Деханова Н.Г.
МГУ имени М.В.Ломоносова, Россия, Москва
Любое государство, отличающееся региональным многообразием и пространственной неоднородностью, сталкивается с проблемой неравномерного регионального развития и как следствием, социального неравенства. Социально-территориальное (региональное) неравенство является частным случаем социального неравенства. В этом контексте социально-территориальное неравенство можно определить как различное отношение социально-территориальных общностей (как коллективных субъектов) друг к другу, социальным и политическим институтам (прежде всего – государству), различный доступ к ресурсам, благам и привилегиям, опосредованный, главным образом, социально-демографическими и пространственно-территориальными факторами [7, с.143].
Современные тенденции таковы, что уровень и качество жизни человека всё в большей степени определяется регионом проживания, а региональное неравенство выросло самым радикальным образом.
Российская Федерация представляет собой государство, уникальное по пространственной протяжённости, степени территориальной социально-экономической дифференциации и этнической мозаичности. В основе социально-экономической дифференциации регионов России лежат природно-климатические, культурно-исторические факторы и результаты процесса формирования территориальной структуры хозяйства.
Объяснить причины этого явления можно с помощью тезиса, что пространственное развитие не может быть абсолютно равномерным, а социальное неравенство в целом и социально-территориальное неравенство, в частности, существовали в истории общества всегда.
На сегодняшний день в науке существуют ряд теоретических концепций, посвящённых территориальному неравенству. Можно назвать, например, известную теорию центра и периферии Дж. Фридмана и И. Валлерстайна или теории концентрации экономики или кластеров, яркими представителями которой являются А. Маршалл и М.Портер.
Если анализировать факторы, влияющие на пропорциональность регионального развития, то вслед за нобелевским лауреатом П.Кругманом их можно поделить на факторы первой и второй природы [4]. К факторам «первой природы» относятся обеспеченность природными ресурсами, которые востребованы рынком (например, это может быть нефть или газ), а также географическое положение (центральное или периферийное положение региона, увеличивающее транспортные издержки). Факторы первой природы не зависят от деятельности людей, а факторы «второй природы» наоборот, - это преимущества, созданные деятельностью человека. Сюда входят: агломерационный эффект (концентрация населения в городах, что обеспечивает экономию на масштабе и увеличивает разнообразие видов деятельности), человеческий капитал, институты, способствующие улучшению предпринимательского климата, мобильность населения, распространение инноваций и так далее. И если факторы первой природы изменить крайне трудно и затратно (а порой невозможно), то факторы второй природы лучше поддаются управлению. Общей закономерностью и трендом сейчас является восполнение недостатка факторов первой природы факторами второй. Сюда входят инвестиции в развитие человеческого капитала, модернизация инфраструктуры и институтов. Ряд отечественных экспертов делают акцент на важности инвестиций в факторы второй природы. Так, например, вложение в человеческий капитал рассматривается Центром стратегических разработок в качестве одного из базисных направлений в развитии современной России. Тем не менее, базовой тенденцией пространственного развития России является усиление концентрации производства, человеческого капитала, инфраструктуры именно в крупных городах, в первую очередь, в Московской и Санкт-Петербургской агломерациях.
Классификация факторов, влияющих на региональное развитие, предложенная Всемирным банком [9], включает три базовых фактора: density – пространственная концентрация населения и агломерационный эффект; distance – экономическое расстояние, обусловленное слаборазвитой инфраструктурой, внутриматериковым положением, удаленностью от глобальных и внутристрановых рынков, транспортными издержками в целом; division – институциональные барьеры в широком смысле слова, в том числе барьерами границ (национальных, региональных, локальных), препятствующих проникновению товаров, услуг, инноваций. К этим барьерам могут относиться барьеры социального характера - затруднение социальной мобильности, отсутствие социальных лифтов, ограниченный доступ в получении качественных услуг, что в совокупности негативно влияет на развитие человеческого капитала.
Итак, к факторам, влияющим на региональные диспропорции, можно отнести пространственные факторы (географическое положение территории, её размер и конфигурация); природные и экологические факторы; исторические факторы (сложившаяся система организации пространства, основанная на том или ином административном делении, «стадийное» запаздывание территорий в осуществлении социально-экономических преобразований); экономические факторы; демографические факторы; этнические и религиозные факторы; геополитические факторы; инфраструктурные факторы; институциональные факторы.
В процессе реализации политики регионального (пространственного) развития достичь полной однородности невозможно, да и ненужно. Однако, избыточное социальное неравенство вообще, и социально-территориальное, в частности, становятся тормозом прогрессивных изменений.
Указанные прогрессивные изменения должны явиться результатом целенаправленной деятельности государства по совершенствованию организации расселения жителей, размещения на территории объектов экономики, социальной сферы, транспортной, энергетической и иных инфраструктур.
Устойчивое развитие включает в свою очередь совокупность экономического, социального, экологического и поселенческого развития.
Важной проблемой является то, что современная региональная политика ориентирована не на развитие, а на поддержку. Если мы понимаем под территориальным развитием совокупность сбалансированных изменений всех компонентов территориальной системы – социальной (качество и уровень жизни населения), хозяйственной, природно-ресурсной, экологической и др.). Любой перекос этого баланса ведет к деструкции; любая сбалансированная динамика лучше одностороннего развития. Благополучная территория – территория сбалансированной динамики и компонентов своего функционирования, и считать «территориальным развитием» происходящие здесь изменения можно, только если позитивная динамика каждого из компонентов не влечет за собой дисбаланс остальных.
Переходя к дискуссионному вопросу относительно критериев эффективности управления пространственным развитием, нельзя не отметить, что целью государственной региональной политики является как раз сведение к минимуму тех неравенств, которые создают почву для возникновения социальных конфликтов, мешают социально-экономическому развитию страны в целом, или ее частей. «Другое дело, что под сближением уровней социально-экономического развития регионов не надо понимать сближение структуры их экономики или, более широко, моделей экономического развития» [5, с.144]. Государственное регулирование регионального (пространственного) развития присутствует в каждой стране, но в разных формах. Цели региональной социально-экономической политики при всем многообразии формулировок в разных странах выражают определённый компромисс между экономической эффективностью и социальной справедливостью. Однако в данной связи хотелось бы подчеркнуть, что между социальной (территориальной) справедливостью и экономической эффективностью нет очевидного противоречия. «Напротив, сокращение различий в уровне социально-экономического развития регионов может вносить свой вклад в ускорение темпов экономического роста в стране» [5, с. 149].
Итак, в качестве одного из базовых критериев в оценке эффективности государственной политики пространственного развития можно обозначить уровень социально-экономической региональной дифференциации, социально-территориального неравенства.
К сожалению, общеизвестным фактом является то, что в современной России весьма контрастны по уровню экономического развития и условиям жизни населения центр и регионы: столица и региональные центры, и в свою очередь, региональные центры и периферия. Для неё характерны беспрецедентные различия между равностатусными по Конституции субъектами федерации и по уровню урбанизированности территорий, по площади территории, по численности населения, по уровню собственных доходов бюджета, по объёму валового регионального продукта на душу населения. Глубина диспропорций в развитии российских регионов стала одним из наиболее существенных факторов, сдерживающих переход экономики страны к устойчивому социально-экономическому развитию. ОЭСР в качестве объекта региональной политики в странах рыночной экономики обозначает различного рода региональные (пространственные) неравенства – различия в уровне и условиях жизни, в занятости и безработице, в темпах экономического развития отдельных регионов, в условиях предпринимательства и т.д. Региональная политика выступает в форме государственного вмешательства в разные подсистемы региона, причем не только в экономическую.
В итоге на данный момент Россия является ярчайшим примером неравенства регионов: доходы населения в самом богатом регионе в 25 раз выше, чем в самом бедном; ВРП на душу населения различается по регионам России в 32 раза. Данные цифры ничего нам не говорят о распределении доходов внутри регионов, о реальном качестве жизни населения. Так, например, в крайне малочисленном Ненецком автономном округе (40 тыс.чел) ВРП составляет 91,8 тыс. долларов, что при более равномерном распределении могло бы поднять доходы жителей этого округа на третье место в мире, уступив по данному показателю лишь Катару и Люксембургу.
Экономическое неравенство регионов может быть результатом объективной реализации конкурентных преимуществ. В данной связи значительное экономическое выравнивание снижает стимулы развития для сильных регионов. Социальное же неравенство регионов необходимо смягчать, так оно непосредственно влияет на воспроизводство человеческого капитала. В России перераспределение ренты происходит крайне неравномерно как по горизонтали (между регионами, в том числе на основе геополитических приоритетов), так и по вертикали (между богатыми и бедными).
Динамика за последние двадцать пять лет демонстрирует увеличение дифференциации как между отдельными субъектами РФ, так и между так называемыми макрозонами. Важнейшим результатом пространственного развития Российской Федерации за последние десятилетия стало значительное сжатие («уплотнение») ее экономического пространства, в частности, существенное повышение плотности экономической деятельности на ограниченной территории макрозоны «Центр и Северо-Запад России», занимающей только 5% всей территории страны, где при этом сосредоточено свыше одной трети всего населения, занятого в отраслях экономики, и производится более 42% суммарного по всем регионам России валового регионального продукта. На эту макрозону также приходится около 37% совокупного объема налоговых и иных финансовых поступлений в бюджетную систему Российской Федерации и почти 32% общего объема инвестиций в основной капитал при сопоставимых масштабах транспортно-инфраструктурного потенциала[1].
Более детально цели и механизмы реализации государственной политики по совершенствованию пространственной организации страны на перспективу; приоритеты, цели и задачи регионального развития России рассмотрены в Концепции Стратегии пространственного развития РФ до 2030 года [1], разработанной Министерством экономического развития. Так, в качестве основных вызовов пространственному развитию Российской Федерации в прогнозный период, обозначены: во-первых, беспрецедентный центростремительный вектор (градиент) выразившийся в значительном сжатии ранее освоенного пространства и заметном экономическом уплотнении пространства городов-центров федерального (прежде всего, Москвы) и регионального значения. В результате указанных центростремительных тенденций, с одной стороны, произошло значительное сжатие ранее освоенного пространства, многочисленными подтверждениями чего стали заброшенные поля в сельской местности и промышленные зоны крупных, средних и малых городов, а также заметно увеличившееся число ставших «малодеятельными» участков железных и автомобильных дорог и др. С другой стороны, одновременно, произошло заметное экономическое уплотнение пространства городов-центров федерального, регионального и муниципального уровней.
Проиллюстрировать эту тенденцию уплотнения – сжатия пространства Российской Федерации можно, например, следующими цифрами: С 1990г. число ПГП (посёлков городского типа) сократилось более, чем на 1000 (на 50%). В 21 веке ежегодно число сельских населённых пунктов уменьшается на 20тыс. единиц (в т.ч. и в связи с ликвидацией из-за отсутствия жителей). Усиливающаяся поляризация пространственного развития производительных сил сопровождается их сосредоточением в нескольких крупнейших городах страны. На территории Центральной России абсолютно критичным по концентрации выглядит развитие Московского региона, на долю которого при площади в 0,27% территории страны сейчас приходится свыше 13% ее населения и более четверти (26,3%) совокупного ВРП [1].
Таким образом, со всей остротой встаёт вопрос о судьбе беспрецедентно разросшейся «периферии России» - о новых формах пространственного развития, возможности ее интеграции с успешными центрами, о предотвращении превращения обширных старопромышленных зон, которые были вполне успешны в прежней индустриальной экономике, но очень трудно находят себя в новой формирующейся экономике постиндустриальной, в территорию устойчивой экономической депрессии.
Во-вторых, сбалансированное пространственное развитие России сдерживается колоссальными межрегиональными контрастами. Высокая степень межрегиональной дифференциации предъявляет особые требования к государственному регулированию пространственного развития, остро ставя вопрос об обеспечении выполнения конституционных гарантий прав граждан, проживающих на очень различных по стартовым условиям территориям – в сельской или в городской местности, в крупнейших городах Европейской части страны или в зоне Севера, в Сибири, на Дальнем Востоке. Современным ответом на указанный вызов выступает созданный за последние два десятилетия значительный трансфертно-перераспределительный механизм, работа которого направлена на сокращение межтерриториальных различий в условиях жизни населения
Адекватный ответ на указанный вызов предполагает необходимость обеспечения пространственного выравнивания страны более эффективными инструментами, с одной стороны, нацеленными на более экономное и рациональное, с меньшими трансакционными издержками, с меньшими потерями распределение созданного национального богатства, а с другой стороны, позволяющими избежать иждивенческих настроений, опасности «привыкания» к гарантированной государством помощи и поддержке у депрессивных территорий Российской Федерации и соответствующих региональных элит. На формирование эффективного ответа на указанный вызов предстоит нацелить не только механизмы государственного управления, но и силы самоорганизации - в виде мобильности людей и фирм, обеспечивающих пространственные передислокации производительных сил России к местам их наибольшей эффективности.
Однако, столь популярный в условиях глобализации и постиндустриального общества механизм пространственной мобильности – трудовой миграции, столь распространенный, например, в США или странах ЕС, отличается ярко выраженной спецификой в условиях современной России. Во-первых, Россию отличает сильная мозаичность, неоднородность в уровне социально-экономического развития регионов, что ведёт к существованию лишь нескольких точек притяжения для трудовых мигрантов. Во-вторых, из-за неравномерности в социально-экономическом региональном развитии, рынок жилья сильно различается. Жильё в некоторых населённых пунктах, особенно в депрессивных моногородах, по сути, неликвидно. Рынка аренды жилья, как отмечают ряд экспертов, развит недостаточно. Между тем, трудовые мигранты часто попадают в сектор условно называемой масс-маркет, под которым понимается ряд постоянно открытых вакансий в крупных компаниях с большой текучкой, и работа, не требующая квалификации. Оплата труда в этом секторе соответствующая. Нельзя не учитывать и ментальность наших граждан: как показывают данные многочисленных социологических исследований, население в условиях кризиса использует стратегии выживания и самообеспечения, а не развития. Это не просто снижение уровня жизни, а негативная трансформация образа жизни, резко ухудшающее социальное самочувствие, ведущее к падению уровня человеческого капитала[3].
Миграционный отток населения с Дальнего Востока, северных территорий России несёт в себе массу скрытых угроз целостности страны.«…Появились все признаки реального кризиса системы расселения, который уже привёл не только к обезлюдению огромных территорий страны, но также и к деградации и люмпенизации значительной части её трудового потенциала, и к социально-ущербному характеру межпоселенческих миграций.»[6] В самом уязвимом положении в этом отношении оказались малые города. Между тем, роль их в отечественной системе расселения уникальна: именно они, а не крупные города фактически соединяют пространство сельской и городской России в транспортном и социально-инфраструктурном отношении.
Таким образом, можно констатировать, что миграция, как один из способов смягчения социально-территориального неравенства, не является для современной России столь однозначным выходом ввиду низкой мобильности населения и рядом ограничений по перемещению.
В-третьих, существенным препятствием пространственному развитию России является её слабая инфраструктурная обустроенность: значительное несоответствие пространств страны и форм его современного инфраструктурного, технико-технологического обустройства может быть охарактеризовано как коммуникационный (или сетевой) разрыв. Особенно остро эта проблема стоит в восточной слабоосвоенной части страны. Так,даже вблизи федеральных центров высокоскоростные автомобильные (даже платные) и железнодорожные магистрали все еще остаются редкостью, как и устойчивая гарантированная высокоскоростная широкополосная связь. Для многих удаленных от городов-центров российских территорий - зон российской периферии характерны транспортная и электронная недоступность. В данной связи в качестве одного из направлений снижения региональной инфраструктурной ассиметрии может стать инвестирование государства в инфраструктуру при содействии частного сектора через механизмы государственно-частного партнёрства (ГЧП) [2].
В качестве ещё одного показателя эффективности реализуемой региональной политики можно обозначить сокращение уровня бедности. Однако в условиях централизованных налоговых полномочий и плоского подоходного налогообложения физических лиц «региональные и муниципальные власти имеют очень ограниченные возможности влияния на перераспределение доходов на соответствующей территории. С этой точки зрения доля малоимущего населения – более обоснованный критерий эффективности произведённых на региональном уровне в РФ социальных расходов по сравнению с наиболее часто используемым коэффициентом Джини. В данной связи необходимо отметить, что ряд исследователей справедливо критикуют преобладающий в России критерий отнесения к бедным на основе прожиточного минимума. Более корректным представляется подход, основанной не на абсолютно устаревшей концепции абсолютной бедности, а концепции относительной бедности. Например, по методике ОЭСР бедным признаётся человек с доходом меньше 60% медианного дохода по стране; по методике Европейского статистического агентства (ЕСА) за основу берётся доля населения с доходами менее 50% среднедушевого дохода по стране (региону проживания). На сегодняшний день можно найти в специальной литературе интересные модели, разработанные отечественными исследователями для определения эффективности проведения регионами социальной политики по формуле «затраты – результат», где под затратами понимаются социальные расходы консолидированного бюджета субъекта РФ на душу населения, а под результатом - доля населения, имеющего доходы ниже линии бедности, соответствующей 40% медианных доходов населения в регионе [8]. Примечательно, что авторы данного исследования приходят к неутешительному выводу: территории с низким уровнем экономической активности не располагают достаточными бюджетными ресурсами для маневрирования социальными расходами и вынуждены лишь финансировать минимальные мандаты, установленные федеральным законодательством и имеющие весьма низкую результативность с точки зрения борьбы с бедностью. Богатые же регионы не имеют стимулов для серьёзной работы по пересмотру действующих социальных практик в данной сфере, предпочитая «заливать» проблемы деньгами. Таким образом, среди потенциальных препятствий для достижения более высокой отдачи от социальных расходов обозначены недостаточность бюджетных средств и низкая мотивация региональных элит [8].
Существенным препятствием для реализации эффективной региональной политики, носящим институциональный характер, является недостаточная проработанность системы федерального законодательства, излишняя унификация норм. Между тем, для современной реальности характерно доминирование достаточно жесткого федерального стандарта с очень незначительной «свободой маневра», с незначительными поправками на региональную специфику и местные условия. Наблюдается практически полное однообразие норм и правил, очень слабо отражающих пространственную специфику страны как в рамках федерального законодательства, так и на региональном и муниципальном уровнях, проявляющееся в виде дублирования одних и тех же законодательных норм в десятках субъектов Российской Федерации на региональном уровне и в полном отсутствии местной специфики в законодательстве муниципального уровня. В качестве примера можно привести так называемые «модельные бюджеты» субъектов федерации, не оставляющие места бюджетам развития.
В заключении отметим, что в процессе реализации политики регионального (пространственного) развития не ставится задача достижения полной однородности: равномерности в размещении по территории страны различных отраслей хозяйства, одинаковой степени урбанизированности территорий, плотности населения и т.д., поскольку эта неоднородность является неизбежным свойством любого организованного экономического пространства. Однако уменьшение пространственной неоднородности, снижение межрегионального социального неравенства, носящего избыточный характер, является основой государственной политики пространственного развития.
Литература:
1. Министерство экономического развития РФ Стратегия пространственного развития Российской Федерации на период до 2030 года. Москва. 2016. Режим доступа: URL: https://карьеры-евразии.рф/uploadedFiles/files/Kontseptsiya_SPR.pdf (Дата обращения: 21.04.2018)
2. Горланов Г.В., Деханова Н.Г. Формирование конструктивной философии российского бизнеса: проблемы и перспективы // Социология власти. 2003. № 6. С.68-80.
3. Деханова Н.Г. Трудовая миграция как фактор снижения социального неравенства // Материалы VII Международной социологической Грушинской конференции «Навстречу будущему. Прогнозирование в социологических исследованиях». – М.:ВЦИОМ, 2017. С.1033-1035.
4. Кругман П. Пространство: последний рубеж// Пространственная экономика. 2005. № 3. С..121-126.
5. Кузнецова О.В. Современный этап региональной политики в России в контексте зарубежного опыта //Вопросы географии. Сб. 141: Проблемы регионального развития России. 2017. С.134-150.
6. Лексин В.Н. Региональная действительность и региональные исследования// Регион: экономика и социология, 2014. №2(82). С.7-38.
7. Рязанцев И.П. Социология региона. Учебное пособие.- М.:КДУ, 2009. – 408 с.
8. Туманянц К., Сесина Ю. Расходы на социальную политику российских регионов в координатах «затраты – результат». // Экономическая политика. 2017. Т.12. № 5. С.128-149.
9. World development report 2009. Reshaping economic geography. World Bank. Washington, 2009. Режим доступа: URL: https://documents.worldbank.org/curated/en/730971468139804495/pdf/437380REVISED01BLIC1097808213760720.pdf. Дата обращения: 12.10.2017.