Россия выпустила свои первые государственные ценные бумаги в 1769 г. для покрытия расходов в войне с Турцией. Затем все чаще государственные ценные бумаги (государственные займы) выпускались на инвестиционные нужды – развитие производства, инфраструктуры (например, строительство железных дорог), решение задач городского хозяйства. Это было одной из причин того, что к началу Первой мировой войны Россия догнала ведущие страны по развитию производства.
В условиях рыночной экономики государственные ценные бумаги выступают наиболее цивилизованным рыночным способом формирования государственного долга, посредством их проводится денежно-кредитная политика, осуществляется воздействие на макроэкономические процессы. Так, с помощью операций на открытом рынке, т.е. купли-продажи государственных ценных бумаг, Центральный банк РФ регулирует денежную массу в обращении. При излишках денежной массы, возрастании остатков на счетах коммерческих банков Центральный банк РФ «выбрасывает» на рынок государственные ценные бумаги, с тем чтобы «связать» излишнюю денежную массу. Чтобы увеличить объем денежной массы, финансовые возможности коммерческих банков, Центральный банк РФ выкупает у них государственные ценные бумаги. Операции с государственными ценными бумагами обеспечивают также ликвидность активов коммерческих банков и других кредитно-финансовых институтов.
Государственные ценные бумаги выступают объектом залоговых отношений, т.е. используются в качестве залога по кредиту, предоставляемому Центральным банком РФ правительству, по ссудам Центрального банка РФ коммерческим банкам и по кредитам, предоставляемым предприятиям коммерческими банками.
Ценные бумаги – уникальный инструмент организации государственных займов, когда сам заемщик определяет условия и технологии займа. С помощью государственных ценных бумаг осуществляется и погашение задолженности по государственным займам, так называемая реструктуризация долга. Но это таит в себе возможность финансовой пирамиды, «долговой ямы». Наиболее предпочтительны и перспективны в этой связи, в том числе и с точки зрения инвестора, инвестиционные займы. Государственные ценные бумаги во многом определяют состояние фондового рынка, курсы ценных бумаг других эмитентов, поэтому нередко их рассматривают в качестве барометра изменений в экономической и политической жизни страны.
В то же время государственные ценные бумаги, по мнению ряда специалистов, обладают рядом недостатков: «оттягивают» средства с кредитного рынка; содержат возможность принудительного размещения займов (например, российские займы военных времен); в случае нерегулируемого рынка могут провоцировать создание финансовых пирамид.
В Российской Федерации государственными признаются ценные бумаги, которые эмитируются или гарантируются государством. Этим обусловливается не только их место и роль в общественном производстве, но и особенности эмиссии, обращения и регулирования. От имени государства эмитентом, т.е. органом, осуществляющим выпуск ценных бумаг, обычно выступает уполномоченный орган, к функциям которого отнесено составление и (или) исполнение федерального бюджета; в России это Министерство финансов РФ. Эмитентами ценных бумаг субъекта РФ и муниципальных образований являются соответствующие органы субъекта РФ и местного самоуправления. В качестве агента Министерства финансов РФ часто выступает Центральный банк РФ, который, в свою очередь, может уполномочить определенные инвестиционные институты или банки выступить официальными дилерами или маркетмейкерами конкретного выпуска государственных бумаг. Он же либо, по его усмотрению, иная уполномоченная организация выполняют функции депозитария, включая функцию по хранению глобального сертификата выпуска облигаций федеральных займов, осуществляют учет прав различных организаций на эти облигации. Функции субдепозитария по этим облигациям могут выполнять уполномоченные организации. Они осуществляют учет прав на облигации федеральных займов по счетам депо депонентов (инвесторов). Распространяются облигации внутренних государственных займов, как правило, через учреждения Сберегательного банка РФ, а местных займов – также и через фондовые биржи.
Функции по проведению государственной политики РФ в области рынка ценных бумаг, контролю за деятельностью профессиональных его участников через определение порядка их деятельности, а также по определению стандартов эмиссии ценных бумаг осуществляет Федеральная служба по финансовым рынкам РФ. В дальнейшем рынок федеральных займов будет развиваться в направлении совершенствования и расширения инструментов заимствования в сторону удлинения сроков и удешевления займов, вовлечения новых категорий инвесторов.
Особую активность на рынке облигационных заимствований РФ проявляют её субъекты и местные органы власти. В российской истории заимствования местных органов власти (городских, земских) известны достаточно давно. Первый муниципальный инвестиционный заем в Российской империи был осуществлен в 1871 г. в г. Ревеле (Таллине) на сумму 50 тыс. руб. сроком на 34 года, а уже в период с 1901 по 1910 г.г. их было выпущено на 286 млн. руб., доходность муниципальных облигаций составляла 3-7% годовых, сроки заимствований были в пределах 35-40 лет. Средства от займов направлялись в основном на развитие городского хозяйства (строительство городских электростанций, мощение улиц, прокладку трамвайных путей и т.п.). Наиболее крупные российские муниципальные займы котировались на фондовых рынках Западной Европы. Только Москва в последнее десятилетие 19 в. разместила за рубежом 12 облигационных займов. К началу 1917 г. общая сумма муниципальных займов российских городов достигла 725 млн. руб. (Фельдман, с. 42). Декретом СНК РСФСР от 9 октября 1919 г. институт муниципальных займов был аннулирован.
Современный рынок субфедеральных займов начал складываться в 1992 г., когда были зарегистрированы первые займы администраций Хабаровского края, Нижегородской области, Пушкинского района Московской области и Пермской области. Обращение к такому финансовому инструменту было обусловлено рядом обстоятельств. Прежде всего, период начала 90-х г.г. 20 в. был связан с оформлением политического и экономического устройства России, обретением реальной экономической самостоятельности территориальными образованиями субфедерального уровня, получением ими возможности привлекать средства иных бюджетов, коммерческих банков в виде ссуд или же путем выпуска займов на инвестиционные цели. Кроме того, существенно сократились возможности государственного финансирования бюджетов всех уровней, а стагнация, растущий внутренний и внешний долг, инфляционные процессы привели к сужению федеральных кредитных возможностей и неизбежности выхода территорий на рынок облигационных заимствований. Оживлению облигационного рынка способствовало также введение Федерального закона от 11 марта 1997 г. №48-ФЗ «О простом и переводном векселе», согласно которому местным органам власти запретили выпускать и гарантировать векселя.
В облигационных заимствованиях приняли участие почти все субъекты РФ. 12 регионов имели разрешение на эмиссию еврооблигаций, но воспользовались им лишь Москва (3 выпуска), Санкт-Петербург и Нижегородская область. Кризис 1998 г. нанес серьезный удар по финансовому рынку России. Он привел к ряду дефолтов регионов, невозможности обслуживать займы за счет собственных ресурсов. Причинами этого стало снижение бюджетных доходов, отсутствие возможности рефинансировать долг в силу кризиса доверия и падения котировок займов, а также резкого роста их доходности. Этому способствовало и то, что часть средств резервных фондов для погашения субфедеральных облигаций была размещена администрациями районов в ГКО – ОФЗ, дефолт по которым еще больше сократил финансовые возможности региональных властей. Лишь три субъекта РФ – Москва, Санкт-Петербург и Челябинская область – продолжали обслуживать свои обязательства, а Санкт-Петербург даже разместил новые бумаги.
В силу сложившихся обстоятельств и сократившегося спроса инвесторов в 1999-2000 г.г. многие субфедеральные эмитенты «свернули» свои облигационные программы, чему способствовали также экономическая стабилизация, увеличение доходов бюджетов всех уровней и соответственно временное снижение потребностей в дополнительных финансовых ресурсах. Некоторому «затишью» на рынке субфедеральных облигационных заимствований способствовало также известное ужесточение законодательства, регулирующего субфедеральные займы, которое наложило ряд ограничений на привлечение регионами заемных средств. В качестве причины этого ужесточения можно считать дефолт 1998 г., а также попытку правительства сориентировать территории на активизацию резервов и возможностей оздоровления доходной части бюджета, особенно в сфере неналоговых доходов.
В то же время нынешние бюджетные доходы не в состоянии обеспечить потребности обновления инфраструктуры муниципальных образований, реальный экономический рост и социальное развитие, что неизбежно выведет их на рынок облигационных заимствований. Оживлению государственных и муниципальных заимствований может способствовать и ряд особенностей современного российского финансового рынка. С одной стороны, это возросшая ликвидность банковской системы, которая нуждается в новых инструментах и объектах для инвестирования, с другой – снижение процентных ставок на финансовых рынках страны делает облигационные заимствования выгодными для эмитентов и позволяет проводить их на более длительный срок.
Таким образом, облигационные заимствования можно расценивать как реальный инструмент финансирования федерального, регионального и муниципального развития, особенно при усилении их инвестиционной направленности. В то же время нельзя не учитывать и существование такого конкурентного финансового инструмента, как прямые, реальные инвестиции. Необходимо найти оптимальные пропорции в использовании всех этих инструментов привлечения денежных средств.