ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА
«О профилактике семейно-бытового насилия»
Проект федерального закона «О профилактике семейно-бытового насилия» (далее - проект федерального закона) разработан в целях совершенствования законодательства в сфере создания правового механизма реализации предпринимаемых государством экономических, социальных и политических мер в области борьбы с насилием в семейно-бытовой сфере. Правовой основой данного проекта закона является, прежде всего, Конституция Российской Федерации, которая провозглашает неприкосновенность жизни, здоровья, чести и достоинства граждан, запрещает подвергать человека насилию и другому, унижающему честь и достоинство граждан обращению, а также положения Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин.
Необходимость принятия специализированного закона по профилактике семейно-бытового насилия обусловлена отсутствием системного подхода к данной проблеме в России. В настоящее время проявление насилия в семье в различных его формах приобрело угрожающие масштабы, связанные с этим негативными медицинскими, демографическими и другими социально-экономическими последствиями как для отдельных граждан, так и для общества в целом.
В Российской Федерации 40% всех тяжких насильственных преступлений совершается в семье.
Согласно официальной статистике МВД России, только за первое полугодие 2015 зарегистрировано 25 832 преступления данной категории (в 2014 году - более 135 000 преступлений против здоровья граждан на бытовой почве, в семье было совершено почти 42 000 указанных преступлений; в 2013 году - от преступных посягательств погибли 9100 женщин, 11300 женщин получили тяжкий вред здоровью. По официальной статистике в 2013 году 89 тыс. несовершеннолетних стали жертвами преступных посягательств, из них около 2 тыс. погибли, 3,6 тыс. получили телесные повреждения). На учете в полиции стоит более 200 тыс. семейных дебоширов.
Семейно-бытовое насилие - один из самых скрытых видов преступлений, происходящих в частной сфере. Одна из главных особенностей семейно-бытового насилия – это систематичность повторяющихся действий, что отличает семейно-бытовое насилие от конфликта или ссоры. Конфликты являются нормальной частью эмоциональной жизни семьи. Конфликт носит разовый характер, он обычно имеет в основе конкретную проблему, которую можно разрешить.
Семейное насилие, наоборот, происходит систематически с целью обретения полной власти и контроля над пострадавшей стороной.
Ребенок, наблюдающий насилие в семье, воспринимает его как норму поведения и в будущем может воспроизвести его в своей собственной семье. В результате циклы насилия воспроизводятся из поколения в поколение.
Согласно данным национального центра по предотвращению насилия «АННА», на всероссийский телефон доверия для жертв семейно-бытового насилия ежегодно поступает порядка 4 тыс. звонков, среди которых больше всего жалоб на физическое, морально-психологическое, сексуальное, экономическое насилие, прежде всего со стороны мужа, бывшего мужа, партнера, другого лица.
Типичные жалобы со стороны пострадавших (чаще всего женщины) на то, что обидчик применяет физическую силу; постоянно оскорбляет, унижает наедине или в присутствии других людей; запрещает видеться с друзьями или родственниками, контролирует, как и где пострадавшая сторона проводит время; намеренно повреждает предметы быта, уничтожает личные вещи; оказывает психологическое давление или угрожает отобрать детей; заставляет вступать в интимные отношения против воли или в неприемлемой форме; полностью контролирует доходы и расходы и т.п.
Большинство позвонивших никогда не обращались за помощью в правоохранительные органы, имеют потребность в предоставлении временного жилого помещения.
По данным федерального статистического наблюдении «Сведения о лицах, обратившихся в учреждения социального обслуживания населения» за 2015 год в кризисные центры, действующие в субъектах Российской Федерации, за помощью обратилось 102 тыс. граждан, из них 55,6 тыс. женщин, 11,6 тыс. мужчин, 17,6 тыс. девочек, 17,3 тыс. мальчиков (в 2014 году – 111 тыс., из них - 68,3 тыс. женщин, 6,8 тыс. мужчин, 17,9 тыс. девочек, 17,8 тыс. мальчиков).
В Концепции государственной семейной политики в Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 августа 2014 г. № 1618-р, отмечается, что «трудности, которые испытывает семья, в том числе связанные с экономическими проблемами, нередко приводят к внутрисемейным конфликтам, в результате которых могут оказаться нарушенными права и законные интересы детей. Важным элементом в преодолении таких ситуаций является предоставление социальных услуг и реализация мер, направленных на профилактику семейного неблагополучия».
Также отмечается, что «неудовлетворенность браком, семейные конфликты и наличие факторов, обусловливающих социальные риски, могут привести к утрате семейных связей. По-прежнему имеют место случаи семейно-бытового насилия, а также совершения правонарушений в отношении детей в семье.».
Таким образом, насилие в семье – это систематически повторяющийся процесс с характерными циклами и моделями поведения, которые необходимо учитывать при построении форм эффективного реагирования и профилактики. Важно иметь в первую очередь правовые методы превентивные меры влияния на ситуацию, так как с феноменом насилия в семье легче справляться методами профилактики на ранних стадиях, именно поэтому вместо того, чтобы бороться с последствиями в виде уголовных преступлений.
В силу латентности явления, достоверной информации о его масштабах не существует, а в силу отсутствия закона, определяющего этот вид преступлений отсутствует возможность создания единой системы сбора информации, соответственно неполной является и официальная статистика.
В настоящее время действие существующего административного, уголовного и уголовно-процессуального законодательства не распространяется на пресечение, профилактику и работу с потенциальными правонарушителями. Существующие нормы могут быть применены уже после совершения правонарушения или преступления.
Существующие защитные механизмы для потерпевших (психологическая и юридическая помощь, сеть убежищ, реабилитационных центров и т.д.) развиты недостаточно. Отсутствуют охранные предписания, программы по реабилитации как жертв, так и преступников.
Сотрудники полиции фактически не имеют никаких мер воздействия на семейного дебошира, который может устраивать дома постоянные скандалы, до того момента пока он не совершит насилие. Полиция не может задержать семейного дебошира, доставить в полицию, привлечь его к ответственности за мелкое хулиганство, так как оно может быть совершено только в общественном месте, которым дом (квартира) не является.
Мировая практика в области борьбы с насилием в семье доказала, что специальный закон о профилактике насилия в семье более эффективен, чем отдельные статьи уголовного, гражданского и административного законодательства. В настоящее время в 125 государствах имеются те или иные законодательные положения, непосредственно направленные на борьбу с насилием в семье. В некоторых государствах приняты комплексные законы о насилии в отношении женщин, предусматривающие целый ряд видов правовой защиты. В некоторых бывших республиках СССР – Казахстане, Азербайджане, Белоруссии, Украине, Кыргызстане, Молдове, Грузии - также уже приняты законы, направленные на борьбу с насилием в отношении женщин. Недавно подобный закон вступил в силу в Китае.
Между тем, в некоторых субъектах РФ (например, Калужская область) на региональном уровне в кодексах об административных правонарушениях субъекта РФ предусмотрена административная ответственность за семейно-бытовое насилие.
В Кодексе Пензенской области об административных правонарушениях предусмотрена ответственность за семейно-бытовое дебоширство, то есть нарушение покоя семьи в месте проживания (пребывания) семьи, выраженное явным неуважением к члену семьи, сопровождающееся беспорядком, оскорбительным обращением к члену семьи, нецензурной бранью. Схожие нормы содержаться в законах Калужской области, Республики Башкортостан и Забайкальского края. Данная статьи успешно применяется в регионах, и позволяет сотрудникам полиции бороться с домашними дебоширами.
Насилие в семьях поддается измерению в денежном эквиваленте. Экономические издержки от домашнего насилия велики, так как они включают в себя не только прямые потери для членов семьи (издержки на лечение, снижение производительности труда и пр.), но и, в свою очередь, непосредственно экстраполируются на общество в целом, на общественные затраты на содержание соответствующих институтов, достигая значительных размеров. Так, например, по исследованиям 1994 г. в Новой Зеландии ущерб от домашнего насилия в масштабах страны составил от 1,187 до 5,302 млрд долл. Помимо домохозяйственных и общественных материальных затрат в методику расчета экономических последствий домашнего насилия могут включаться альтернативные издержки, оценка морального ущерба и пр.
В связи с вышеизложенным предлагается принять специальный закон «О профилактике семейно-бытового насилия»,необходимость которого обусловлена отсутствием системного подхода к проблеме семейно-бытового насилия в России. Данный законопроект направлен на защиту пострадавших от семейно-бытового насилия. Законопроект призван создать отдельный механизм борьбы с семейно-бытовым насилием. Он будет регулировать отношения, связанные с созданием системы профилактики насилия в семейно-бытовой сфере, оказанием услуг пострадавшим от насилия на территории Российской Федерации и на находящихся под юрисдикцией Российской Федерации территориях, а также предусматривать особый порядок рассмотрения заявлений о насилии в семейно-бытовой сфере и применения мер по защите потерпевших и свидетелей от подобного насилия.
Основными целями проекта федерального закона являются:
· обеспечение государством необходимых условий для реализации семьей ее функций и повышения устойчивости и качества жизни семьи;
· борьба с социальным сиротством;
· закрепление на законодательном уровне целей и основных направлений деятельности по предупреждению и профилактике насилия в семейно-бытовой сфере;
· поддержание семейного благополучия, здорового климата в семье;
· предотвращение, пресечение и профилактика насилия в семейно-бытовой сфере;
· создание системы социально-правовой защиты от насилия в семейно-бытовой сфере;
· привлечение к административной, уголовной и гражданско-правовой ответственности лиц, совершивших акты насилия в семейно-бытовой сфере;
· защита пострадавших от насилия в семейно-бытовой сфере.
В первой главе сформулированы цели, основные понятия, используемые в законе, определены сфера действия настоящего закона и законодательство в области профилактики насилия в семейно-бытовой сфере. В целях формирования единой правоприменительной практики и однозначного толкования с учетом специфики области регулирования законопроектом впервые вводятся понятия семейно-бытовой нарушитель, семейно-бытовое насилие, физическое насилие, психологическое насилие, сексуальное насилие, экономическое насилие, пострадавший. Закон определяет права пострадавших от семейно-бытового насилия, включая право на бесплатную юридическую помощь.
Во второй главе раскрываются основы деятельности в области профилактики насилия в семейно-бытовой сфере. В том числе полномочия федеральных органов власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области профилактики насилия в семейно-бытовой сфере, определены форма и основание участия в деятельности предприятий социального обслуживания, организаций здравоохранения, образовательных учреждений, органов местного самоуправления и общественных объединений. Заложены основы финансового и материально-технического обеспечения деятельности по предупреждению и профилактике насилия в семье.
В третьей главе законопроекта определяется компетенция, полномочия и порядок деятельности правоохранительных органов и судов в ситуации семейного бытового насилия. Впервые разработан механизм межведомственного взаимодействия с целью предотвращения и профилактики семейно-бытового насилия, который включает в себя комплекс социальных, экономических, правовых и иных мер, направленных на устранение семейно-бытового насилия, а также на пресечение причин и предпосылок, способствующих совершению семейно-бытового насилия, профилактика семейно-бытовых правонарушений и восстановление прав и поддержку в реабилитации как пострадавших, так и семейно-бытовых нарушителей.
В целях профилактики семейно-бытового насилия, предупреждения совершения новых правонарушений и обеспечения безопасности пострадавших предлагаются меры индивидуальной профилактики семейно-бытового насилия, такие как судебные и внесудебные защитные предписания; наложение обязанности на семейно-бытового нарушителя посещать специализированные психологические программы; установление особых требований к поведению правонарушителя.
Законопроектом предусмотрен упрощенный порядок выдачи внесудебных краткосрочных защитных предписаний органами полиции в целях защиты пострадавших и близких им лиц. Данные предписания будут выноситься сотрудниками полиции, к которым поступило заявление (телефонный вызов) о факте семейно-бытового насилия, в том числе и на месте совершения правонарушения. Согласно внесудебному предписанию правонарушителю будет запрещено совершать акты семейно-бытового насилия в отношении пострадавшего, его родственников или иных лиц, близких пострадавшему; разыскивать, преследовать, посещать, вести устные, телефонные переговоры и вступать с пострадавшим в контакты иными способами, приобретать и пользоваться любыми видами оружия.
Также законом вводятся судебные защитные предписания, в которых суд, помимо вышеизложенного, имеет право по заявлению пострадавшего или по собственной инициативе при наличии достаточных к тому оснований обязать передать пострадавшему его личное имущество, документы, если они удерживаются нарушителем; оплатить расходы пострадавшего на лечение, консультирование или пребывание в социальной гостинице (убежище), временном приюте, либо оплатить расходы по найму пострадавшим жилого помещения в разумном размере, если совместное проживание пострадавшего и нарушителя невозможно; участвовать в специализированных консультационных психологических программах, в порядке, предусмотренном настоящим законом. Кроме того, судебным защитным предписанием суд может обязать нарушителя покинуть место совместного проживания с пострадавшим, независимо от того, кто является собственником жилого помещения на срок действия данного предписания. Эта временная мера, направлена исключительно на обеспечение безопасности пострадавшего от семейно-бытового насилия. Она является эффективным и широко признанным средством обеспечения экстренной безопасности потерпевших, а ее принятие на национальном уровне представляет собой реализацию позитивного обязательства государства по защите жертв насилия в семье.
Статья 22 Конституции РФ гарантирует каждому человеку право на личную неприкосновенность. Согласно ч.2 ст.21 Конституции РФ, "никто не должен подвергаться пыткам, насилию, другому жестокому или унижающему человеческое достоинство обращению или наказанию". И хотя, в соответствии со статьей 35 Конституции Российской Федерации право частной собственности охраняется и гарантируется законом, оно законом может быть и ограничено (например, временный запрет распоряжаться или пользоваться имуществом (ст.140 ГПК РФ).
Очевидно, что значимость права человека не подвергаться жестокому или унижающему человеческое достоинство обращению несоизмеримо выше права распоряжаться и пользоваться частной собственностью. Допуск нарушителя в жилище, где проживает пострадавший, автоматически лишает эффективности иные меры защиты и подвергает жертву риску дальнейшего насилия.
Таким образом, очевидно, что права нарушителя (в т.ч. право собственности) не могут преобладать над правами пострадавшего от насилия в семье на жизнь, физическое и психическое здоровье.
Следует отметить, что защитное предписание и судебное защитное предписание не являются наказаниями за правонарушение, а являются превентивными мерами в целях не допустить совершение новых или более тяжких правонарушений, а также защитить пострадавших.За нарушение предписаний законом предусмотрена ответственность.
В четвертой главе закона определяется организация социально-правовой защиты от насилия в семье (виды помощи, компетенция, полномочия и порядок деятельности организаций социального обслуживания, программы реабилитации для потерпевших и обидчиков). Социально-правовая защита пострадавших от насилия будет включена в систему социального обслуживания РФ. Законом устанавливается обязанность уполномоченного органа государственной власти субъектов РФ незамедлительно обеспечить предоставление пострадавшему по его просьбе временного приюта в специализированном учреждении социального обслуживания с правом проживания. Кроме того, именно организаций социального обслуживания будут реализовывать специализированные психологические программы для нарушителей.
Глава пятая посвящена надзору и контролю в области профилактики семейно-бытового насилия. Надзор за точным и единообразным исполнением настоящего Закона осуществляют органы прокуратуры в соответствии с законодательством РФ. Также предусмотрен общественный контроль в сфере действия настоящего Закона осуществляется неправительственные организациями, иными общественными объединениями, средствами массовой информации, гражданами, в пределах полномочий, предусмотренных конституцией государства и иными законами, в целях обеспечения соблюдения положений настоящего Закона.
В шестой главе закона содержатся заключительные положения. Установлена конфиденциальность, взаимодействие с НПО, их финансовая поддержка. Законом предусмотрена обязанность Правительства РФ разрабатывать один раз в четыре года государственный доклад о профилактике и предотвращении семейно-бытового насилия в Российской Федерации
Реализация закона приведет к существенному сокращению семейно-бытового насилия и его, медицинских, психологических и социальных последствий.
Реализация положений, содержащихся в данном федеральном законе, не потребует дополнительных расходов федерального бюджета и не повлечет изменения финансовых обязательств Российской Федерации.
Определенные в законопроекте полномочия не приводят к возникновению дополнительных бюджетных обязательств субъектов Российской Федерации. Основанием для данного вывода является тот факт, что финансирование вводимых полномочий уже предусмотрено действующим законодательством.