Тема 3. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В РФ

 

1. ПОНЯТИЕ СЛУЖБЫКАК СПЕЦИФИЧЕСКОГО ВИДА ПРОФЕССИОНАЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

 

Специфика службы по сравнению с другими видами деятель­ности заключается в том, что:

1) служащий в процессе своей работы обычно не создает материальных ценностей и не оказывает хозяй­ственных услуг;

2) объект воздействия служащего иной — это созна­ние и поведение людей. Воздействие служащего на других людей не всегда происходит напрямую. Например, служащий может заниматься обработкой обращений граждан в государственный орган, при этом непосред­ственно с гражданами не общаясь;

3) в большин­стве случаев он работает с информацией, которая одновременно выступает средством воздействия на людей;

4) процесс труда служащего регулиру­ется не только профессионально-технологическими правилами, но и нормами социальных взаимоотношений, многие из которых есть правовые нормы.

 

Существуют различные виды служебной деятельности и ее сис­тематизации. Так, Д. Н. Бахрах предлагает описывать их в зависи­мости от форм собственности тех или иных организаций:

1) частные предприятия, учреждения;

2) международные, иностранные, смешанные организации;

3) общественные и иные организации, основанные на коллек­тивной собственности;

4) государственные организации.

В принципе такой же подход был использован Ю. Н. Стариловым. Он выделяет виды служащих в зависимости от того, в какой организации они исполняют обязанности (а значит, и виды орга­низаций тоже):

1) служащие государственных органов;

2) служащие государственных учреждений, предприятий, орга­низаций и объединений;

3) муниципальные служащие;

4) служащие негосударственных организаций;

5) служащие общественных объединений;

6) служащие органов управления международных, иностран­ных, смешанных организаций.

В. М. Манохин, разделяя все организации, представленные в Российской Федерации, на государственные и негосударствен­ные, соответственно, и службу в них делит на государственную и негосударственную. К государственной службе он относит службу в государственных органах (государственном аппарате) и службу в вооруженных формированиях (Вооруженные Силы РФ, внутрен­ние войска, пограничные войска и др.). В качестве частей службы негосударственной В. М. Манохин выделяет:

1) муниципальную службу;

2) службу в аппарате общественных объединений граждан;

3) службу в аппарате политических партий;

4) службу в органах управления в системе кооперативных орга­низаций, охватывающих хозяйственную область, сферы здраво­охранения, образования, науки, оказания правовой помощи насе­лению и организациям и др.;

5) службу в частных организациях.

Все виды негосударственной службы В. М. Манохин предлага­ет объединить под общим названием «гражданская служба». Здесь необходимо отметить, что значительно позднее выхода указанной работы В. М. Манохина термин «гражданская служба» был ис­пользован в Законе о системе государственной службы примени­тельно к одному из видов государственной службы. В силу этого термин «гражданская служба» в противопоставлении «государст­венной службе» использовать в настоящее время вряд ли возмож­но. Однако, рассматривая государственную гражданскую службу как немилитаризованный вид государственной службы (посколь­ку это не военная и не правоохранительная служба) и имея в виду несомненную связь между государственной гражданской службой и муниципальной службой (подробнее об этом будет сказано да­лее), вполне допустимо, на наш взгляд, говорить о двух видах гражданской службы: государственной и муниципальной.

Государственной службой, исходя из этого, является тот вид социальной службы, который осуществляется в органах государст­венной власти. К государственной относится служба, решающая государственно значимые задачи: обороны, безопасности, защиты целостности, неприкосновенности и суверенитета страны, охраны общественного порядка и проч., т. е. задачи, без решения которых существование государства немыслимо.

Все это предопределяет особенности правового регулирования государственной службы. Конституционный Суд РФ в определе­ниях неоднократно подчеркивал, что «специфика государственной службы Российской Федерации как профессиональной деятельно­сти по обеспечению исполнения полномочий государственных ор­ганов предопределяет особый правовой статус государственных служащих в трудовых отношениях. Регламентируя правовое поло­жение государственных служащих, порядок поступления на госу­дарственную службу и ее прохождения, государство может уста­навливать в этой сфере и особые правила ».

В то же время, отмечая данный факт, Конституционный Суд РФ нигде не указывал, в чем же именно состоят особенности государ­ственной службы. Между тем этот вопрос является крайне важ­ным, так как особые правила должны устанавливаться не произ­вольно, а детерминироваться спецификой государственной служ­бы, быть обоснованными, необходимыми, справедливыми. Другими словами, установление специальных требований и ог­раничений к лицам, проходящим государственную службу либо претендующим на замещение должности государственной служ­бы, является прерогативой законодателя. Однако «компетенция законодателя» в этом смысле не может быть абсолютной. Соглас­но правовой позиции Конституционного Суда РФ различия в пра­вовом статусе лиц, принадлежащих к разным по условиям и роду деятельности категориям, согласуются с принципом равенства, закрепленным в ч. 1 и 2 ст. 19 Конституции РФ, только в том слу­чае, когда они являются объективно оправданными, обоснован­ными и соответствуют конституционно значимым целям. Обосно­ванность или необоснованность, по мнению Конституционного Суда РФ, означает их соответствие или несоответствие цели и за­дачам государственной службы как специфической профессио­нальной деятельности.

В связи с этим попробуем выявить особенности государствен­ной службы и для начала обратимся к выяснению ее сущности.

 

2. СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫРОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 

Изучением государственной службы как социального и право­вого явления занимались еще русские ученые-юристы середины XIX — начала XX в. Так, Н. Нелидов понимал под государственной службой действия, осуществлявшиеся работниками государствен­ных органов, посредством которых административные структуры выполняли возложенные на них функции. В данном определении государственная служба рассматривается как вспомогательный, обслуживающий механизм государственного аппарата.

Такое понимание сущности государственной службы встреча­ется и в настоящее время.

Иной подход к сущности государственной службы демонстри­ровал Н. М. Коркунов, который рассматривал государственную службу как «особое публично-правовое отношение служащего к государству, основанное на подчинении и имеющее своим содер­жанием обязательную деятельность, совершаемую от лица госу­дарства и направленную к осуществлению определенной задачи государственной деятельности ».

Сегодня можно констатировать, что восприятие государствен­ной службы как публичной деятельности, напрямую связанной с реализацией функций всего государства, а не обслуживанием кон­кретного государственного органа, достаточно прочно закрепи­лось в российской правовой науке. В связи с этим нельзя не отме­тить, что во многих европейских языках прилагательное «государ­ственная» переводится как «гражданская», «публичная», т. е. во главу угла ставится публично-правовой характер государственно-служебных отношений. Суть такого подхода состоит в том, что специалист, поступивший в аппарат государственного управле­ния, находится на службе не только в соответствующем государст­венном органе, но и у государства в целом.

Действующий Закон о системе государственной службы содер­жит следующее определение: Государственная служба Российской Федерации — это профессиональная служебная деятельность граждан РФ по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации, федеральных органов государственной власти, иных феде­ральных государственных органов, субъектов РФ, органов государственной власти субъектов РФ, иных госу­дарственных органов субъектов РФ, лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конститу­цией РФ, федеральными законами для непосредственного испол­нения полномочий федеральных государственных органов, лиц, замещающих должности, устанавливаемые конститу­циями, уставами, законами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов РФ.

Государственная служба потому является государственной, что это прежде всего социальный институт публично-правового регу­лирования, а не только административно-бюрократический эле­мент государственного аппарата. Для госслужащего главным явля­ется добросовестное и самоотверженное служение людям, качест­венное «осуществление целей и функций государства посредством практического исполнения должностных обязанностей и право­мочий в государственном аппарате»¹. В таком случае госслужащий выступает не только как профессионал-управленец, но и как пуб­личное должностное лицо, в круг полномочий которого входят реализация государственных функций и профессиональное обес­печение выполнения государственными органами или лицами, за­нимающими государственные должности, полномочий органов государственной власти.

Специфическими особенностями государст­венной службы выступают:

1) публичность;

2) направленность на реализацию функций государства;

3) внешневластный характер служебной деятельности;

4) особая организационная структура, неотделимая от государ­ственного аппарата;

5) наличие прямой публично-правовой связи между государст­вом и государственным служащим.

Данные особенности проявляются в государственной службе в неразрывном единстве, и исключение любой из них так же неоп­равданно, как и придание большей значимости какой-либо харак­теристике.

Единство государственной службы вместе с тем не исключает возможности ее разделения на виды, образующие систему.

Вышесказанное позволяет трактовать государственную службу как «публично-правовое отношение между государством и служа­щим, основанное на подчинении и имеющее своим содержанием обязательную деятельность, идущую от лица государства и направ­ленную к осуществлению определенной государственной задачи в целях обеспечения реализации прав и законных интересов граждан ».

Систе­ма государственной службы Российской Федерации в настоящее время включает следующие виды:

1) государственная гражданская служба;

2) военная служба;

3) правоохранительная служба.

 

Государственная гражданская служба направлена на реализа­цию общеадминистративных функций государственного управле­ния в узком смысле.

В соответствии с Законом о гражданской службе государственная гражданская служба Российской Федера­ции — это вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан РФ на долж­ностях государственной гражданской службы Российской Федера­ции по обеспечению исполнения полномочий федеральных госу­дарственных органов, государственных органов субъектов РФ, лиц, замещающих государственные должности Российской Феде­рации, и лиц, замещающих государственные должности субъек­тов РФ (включая нахождение в кадровом резерве и другие случаи).

Признаки государственной гражданской службы:

1) государственная гражданская служба определяется законо­дателем как профессиональная деятельность, т. е. служебная дея­тельность должна осуществляться непрерывно, в качестве основ­ного вида деятельности, на базе специальных знаний и навыков;

2) работать на государственной службе могут только граж­дане РФ. Исключения из данного правила могут быть установле­ны международными договорами Российской Федерации;

3) государственная гражданская служба осуществляется в целях обеспечения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов РФ, лиц, замещающих госу­дарственные должности Российской Федерации, и лиц, замещаю­щих государственные должности субъектов РФ. Государственный орган — это организованное государством в установленном поряд­ке публично-правовое лицо, представляющее собой обособленную часть государственного аппарата, наделенное государственно-властными полномочиями по выполнению отдельных функций государства или субъектов федеративного государства. Характер­ной чертой государственного органа является осуществление дея­тельности от имени и по поручению государства.

Федеративный характер Российского государства предопреде­ляет выделение федеральной государственной гражданской служ­бы и государственной гражданской службы субъектов РФ.

Под федеральной государственной гражданской службой пони­мается профессиональная служебная деятельность граждан на должностях федеральной государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государст­венных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации (ч. 2 ст. 5 Закона о системе государствен­ной службы). Федеральная государственная гражданская служба в соответствии с п. «т» ст. 71 Конституции РФ и ч. 4 ст. 2 Закона о системе государственной службы находится в исключительном ве­дении Российской Федерации.

Под государственной гражданской службой субъекта РФ пони­мается профессиональная служебная деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы субъекта РФ по обеспечению исполнения полномочий субъекта РФ, а также пол­номочий государственных органов субъекта РФ и лиц, замещаю­щих государственные должности субъекта РФ (ч. 3 ст. 5 Закона о системе государственной службы). Правовое регулирование госу­дарственной гражданской службы субъекта РФ в соответствии с ч. 4 Закона о системе государственной службы находится в со­вместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ, а ее организация — в ведении субъекта Федерации.

 

Военная и правоохранительная службы призваны обеспечить специфические функции охраны общественного порядка и защи­ты Российского государства от внутренних и внешних угроз.

Военная служба — особый вид федеральной государственной службы, исполняемой гражданами в Вооруженных Силах РФ, а также во внутренних войсках Министерства внутренних дел РФ (далее — МВД России), в войсках гражданской обороны, инже­нерно-технических и дорожно-строительных воинских формиро­ваниях при федеральных органах исполнительной власти, Службе внешней разведки РФ (далее — СВР России), органах федераль­ной службы безопасности, федеральном органе специальной свя­зи и информации, федеральных органах государственной охраны, федеральном органе обеспечения мобилизационной подготовки органов государственной власти Российской Федерации, воин­ских подразделениях федеральной противопожарной службы и создаваемых на военное время специальных формированиях, а также иностранными гражданами в Вооруженных Силах РФ, дру­гих войсках, воинских формированиях и органах (ст. 2 Закона о воинской обязанности).

Существенными отличиями военной службы от всех других видов государственной службы являются:

1) ее предназначенность, т. е. возможность применения специ­альных (военных) методов для решения поставленных задач, ис­пользование для этого средств вооруженной борьбы (оружия и воо­ружения как индивидуального, так и коллективного применения);

2) исполнение военной службы не только в добровольном по­рядке, но и по призыву, как воинской обязанности, являющейся юридической обязанностью части населения государства, что так­же не присуще другим видам государственной службы, и ряд иных особенностей.

Правоохранительная служба — это вид федеральной государст­венной службы, основной целью которой является охрана общест­венного порядка; это деятельность граждан, которым присваива­ются специальные звания, на должностях в правоохранительных органах. Следует иметь в виду, что в соответствии с ч. 1 ст. 19 Закона о системе государственной службы определение правоохранитель­ной службы как вида федеральной государственной службы приме­няется со дня вступления в силу федерального закона о правоохра­нительной службе. В настоящее время такой закон пока не принят.

В соответствии с законодательством выделение правоохрани­тельной службы как вида государственно-служебной деятельности предлагается производить по двум критериям:

1) функциональному (охрана общественного порядка);

2) организационному (прохож­дение на должностях в правоохранительных органах).

Однако оба критерия не позволяют выделить должности правоохранительной службы с высокой степенью точности, прежде всего потому, что не существует дефиниции понятия «правоохранительные органы» и в законодательстве четко не определено, какие государственные ор­ганы относятся к правоохранительным. Критикуется и сам термин «правоохранительная служба», поскольку «правоохранительной службой, в широком смысле слова, можно считать любую государ­ственно-служебную деятельность органов исполнительной власти, так как вся их деятельность направлена на исполнение законов и на обеспечение и защиту прав и свобод человека и гражданина».

Фактически в нормативных актах в настоящее время отнесение должностей государственной службы к военной, гражданской или правоохранительной осуществляется по принципу ad hос, т. е. для конкретного случая. Между тем определение четких критериев разграничения должностей государственной службы по видам яв­ляется достаточно важным хотя бы потому, что каждый из указан­ных видов обладает собственной спецификой.

Перечень должностей, относимых к правоохранительной служ­бе, как предполагается, будет определен соответствующим указом Президента РФ. В настоящее время можно лишь предполагать, прохождение службы на каких должностях будет считаться право­охранительной службой.

По нашему мнению, к правоохранитель­ным служащим в перспективе могут быть отнесены прокуроры; следователи; лица, производящие дознание; лица, осуществляю­щие оперативно-розыскную деятельность; сотрудники федераль­ных органов внутренних дел, осуществляющие охрану обществен­ного порядка и обеспечение общественной безопасности, а также исполнение приговоров, определений и постановлений судов (су­дей) по уголовным делам, постановлений органов расследования и прокуроров; сотрудники учреждений и органов уголовно-испол­нительной системы; сотрудники органов федеральной службы безопасности; сотрудники органов по контролю за оборотом нар­котических средств и психотропных веществ; сотрудники феде­ральных органов государственной охраны.

 

3. МУНИЦИПАЛЬНАЯ СЛУЖБА КАК ВИД ПУБЛИЧНОЙ СЛУЖБЫ

 

Помимо государственной службы, есть и еще один вид профес­сиональной публичной деятельности, для которого в той или иной степени характерны выделенные выше признаки. Это муници­пальная служба.

Деятельность органов местного самоуправления, так же как и органов государственной власти, направлена на достижение целей публичного управления. Соответственно, как государственная, так и муниципальная служба относятся к институтам публичного права. В связи с этим в юридической науке в последние годы дос­таточно прочно утвердилось мнение о необходимости построения системы правового регулирования государственной и муници­пальной службы, основанной на общих принципах.

При этом наибольшее количество общих черт имеют государст­венная гражданская и муниципальная служба, специальные же ви­ды государственной службы, как уже отмечалось выше, имеют ряд специфических особенностей, которые принципиально неприме­нимы к муниципальной службе. В то же время нельзя категориче­ски отрицать определенную общность муниципальной службы со всеми видами государственной службы, в том числе правоохрани­тельной и военной.

Общие признаки государственной и муниципальной службы:

1. Основной целью функционирования государ­ственной гражданской и муниципальной службы является обеспе­чение прав и свобод человека и гражданина.

2. Оба эти вида публич­ной службы, обеспечивая властные полномочия и управленческие функции, осуществляются на профессиональной основе кадровым корпусом государственных и муниципальных служащих.

Ряд вопросов (принципы государственной и муниципальной службы, право равного доступа на государственную и муниципаль­ную службу, исчисление стажа государственной и муниципальной службы, формы денежного содержания государственных и муни­ципальных служащих и некоторые другие) вполне может иметь единое правовое регулирование не только для государственной гражданской и муниципальной, но и для всех видов публичной службы.

К сожалению, приходится констатировать, что современное за­конодательство о государственной и муниципальной службе по­шло по пути разобщения этих институтов. Действующий Закон о муниципальной службе в ч. 1 ст. 2 устанавливает, что муниципаль­ная служба — это профессиональная деятельность граждан, кото­рая осуществляется на постоянной основе на должностях муници­пальной службы, замещаемых путем заключения трудового до­говора (контракта).

Из приведенного определения можно сделать следующие вы­воды:

1) основным признаком муниципальной службы является про­фессиональная деятельность; она должна вестись непрерывно, в качестве основного вида деятельности, на базе специальных зна­ний и навыков;

2) муниципальная служба осуществляется на должностях муни­ципальной службы;

3) должности муниципальной службы замещаются путем за­ключения трудового договора (контракта). Учитывая положение ст. 11 ТК РФ, согласно которой нормы трудового права распро­страняются на всех работников, заключивших трудовой договор с работодателем, на муниципальных служащих распространяется действие трудового законодательства с особенностями, предусмот­ренными законодательством о муниципальной службе. В этом со­стоит принципиальное отличие муниципальной службы от госу­дарственной, что не позволяет в полной мере отнести ее к сфере служебно-правового регулирования.

В то же время несомненно, что муниципальная служба и по своей природе отличается от службы государственной — и терри­ториальным масштабом, и самой сферой властно-управленческой деятельности, и функциональной спецификой, и компетенциями и полномочиями.

В связи с этим обратим внимание на то, что выделенные нами в предыдущем параграфе специфические особенности государст­венной службы близки особенностям муниципальной службы, но не тождественны им. Для муниципальной службы характерны только первые три выделенных признака:

1) публичность;

2) на­правленность на реализацию функций государства;

3) внешне-властный характер служебной деятельности. Четвертый и пятый признаки применительно к муниципальной службе видоизменя­ются, причем это изменение имеет принципиальный характер.

Особенности организационной структуры государственной службы предопределены ее неразрывной связью с таким институ­том, как государство. В свою очередь, муниципальная служба свя­зана не с государством, а с муниципальным образованием. По масштабам организации, долговременности существования ни од­но, даже самое крупное муниципальное образование не может сравниться с государством. Государственный служащий в системе государственного управленческого аппарата строит отношения с государством на принципе стабильности, т. е. в течение всей слу­жебной карьеры он может работать в различных структурных под­разделениях и государственных органах, будучи уверенным в со­хранении своего правового статуса. Муниципальное образование по своей сути не является стабильным, оно может быть ликвиди­ровано, присоединено к другому муниципальному образованию, разделено и т. п., при этом далеко не всегда возможно продолже­ние муниципально-служебных отношений в прежнем качестве¹.

Поэтому, выделяя в качестве специфических признаков муни­ципальной службы: 1) публичность; 2) направленность на реализа­цию функций государства; 3) внешневластный характер служебной деятельности; 4) особую организационную структуру, характери­зующуюся неотделимостью от аппарата муниципального образова­ния; 5) наличие прямой публично-правовой связи между муници­пальным образованием и муниципальным служащим, — мы долж­ны констатировать, что в отношении муниципальной службы возможны большие отступления от публично-правового режима регулирования, чем в отношении службы государственной.

Как представляется, будущее за формированием законодатель­ства, которое бы в целом регулировало сферу публичной службы Российской Федерации. В настоящее время в российском законо­дательстве не используется принятый в общемировой правовой практике термин «публичная служба». Вместе с тем давно назрела необходимость введения в право понятия, объединяющего все ви­ды службы, направленные на достижение целей социального управления. Необходимость такого нововведения отмечают мно­гие ученые².

Публичная служба должна объединять весь аппарат государст­венного управления и включать профессиональную деятельность по исполнению полномочий различных субъектов публичного права: Российской Федерации в целом, субъектов РФ, федераль­ных органов власти, органов государственной власти субъек­тов РФ, органов местного самоуправления и образуемых ими пуб­личных учреждений и организаций.