ФЗ от 11 июля 2001 г. «О политических партиях» и ФЗ от 25 июля 2002 г. «О противодействии экстремистской деятельности»).
В связи с принятием Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности» (далее - ФЗ «О противодействии…») и последовавшего за ним Федерального закона от 25 июля 2002 г. «О внесении изменений и дополнений в законодательные акты в связи с принятием Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности» рассматриваемые правовые институты претерпели значительные изменения. Этим изменениям предшествовала дискуссия в научных и политических кругах, в обществе в целом. Противники принятых законодательных решений, в частности, высказывали опасения, что новая законодательная трактовка данных правовых институтов чревата превращением правовых процедур в политическое оружие, используемое властью против своих политических оппонентов
Следует все же заметить, что нормативно-правовое качество данных законодательных нововведений имеет целый ряд дефектов. Законодатель не только не исправил некоторые недостатки прежней редакции ФЗ «Об общественных объединениях», но и добавил к ним новые недоработки. Рассмотрим действующие институты приостановления деятельности общественных объединений, их ликвидации (запрета) под этим углом зрения.
. Приостановление деятельности общественного объединения.
Это средство государственного принуждения означает временный запрет на осуществление определенной деятельности данного объединения в случае нарушения им закона на основании решения компетентного органа власти. Такая мера воздействия к нарушителям закона предусмотрена не только законодательством об общественных объединениях, но является элементом целого ряда иных правовых институтов.
Например, ФЗ от 8 августа 2001 г. «О лицензировании отдельных видов деятельности» в ст. 13 рассматривает приостановление лицензии как одно из средств административного воздействия на нарушителей закона; ФЗ от 13 января 1996 г. «Об образовании» в п. 6 ст. 37 определено, что государственные органы управления образованием вправе своим предписанием приостановить деятельность образовательного учреждения до решения суда в случае нарушения ими законодательства РФ или своего устава.
В юридической литературе эта общеправовая мера государственного принуждения оценивается по-разному. Одни авторы склонны видеть в приостановлении юридическую санкцию за уже совершенное правонарушение; другие полагают, что приостановление следует относить исключительно к мерам предупреждения и пресечения <**>.
Реформирование института приостановления деятельности общественного объединения, осуществленное в связи с принятием ФЗ «О противодействии…», выразилось прежде всего в упрощении процедуры приостановления: судебный порядок уступил место административному. Кроме того, теперь органы юстиции не связаны, как ранее, необходимостью вынесения двух предупреждений общественным объединениям в случае нарушения последними законодательства. Предупреждения, выносимые общественным объединениям ранее - до инициирования вопроса о приостановлении их деятельности, в ФЗ «Об общественных объединениях» заменены однократным представлением, а согласно ФЗ «О противодействии…» представления вообще не требуется. Сформировавшаяся в результате такого подхода правовая конструкция процедуры приостановления в целом соответствует целям укрепления правовой основы противодействия общественным объединениям, осуществляющим противоправную деятельность
Недостатком же этой конструкции является то обстоятельство, что в ФЗ «Об общественных объединениях» не указан срок, в течение которого общественные объединения должны исправить допущенные нарушения. Правда, в тех случаях, когда такое представление вносится органами прокуратуры, действуют соответствующие нормы ФЗ от 17 ноября 1995 г. «О прокуратуре Российской Федерации», согласно которым в течение месяца со дня вынесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих (п. 1 ст. 24). Однако открытым остается вопрос о сроке, в течение которого общественные объединения обязаны устранить нарушения, послужившие основанием для вынесения представления со стороны органов юстиции. Использовать же здесь метод аналогии и распространять на органы юстиции правила, относящиеся к органам прокуратуры, в данном случае недопустимо, так как вопрос касается полномочий органа государственной власти и применения средств государственного принуждения. Такая ситуация создает потенциальную опасность административного произвола со стороны органов юстиции, поскольку допускает возможность установления срока, в течение которого невозможно исправить допущенные нарушения. Очевидно, что данный пробел необходимо устранить.
Другая проблема, которая появилась после внесения поправок в ФЗ «Об общественных объединениях», связана с тем, что законодатель явно проглядел ст. 38 ФЗ «Об общественных объединениях», в которой за органами юстиции закреплено право выносить письменное предупреждение руководящим органам общественных объединений в случае выявления нарушений общественным объединением законодательства или совершения действий, противоречащих его уставным целям. В отличие от ст. 38, где говорится о предупреждении, в измененной редакции ст. 42 этого же Закона речь идет о внесении представления. В результате такой невнимательности законодателя по сути органы юстиции наделены двумя однопорядковыми полномочиями: выносить представления общественным объединениям и выносить им предупреждения. При этом в соответствии с ФЗ «Об общественных объединениях» предупреждение как мера, направленная на устранение нарушений, допущенных общественным объединением, по существу не имеет никаких юридически значимых последствий, что лишает ее правового смысла.
Требуют уточнения и последствия приостановления деятельности общественных объединений. Согласно ст. 43 ФЗ «Об общественных объединениях» в случае приостановления деятельности общественного объединения ему запрещается в том числе организовывать и проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия, пикетирования и иные массовые акции или публичные мероприятия. Однако при этом не совсем понятно, что следует понимать под «массовыми акциями». Ведь в качестве таковых можно квалифицировать и внутренние мероприятия общественных объединений. Например, общественное объединение, деятельность которого приостановлена, в целях исправления допущенных нарушений примет решение провести свой съезд и изменить свои программные или уставные положения или осудить политику, проводимую собственным руководством. Но, по логике закона, подобное мероприятие может быть расценено как массовая акция, проведение которой временно запрещено. Как же в таком случае исправить допущенные нарушения, если для этого требуется проведение съезда, конференции или собрания? Кроме того, полагаем, что в законе должны быть установлены также четкие критерии массовости организуемых общественными объединениями мероприятий или акций.
Нуждаются в корректировке и положения КоАП РФ, устанавливающие административную ответственность за организацию и участие в деятельности общественного объединения, в отношении которого действует имеющее законную силу решение о приостановлении его деятельности (ст. 20.2.1). Но очевидно, что без продолжения организации и участия в деятельности общественного объединения невозможно устранить допущенные нарушения закона. Полагаем, что законодатель в данном случае не учел специфики применения такого средства государственного принуждения, как приостановление деятельности общественных объединений в механизме государственно-правового контроля за деятельностью общественных объединений в соответствии с ФЗ «О противодействии…».
Согласно статье 43 ФЗ «Об общественных объединениях» объединениям, совершившим правонарушения, не представляющие большой общественной опасности, дается возможность для устранения допущенных нарушений. Согласно же ФЗ «О противодействии…» решение о приостановлении выносится с одной-единственной целью - ограничить деятельность общественных объединений, подозреваемых в осуществлении экстремистской деятельности, до решения суда об их ликвидации (запрете). Именно на предотвращение деятельности таких общественных объединений, учитывая серьезность выдвигаемых против них обвинений, и должен быть направлен запрет, содержащийся в КоАП РФ. Следовательно, административной ответственности подлежат организаторы или участники лишь тех общественных объединений, деятельность которых была приостановлена в связи с наличием в ней признаков экстремистской деятельности. Распространение же такой ответственности на иные общественные объединения будет означать ограничение конституционного права на объединение, не подпадающее под действие ст. 55 Конституции РФ, согласно которой права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
В процессе совершенствования действующего законодательства, наряду с предлагаемыми мерами, направленными на обеспечение возможности для общественных объединений исправить нарушения, послужившие основанием для приостановления их деятельности, следует обратить внимание также на необходимость повышения ответственности правоприменительных органов в процессе принятия решения о приостановлении деятельности общественных объединений по основаниям, предусмотренным ФЗ «О противодействии…». Речь идет о том, что органы юстиции, Генеральный прокурор РФ или подчиненные ему соответствующие прокуроры вправе приостановить деятельность общественного объединения. Такой нормативный способ закрепления компетенции получил в литературе наименование «мягкого», так как из нормы права не следует обязанность соответствующих правоприменительных органов совершать конкретные действия при наличии определенных условий. Органы юстиции и должностные лица прокуратуры исключительно по своему усмотрению решают вопрос о приостановлении деятельности общественного объединения в случае совершения им действий экстремистской направленности. На наш взгляд, учитывая особую опасность для общества и государства экстремистской деятельности, на правоприменительные органы следует возложить обязанность приостанавливать деятельность общественных объединений в случаях, предусмотренных ФЗ «О противодействии…».
. Ликвидация (запрет) общественных объединений.
Институту ликвидации (запрета) принадлежит важное место в механизме государственно-правового контроля за деятельностью общественных объединений. Применение данной санкции должно быть направлено на устранение общественных структур, нарушающих закон, и создание препятствий для возобновления их деятельности в будущем <*>. Особо следует подчеркнуть, что именно эти цели в совокупности должны найти нормативное закрепление в правовой конструкции института ликвидации (запрета) общественных объединений.
Как необоснованное расширение ответственности общественных объединений следует рассматривать и новую редакцию нормы, в соответствии с которой общественное объединение может быть ликвидировано в случае нарушения им прав и свобод человека и гражданина. В то же время указание на то, что эти нарушения должны быть виновными, исчезло из нормативной конструкции (ст. 44 ФЗ «Об общественных объединениях»).
Вопрос о том, что следует понимать под виной коллективных субъектов, является дискуссионным в юридической литературе Позиция законодателя по данному вопросу нашла отражение в норме КоАП РФ (п. 2 ст. 2.1), согласно которой юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению. С позиций такого подхода полагаем, что в новой редакции ст. 44 законодатель необоснованно отказался от требования, в соответствии с которым только виновное нарушение прав и свобод могло повлечь ликвидацию общественного объединения.
Заключение
Качественно новые подходы в понимании сущности государства в настоящее время трансформируются в постановку новых целей и задач функционирования аппарата государственной власти.
Фактическое свое воплощение данные тенденции нашли в трансформации системы органов государственного управления и предоставлении им новых форм и методов работы.
Восприятие государства как социального регулятора, основной задачей которого является гарантия соблюдения прав и законных интересов своих граждан, а не агрессора, существенно повлияло на изменение правового статуса и роли отдельных субъектов права в механизме государственного контроля.
В частности, было пересмотрено положение общественных объединений в структуре общества и государства, их места и роли в механизме управления делами государства. Бесспорным является факт отказа государства от части выполняемых функций управления в пользу общественных объединений, что свидетельствует о повышении социально-правового воздействия общественных объединений на общество и его отдельных челнов. Такого рода тенденции лишний раз подтверждают необходимость пересмотра системы взаимоотношений государства и общественных объединений. Основной целью такого пересмотра должно служить повышение эффективности взаимодействия общественных объединений с государством, совершенствование условий участия их в правовых отношениях в качестве полноценных субъектов права.
Обеспечение государством гарантированных условий реализации права граждан на объединение, законности поведения общественных объединений в качестве субъектов права делает необходимым формирование эффективной системы государственного контроля их деятельности. Речь, в частности, идет о создании организационно и функционально прозрачной системы контроля, которая обеспечила бы укрепление правовых позиций общественных объединений, создания условий для дальнейшего развития их функций, доли участия в управлении делами государства.
Анализ существующего механизма контроля деятельности общественных объединений обнаруживает его несовершенство и убедительно доказывает необходимость его совершенствования.
В этом отношении, детальное изучение проблем государственного контроля деятельности общественных объединений позволяет сделать некоторые выводы:
механизм функционирования государства носит ярко выраженный контрольный характер. При этом важной особенностью государственного контроля является его присутствие в деятельности практически каждого органа государственной власти, что в значительной степени затрудняет исследование отдельных направлений его реализации. В этих условиях анализ эффективности деятельности государства целесообразно осуществлять, руководствуясь отраслевым методом, который позволяет для отдельного направления государственной деятельности определить собственного субъекта контроля, объекта контроля, а также установить особенности объединяющих их общественных оотношений;
существующий механизм контроля деятельности общественных объединений в существующем состоянии детально не проработан и обнаруживает множество изъянов, которые не позволяют достичь поставленных целей контрольной деятельности. Однако, анализируя отдельные элементы такого механизма, представляется возможным определить его недостатки и наметить конкретные пути совершенствования. Такими направлениями должны стать оптимизация организационной структуры субъекта контроля, совершенствование правового положения общественных объединений, а также выработка прозрачной и эффективной системы форм и методов контрольного воздействия в исследуемой сфере;
субъектом контроля деятельности общественных объединений выступают специально уполномоченные органы государственной власти. В настоящее время система контрольно-надзорных органов определена федеральным законом «Об общественных объединениях». Анализ данной системы убедительно доказывает ее несовершенство, что выражено в большом количестве контрольных органов, неразрешенности вопроса о единоначалии в отправлении контрольной процедуры, отсутствии юридических оснований осуществления контроля у отдельных органов государственной власти. В совокупности это указывает на существующую потребность оптимизации системы органов контроля деятельности общественных объединений. Решением обозначенных проблем, по нашему мнению, является определение приоритетов контрольного воздействия, т.е. упорядочение контрольных органов в зависимости от объема предоставленных контрольных функций в исследуемой сфере. При этом основным субъектом контроля должны стать органы Федеральной регистрационной службы (Росрегистрации), органами дополнительного контроля должны выступать органы прокуратуры, Федеральной налоговой службы и Федеральной службы по финансовому мониторингу, дополнительными - органы Министерства внутренних дел РФ, Федеральной службы безопасности РФ, Министерства природных ресурсов РФ, МЧС России, Министерства здравоохранения и социального развития РФ и др., полномочия которым предоставлены федеральным законодательством. Обязательным условием должно стать нормативное закрепление структуры субъекта контроля деятельности объединений граждан в федеральном законе «Об общественных объединениях»;
контрольные отношения, возникающие между субъектом и объектом контроля, фактическое свое выражение находят в системе форм и методов контроля, с помощью которых уполномоченные органы государственной власти могут оказывать воздействие на поведение общественных объединений. Существующая система форм и методов контрольного воздействия нашла свое отражение в федеральном законе «Об общественных объединениях». Однако, система форм и методов контроля деятельности общественных объединений расширительно толкуется в отраслевом законодательстве, определяющем компетенцию отдельных субъектов контроля. Исходя из этого, целесообразна систематизация форм и методов контрольного воздействия в едином федеральном нормативном акте, переведение отдельных контрольных процедур с подзаконного уровня на уровень федерального законодательства;
Список литературы
1. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года.
. Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть 1 // СЗ РФ.1994. №32. Ст. 3301.
. Федеральный закон РФ от 19 мая 1995 г. №82-ФЗ «Об общественных объединениях» с изм. и доп. от 17.05.1997 г., 19.07.1998 г., 12.03.2002 г., 21.03.2002 г., 25.07.2002 г. // СЗ РФ, 1995, №21, Ст. 1930
. Федеральный закон РФ от 10 января 2006 года №18-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» // Российская газета, 17 января 2006 года.
. Федеральный закон РФ от 11 августа 1995 г. №135-Ф3 «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» с последующими изменениями // СЗ РФ. 1995. №Ст. 3340; 2002. №30. Ст. 3029; №12. Ст. 1093; 2003. №27 (ч. 11). Ст. 2708;
. Закон РФ от 28 июня 1995 г. «О государственной поддержке молодежных и детских общественных организаций» // СЗ РФ. 1995. №27. Ст. 2503.
. Федеральный закон РФ от 26 сентября 1997 г. №125-ФЗ «О свободе совести и религиозных объединениях» с последующими изменениями // СЗ РФ. 1997. №39. Ст. 4465; 2000. №14. Ст. 1430; 2002. №12. Ст. 1093; №30. Ст. 3029; 2004. №27. Ст. 2711.
. Агапов А.Б. Федеральное административное право России. Курс лекций. М.: «Юрист», 1997.
. Атаманчук Г.В. Государственное управление (организационно-функциональные вопросы). Учебное пособие. М.: «Энциклопедия управленческих знаний», 2000.
. Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. М.: «Зерцало», 2004.
. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник для юридических ВУЗов и факультетов. Изд. 2-е, изм. и доп. М.: Издательская группа НОРМА-ИНФРА-М, 2009.
. Бахрах Д.Н. Административное право России. Учебник для вузов. М.: «НОРМА-ИНФРА-М», 2005.
. Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник для вузов. М.: «Норма», 2004.
. Беляева Н.Ю. Общественные объединения и органы власти: правовая основа и опыт взаимодействия Россия, Москва, Санкт Петербург; Казахстан, Алаты; Украина, Одесса: европейский опыт. М.: Международный благотворительный фонд политико-правовых исследований «Интеграл», 2007.
. Гершунский Б.С. Гражданское общество в России: Проблемы становления и развития. Пособие для самообразования. М.: Педагогическое общество в России, 2001.
. Глазунова Н.И. Система государственного управления: Учебник для ВУЗов. М.: «ЮНИТИ-ДАНА», 2012.
. Козлов Ю.М. Административное право: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. - М.: «Юрист», 2004.
. Конин Н.М. Административное право России: Учебник М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006.
. Коренев А.П. Административное право России. Часть I. М. Изд-во «Щит-М». 2011. С. 148.
. Макарейко Н.В. Административное право: Учебник. 4-е изд., исп. и доп. М.: «Юрайт-Издат», 2005.
. Перевалов В.Д. Теория государства и права М.: «Норма», 2006.
. Попов В.В. Административное право. М., Учебник, Изд-во «Юрист», 2002.
. Пожарский Д.В. Государственный контроль и надзор в системе современного государства (теоретико-правовой аспект): учеб. пособие Владимир: ВЮИ ФСИН России, 2005.
. Пожарский Д.В. Функции государства и государственный контроль в их системе (теоретико-правовой аспект). Монография. Академия права и управления. М.: 2005.
. Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. Т.2. Государственная служба. Управленческие действия. Правовые акты управления. Административная юрисдикция. М.: Издательство «Норма», 2002.
. Мецаев Б.К. Юридическая природа контрольной деятельности: теоретико-правовой аспект. Дисс.канд. юрид. наук. М., 2004.