Появление российского Закона о милиции обусловлено многими факторами, и, прежде всего насущными потребностями строительства демократического, правового государства, социальными ценностями которого являются свобода личности, справедливость, верховенство закона.
В ходе начавшегося в конце 80-х годов глубокого реформирования фундаментальных экономических, политических и духовных основ общества обнаружилось явное несоответствие правовых и организационных начал деятельности милиции, сформировавшихся в основном в конце 60-х - начале 70-х годов, новым политико-правовым реалиям. На одном полюсе этих реалий - крепнущее осознание людьми своих неотъемлемых прав человека и гражданина, сфера которых оказалась куда более широкой, чем было принято считать. На другом - обострение социальной напряженности, и как крайнее ее проявление, - быстрый рост преступности при весьма негативном изменении ее качественных характеристик.
Становилось очевидным, что даже при условии серьезного улучшения технической оснащенности милиции, увеличения ее штатной численности, повышения материальной обеспеченности и заинтересованности личного состава, что само по себе, конечно, весьма важно, действующая модель милиции, встроенная в государственно-правовую систему советского политического режима, не в состоянии гарантировать защиту фундаментальных ценностей нарождающейся правовой государственности и наращивание усилий по обеспечению личной и имущественной безопасности граждан. Уже не приходилось сомневаться, что эта модель также принципиально не способна функционировать в рамках жестких ограничений, связанных с соблюдением прав человека и гражданина, которые правовое государство налагает на свои органы, поддерживающие правопорядок.
Словом, назрела необходимость радикального пересмотра существующих нормативно-правовых основ организации и деятельности милиции.
Правовая основа организации и деятельности российской милиции, сложившаяся к концу 80-х годов, с точки зрения и содержания, и формы во многом несла на себе печать тоталитарного режима и не отвечала потребностям формирования правовой, демократической российской государственности. Закон как акт высшей юридической силы занимал в ее структуре крайне незначительный удельный вес. Иерархию нормативных правовых актов о милиции возглавлял Указ Президиума Верховного Совета СССР от 8 июня 1973 г. "Об основных обязанностях и правах советской милиции по охране общественного порядка и борьбе с преступностью". Напротив, роль подзаконных и в особенности ведомственных актов была чрезмерно преувеличена. К началу 1990 г. насчитывалось более 4 тыс. нормативных актов МВД СССР, регулировавших самые разные стороны организации и деятельности милиции, в том числе и непосредственно затрагивающих права граждан. Многие из этих документов были недоступны для всеобщего ознакомления. Так, например, наиболее развернутый в то время подзаконный акт общего характера - Положение о советской милиции, утвержденное постановлением Совета Министров СССР от 8 июня 1973 г. N 385, было опубликовано лишь в 1985 г. - через 12 лет после принятия. Правовая основа организации и деятельности милиции характеризовалась идеологизированностью. Милиция руководствовалась не только законодательными и иными нормативными актами, изданными в развитие директив КПСС, но и непосредственно постановлениями ЦК КПСС. Принцип партийного руководства милицией закреплялся в законодательстве текстуально. Нормативный материал отличался большими объемами, слабой структурированностью и взаимосогласованностью. Правовая основа организации и деятельности милиции формировалась при отсутствии целостной концепции. Нормативные правовые акты о милиции нередко содержали элементы дублирования, противоречили друг другу, а порой и здравому смыслу. При этом многие острые вопросы взаимоотношений милиции и граждан оставались вне сферы юридического опосредования.
Закон демократизировал порядок и условия службы в милиции. Это нашло отражение в распространении на служебные отношения многих положений трудового законодательства, касающихся приема на службу, увольнения со службы, порядка обжалования дисциплинарных взысканий, продвижения и перемещения по службе в милиции.
Одной из составных частей концепции Закона явилось обеспечение социальной и правовой защищенности сотрудников милиции. В числе новых гарантий социальной защиты сотрудников милиции предусмотрены: общая продолжительность рабочего времени не более 40 часов в неделю; компенсация за работу в ночное время, в выходные и праздничные дни, а также за сверхурочную работу; право сотрудников милиции объединяться в профессиональные союзы; право увольняться по собственному желанию; право обжаловать в суд приказ об увольнении; обязательное государственное страхование сотрудников милиции на случай гибели или увечья; право на дополнительный оплачиваемый отпуск в зависимости от выслуги лет; льготы в обеспечении жилой площадью, телефоном, предоставлении мест в детских дошкольных учреждениях; право на внеочередное приобретение проездных документов и размещение в гостинице при нахождении в командировке.
Среди гарантий правовой защиты сотрудников милиции следует назвать обязательность исполнения всеми лицами их законных требований; презумпции законности действий сотрудника милиции и доверия к нему; недопустимость вмешательства в деятельность сотрудника милиции должностных лиц, прямо не уполномоченных на то законом; распространение на сотрудника милиции положений законодательства об обстоятельствах, исключающих преступность деяния: необходимой обороне и крайней необходимости; право на постоянное хранение и ношение специальных средств и огнестрельного оружия; особые гарантии безопасности от посягательства со стороны лиц, задерживаемых с применением оружия (определение "зоны безопасности", право "стрелять первым"); недопустимость увольнения из милиции в связи с совершением преступления до вступления обвинительного приговора суда в законную силу; четкое определение обязанностей и прав, которыми сотрудник милиции наделен всегда и везде (так называемые "уличные" обязанности и права). Подобные гарантии, несомненно, вносят свой вклад в обеспечение уверенного, инициативного и беспрепятственного осуществления сотрудниками милиции служебных обязанностей.
В целом российский Закон о милиции, несмотря на некоторые свои недостатки, выявленные практикой, не только сконструировал в общих чертах новую организационно-правовую модель милиции Российского государства, но и, что не менее важно, создал фундамент для последующего интенсивного правового регулирования вопросов, непосредственно относящихся к сфере деятельности милиции.
За прошедшие 12 лет в общей сложности принято более сотни законов, указов Президента Российской Федерации и постановлений Правительства Российской Федерации, которые создали основы новой системы милицейского (полицейского) законодательства. Обобщая накопленный опыт, можно сделать вывод, что милицейское (полицейское) законодательство России развивалось и развивается по ряду направлений.
Осуществляется поэтапный переход собственно на российскую схему правового обеспечения организации и деятельности милиции. Необходимость такой работы очевидна. До тех пор, пока милиция в своей деятельности будет руководствоваться устаревшими союзными нормативными правовыми актами говорить об эффективности ее деятельности не приходится. Поэтому нужны собственные правовые регламенты организации и деятельности милиции, отвечающие условиям построения демократического государства. К сожалению, в сфере деятельности милиции пока еще продолжают действовать отдельные нормативные правовые акты Союза ССР и МВД СССР. В соответствии с Концепцией совершенствования правового обеспечения организации и деятельности системы Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденной приказом МВД России от 13 сентября 1999 г. N 693, отмена этих актов должна быть осуществлена в ближайшие годы.
Рельефно прослеживается тенденция к обеспечению приоритета закона в решении вопросов организации и деятельности милиции. Повышение уровня правового обеспечения милиции диктуется необходимостью формирования надежных гарантий законности в ее деятельности, потребностями перехода милиции на подлинно