В целях противодействия коррупции в первую очередь следует избегать неточностей и пробелов в законодательстве, как можно более детально прописывать тексты нормативных правовых актов. Разработчики законопроектов не вправе давать оценку своей же деятельности. В соответствии с системой сдержек и противовесов, проверка законопроектов на коррупциогенные факторы осуществляется независимыми экспертами Министерства юстиции Российской Федерации. Их независимость, в том числе, заключается в отсутствии финансирования деятельности извне.
Немаловажным является также тот факт, что в борьбе с коррупционными факторами могут участвовать непосредственно граждане. Для этого следует составить обращение и отправить его на сайт Министерства юстиции Российской Федерации. Таким образом, расширяется круг субъектов, а также обеспечивается всеобщий и равный доступ к участию в противодействии коррупции.
2. При проведении независимой экспертизы на коррупциогенность аккредитованными Министерством юстиции Российской Федерации юридическими лицами и физическими лицами (независимыми экспертами) активно используются информационные технологии. В частности, согласно Постановлению Правительства Российской Федерации от 1 июня 2004 г. №260, разработчики проектов нормативных правовых актов обязаны размещать проекты на своих официальных сайтах в сети Интернет с указанием дат начала и окончания приема заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертизы. Данный способ предоставления законопроектов для независимой экспертизы обусловлен, с одной стороны, отсутствием официального источника обнародования законопроектов, с другой — стремлением к оптимизации работы независимых экспертов, к сокращению временных и финансовых затрат на такие технические моменты как передача законопроекта в печатном виде напрямую юридическим и физическим лицам, производящим экспертизу на коррупциогенность, возможность одновременно донести информацию как можно большему числу экспертов.
Результатом проведения независимой экспертизы на коррупциогенность является заключение эксперта, которое, в свою очередь, может направляться разработчикам законопроекта как на бумажном носителе, так и в форме электронного документа. В последнем случае заключение подписывается соответствующими федеральными министрами или их заместителями с использованием усиленной квалифицированной электронной подписи, позволяющей идентифицировать документ, а также препятствующей внесению в него несанкционированных изменений.
Согласно Постановлению Правительства РФ от 27.03.2013 № 274, разработчики законопроекта размещают информацию об адресах электронной почты, предназначенных для получения заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертизы.
Граждане также могут ознакомиться с результатами антикоррупционных экспертиз на сайте Министерства юстиции Российской Федерации. Таким образом, информационные технологии прочно вошли в сферу законотворчества.
3. Проведение независимой экспертизы на коррупциогенность производится не только на федеральном уровне, но также в субъектах Российской Федерации. Территориальные органы Министерства юстиции Российской Федерации проводят мониторинг законодательства субъектов. Отчеты и доклады по результатам проведения мониторинга размещаются на сайтах территориальных органов Министерства юстиции Российской Федерации. В отчетах содержатся сведения о количестве документов, подвергшихся экспертизе на коррупциогенность, процент выявленных коррупциогенных факторов, а также процент устраненных коррупциогенных факторов7. Среди лидирующих коррупциогенных факторов стоит отметить принятие нормативного правового акта за пределами компетенции, злоупотребление правом заявителя органами государственной власти и наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права8.
По результатам проведенных территориальными органами Министерства юстиции Российской Федерации экспертиз можно сделать вывод о незначительном количестве выявленных коррупционных факторов, однако, и о малом количестве устраненных коррупционных факторов, т. к. заключения независимых экспертов хоть и обязательны к рассмотрению органами, к которым они были направлены, однако, носят рекомендательный характер.
В качестве положительного примера инициативы граждан в борьбе с коррупцией следует отметить разработку законопроекта, предусматривающего ограничение максимальной стоимости легковых автомобилей для чиновников до полутора миллионов рублей, принятый в первом чтении 22 ноября 2013 года9. Инициатива была размещена на сайте www.roi.ru и собрала по состоянию на 5 декабря 2013 года 100807 голосов.
Примерамиприменения компьютерных технологий при производстве правовой и антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов могут послужить обсуждения Федерального закона Российской Федерации от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции», «О любительском рыболовстве» (вносится Правительством Российской Федерации, настоящий Федеральный закон вступает в силу 1 января 2013 г.), «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» (общественная экспертиза правительственного проекта Федерального закона проходила с 5 сентября 2011 г. по 5 октября 2011 г.) и др.10. К факторам, создающим определенные трудности в оценке законопроектов гражданами Российской Федерации и экспертизе их законодательных инициатив можно отнести: отсутствие четкой регламентации критериев, предъявляемых к нормативному правовому акту; незнание основ юридической техники; выделение списка нормативных актов из огромного массива действующих, которым не должен противоречить предлагаемый законопроект; введение дополнительных возможностей законодательной инициативы, с участием граждан РФ; экспертиза законопроектов трудоемкий процесс, с большими временными затратами и на сегодняшний день осуществляется в «ручную»; недостатки в работе действующих автоматизированных информационных систем в этой области, их разрозненность, проблемы обеспечения информационной безопасности и др.
На основе анализа предложений граждан, было установлено, что главной проблемой ставшей на пути реализации своего права стало «произвольное» формулирование предложений без учета структурных элементов правовой нормы и принципов, которым она должна отвечать, пробелы в знании Конституции РФ и иного действующего законодательства. Следует отметить так же, что это первый такой опыт и количество инициатив было не велико и их можно было обработать в «ручную». В дальнейшем предполагается увеличение интереса граждан по участию в таких процессах. (Например, в обсуждении законопроекта «О рыболовстве» было зарегистрировано - 5363 тыс. человек, авторских редакций – 28711) и такой большой поток информации может быть обработан только с применением специально разработанных автоматизированных анализаторов, позволяющих решить отдельные задачи экспертизы законопроектов, по крайней мере, на предварительной стадии исследования.
Соответственно, следует разработать эффективный механизм, позволяющий гражданам оформить свою законодательную инициативу, открыто участвовать в процессе нормотворчества, оценки законопроектов.
АИС «Законотворчество»
Так, для обеспечения функционирования открытого Электронного правительства ведется работа по созданию автоматизированной информационной системы (АИС) «Законотворчество» - основы электронного парламента12.
Рассмотрев функциональные возможности АИС «Законотворчество» было предложено внедрить в эту систему автоматический анализатор законодательных инициатив граждан, с целью упрощения процедуры экспертизы законопроектов. Представим обновленную схему работы АИС «Законотворчество», изображенную на рисунке 1.:
Рис. 1. Структура программного комплекса АИС «Законотворчество» со встроенным модулем «Экспертиза законопроектов».
На рис. 2 изображена архитектура компонентов АИС «Законотворчество» со встроенным модулем «Экспертиза законопроектов».
Рис. 2. Архитектура компонентов АИС «Законотворчество»
Разработанная система позволяет не только обработать законодательную инициативу, но и автоматически устанавливать коллизии в праве с использованием технологий искусственного интеллекта (ИИ)13 на основе семантических сетей. Данная технология основана на сопоставлении семантической сети действующего законодательства и семантической сети законопроекта, подвергающегося экспертизе на предмет соответствия действующему законодательству. Еще одна задача, решаемая при помощи блока «Экспертиза законопроектов» - это мониторинг законодательства на предмет выявления пробелов в праве. Устранение последних, возможно путем подачи предложений гражданами и по результатам их оценки и обсуждения общественностью - путем голосования на портале, пройдя соответствующую процедуру могут быть приняты. При этом такая гражданская инициатива не должна как противоречить действующему законодательству, так и копировать уже существующую норму права. Для отбора таких гражданских инициатив также можно использовать ИИ. При этом у каждой инициативы должен иметься рейтинг, отражающий заинтересованность в ней, других граждан. Таким образом, данный подход позволит определить наиболее актуальные инициативы, повысив тем самым качество законодательства.
Программный комплекс написан на языке C# 3.0, с использованием библиотеки «Грамматический словарь SDK»14. Данная библиотека строит семантическую сеть текста на русском языке, выявляя зависимости между словами.