Одной из самостоятельных отраслей прокурорского надзора является прокурорский надзор за исполнением законов, т.е. «общий надзор». Законодатель регулируя такую деятельность как прокурорский надзор в действующем законодательстве не употребляет термин «общий надзор», но данный термин по-прежнему используется в деловом общении работниками прокуратуры.
Именно в данной отрасли прокурорского надзора проявляется деятельность работников всех звеньев Российской прокуратуры по обеспечению верховенства закона, защите и охране прав и свобод личности, общества и государства.
Как и любая другая отрасль права, общий надзор имеет свои предмет и задачи. Предмет в отрасли прокурорского надзора за исполнением законов в общем виде законодатель определил в ст. 21 Закона о прокуратуре, которая включает в себя:
. Надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации, исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами, иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными), исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного правления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.
. Надзор за соответствием законам правовых актов, издаваемых (принимаемых) указанными выше органами и должностными лицами.
Из содержания данной статьи видно, что в ней названы далеко не все органы, за исполнением законов которыми прокуроры призваны осуществлять надзор. К примеру, не упоминаются в ней предприятия, учреждения, организации, а также различные общественные организации, объединения, движения, хотя прямой обязанностью указанных выше органов, исходя из статьи 15 Конституции Российской Федерации, является точное исполнение действующих на территории России законов и при их неисполнении или ненадлежащем исполнении нередко ущемляются права и свободы граждан, права и законные интересы юридических лиц, включая и государство, эти органы и организации не могут быть исключены из сферы прокурорского надзора, независимо от их подчиненности (подведомственности) и формы собственности. В статье 21 Закона о прокуратуре мы не видим таких субъектов надзора как граждан к которым также предъявляется требование точного исполнения законов и в случае нарушения действующего законодательства они будут являться субъектами прокурорского надзора за исполнением законов.
«При рассмотрении вопроса о предмете общего надзора необходимо учитывать и то что прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор не только за исполнением Федерального законодательства но и за исполнением не противоречащих федеральному законодательству законов субъектов РФ и уставов муниципальных образований».
Необходимо учитывать и то что в сферу прокурорского надзора за исполнением законов входят также постановления Конституционного Суда Российской Федерации, постановления, принимаемые палатами Федерального Собрания Российской Федерации. В Законе о прокуратуре не упоминаются нормативные акты, издаваемые Президентом и Правительством РФ. В соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. ст. 80, 110) Президент, являясь главой государства, а Правительство - высшей исполнительной властью, реализуя возложенные на них полномочия, издают нормативные указы и постановления, регулирующие общественные отношения, касающиеся различных сфер жизни и деятельности общества и обязательные для исполнения на всей территории России. Нередко акты Президента и Правительства РФ выполняют роль первичного или единственного источника правового регулирования, поскольку те или иные общественные отношения законодательно не урегулированы.
Нормативные указы и постановления Президента и Правительства РФ не могут быть исключены из сферы прокурорского надзора - прокуроры осуществляют надзор за их исполнением. По этой причине на прокуратуру не возлагается надзор за законностью актов, издаваемых Президентом и Правительством РФ. Таким образом, употребляемый в ст. ст. 1,21 Закона термин «закон» следует понимать в собирательном значении, близком к термину «законодательство», а не буквально.
Рассматривая предмет данного надзора необходимо не забывать и о надзоре который осуществляет прокуратура в области двухсторонних и многосторонних международных договоров и других международно-правовых актов, заключенных (подписанных) Россией, или к которым она присоединилась.
«Особенность прокурорского надзора за исполнением законов в отличие от надзора и контроля, осуществляемого другими государственными органами, выражается в том, что основанием применения прокурором своих полномочий является, как правило, информация о нарушении законов. Обладая такой информацией, прокурор проводит проверки исполнения законов и совершает другие надзорные действия».
В отличие от других отраслей прокурорский надзор за исполнением законов является наиболее широкой и многогранной отраслью, отхватывающей подавляющее большинство законов, за исключением тех, что регулируют деятельность органов дознания и следствия, судов и арбитражных судов, а также органов, исполняющих наказания, назначенные судом.
Целью прокурорского надзора за исполнением законов является обеспечение единообразного понимания и точного исполнения законов органами представительной и исполнительной власти, органами контроля, предприятиями, учреждениями и организациями, общественными организациями, должностными лицами и гражданами. Исходя из этой цели можно определить задачи прокурорского надзора за исполнением законов которые отражены в статье 1 Закона о прокуратуре, а именно: прокурорский надзор за исполнением законов, как и надзор в других отраслях, осуществляется в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.
«Прокурорский надзор за исполнением законов направлен на то, чтобы правовые акты, издаваемые органами представительной и исполнительной власти, государственного управления, контроля, других органов, соответствовали законам, чтобы эти законы точно и единообразно исполнялись всеми органами независимо от их подчиненности (подведомственности), должностными лицами и гражданами. Именно в этом заключается основная цель прокурорского надзора за исполнением законов».
Актуальность осуществления прокурорского надзора за исполнением законов обусловливается тем, что точное исполнение законов, в особенности органами представительной власти, органами государственного управления и контроля, правоохранительными органами, имеет исключительно важное значение для успешного выполнении стоящих перед российским государством задач. В первую очередь, на этих органах лежит обязанность претворения в жизнь законов, направленных на повышение жизненного уровня населения, развитие социальной сферы и экономики, укрепление государственности, соблюдение конституционных прав и свобод граждан, укрепление законности и правопорядка.
«Осуществляя прокурорский надзор за исполнением законов, прокуроры способствуют тем самым развитию рыночных отношений в России, повышению стабильности в обществе, укреплению государственности, становлению правового государства, т.е. реализации социально-экономических, иных реформ».
В связи с ростом преступности в последнее время возрастает роль прокурорского надзора за исполнением законов как раннего средства предупреждения преступлений. Осуществляя надзор, прокуроры выявляют не только преступления, но и, что особенно важно, - правонарушения, которые могут перерасти в преступления либо способствуют совершению преступлений, а значит тем самым осуществляют еще и профилактику преступлений и правонарушений.