Применительно к экологически неблагоприятным ситуациям, возникающим в процессе хозяйственной и иной деятельности человека, общество заинтересовано в том, чтобы своевременно оценить социальную, экологическую и иную опасность такой деятельности, устранить или предотвратить ее, принять необходимые меры к тому, чтобы защитить население, обеспечить охрану окружающей среды и хозяйственных объектов, компенсировать причиненный людям вред, а также восстановить благоприятное состояние окружающей среды.
В отношении стихийных бедствий задача состоит, прежде всего, в том, чтобы предугадать эти события, а также своевременно подготовиться к тому, чтобы избежать человеческих жертв и материального ущерба либо минимизировать их.
Под воздействием Чернобыльской катастрофы в России, начиная с 1991 г. реализуется Федеральная научно-техническая программа «Безопасность населения и народно-хозяйственных объектов с учетом риска возникновения природных и техногенных катастроф» («Безопасность»). Она весьма полезна для решения проблем безопасности технических объектов.
Основные принципы защиты населения и территории от чрезвычайных ситуаций:
1) заблаговременность мероприятий;
2) планирование их с учетом экономических, природных и иных характеристик территорий, степени опасности;
3) гласность и предоставление сведений о ситуациях, их последствиях, о радиационной, химической, медико – биологической, взрывной, пожарной и экологической безопасности на соответствующих территориях.
Также предупреждение аварий на технических объектах может обеспечиваться посредством правового регулирования требований технической безопасности при размещении, проектировании, строительстве, вводе и выводе из эксплуатации, а также эксплуатации: промышленных объектов; энергетических систем; коммунальных систем жизнеобеспечения (канализационных систем, системы снабжения населения питьевой водой, тепловых источников и сетей, коммунальных газопроводов); подземных объектов; транспортных систем; иных технических объектов.
Наиболее значимым актом в данной сфере является Федеральный закон "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" от 21 июля 1997 г. Закон определяет юридически значимые критерии опасных производственных объектов. К ним относятся предприятия или цеха, участки, площадки или иные производственные объекты, если на них:
- получаются, используются, перерабатываются, образуются, хранятся, транспортируются, уничтожаются опасные вещества;
- используется оборудование, работающее под давлением более 0,07 мегапаскаля или при температуре нагрева воды более 115 градусов Цельсия;
- используются стационарно установленные грузоподъемные механизмы, эскалаторы, канатные дороги, фуникулеры;
- получаются расплавы черных и цветных металлов и сплавы на основе этих расплавов.
К опасным веществам, при обращении с которыми производственный объект причисляются к опасным, относятся воспламеняющиеся, окисляющие, горючие, взрывчатые, токсичные, высокотоксичные вещества и вещества, представляющие опасность для окружающей среды.
Основными правовыми средствами предупреждения аварий являются:
- лицензирование деятельности в области промышленной безопасности;
- определение требований к техническим устройствам, применяемым на опасном производственном объекте;
- определение требований промышленной безопасности к проектированию, строительству, приемке в эксплуатацию опасных производственных объектов, а также к их эксплуатации;
- определение требований по подготовленности к действиям по локализации и ликвидации последствий аварии на производственном объекте;
- экспертиза промышленной безопасности;
- разработка декларации промышленной безопасности;
- обязательное страхование ответственности за причинение вреда при эксплуатации опасного производственного объекта;
- осуществление надзора в области промышленной безопасности;
- осуществление производственного контроля на объекте;
- применение мер юридической ответственности за нарушение требований промышленной безопасности.
В соответствии с концепцией правовой охраны окружающей среды в России, неблагополучной с юридической точки зрения окружающая среда считается при превышении установленных нормативов ее качества.
Система экологических нормативов играет важную роль в решении проблем экологически неблагополучных территорий и прежде всего, это нормативы качества окружающей среды, нормативы предельно допустимого вредного воздействия на состояние окружающей среды, нормативы допустимого изъятия природных ресурсов. Остановимся на первых двух, наиболее серьезных правовых «преград», сдерживающих появление рассматриваемых территорий или, во всяком случае, практически направленные на это сдерживание.
Нормативы качества окружающей среды устанавливаются в форме нормативов предельно допустимых концентраций (ПДК) вредных веществ и нормативов предельно допустимых уровней (ПДУ) вредных физических воздействий на окружающую среду. Эти нормативы устанавливают предельную велтчину вредных физических, химических, биологических воздействий на природную среду. Установленные в соответствии с требованиями экологического законодательства нормативы качества окружающей среды служат одним из юридических критериев для определения благоприятного состояния окружающей среды, а превышение этих нормативов – либо небрежность, недобросовестность или грубое нарушение теми или иными субъектами – загрязнителями создает условия для чрезвычайной ситуации или, в худшем случае, появление зоны бедствия. Следует подчеркнуть, что нормативы качества окружающей среды являются едиными для всей территории страны.
Однако субъект Федерации может установить более жесткие нормативы в соответствии со статьей 6 Федерального закона «Об охране окружающей среды». Что же касается совершенствования этого звена правового механизма регулирования, то совершенно очевидно, что необходим пересмотр и корректировка существующей системы нормирования сбросов и выбросов загрязняющих веществ, особенно на экологически неблагополучных территориях.
Другим, не менее важным защитным «барьером» являются нормативы предельно допустимых выбросов и сбросов вредных веществ (ПДВ) и нормативы предельно допустимых уровней радиационного воздействия и другие. Они также могли бы быть более эффективными, если бы не поведение руководителей предприятий – загрязнителей, которые де-факто во многих случаях сводят на нет значение и юридическую силу правовых предписаний.
Обратимся к важному вопросу о порядке объявления территории зоной чрезвычайной экологической ситуации.
Минприроды России по своей инициативе подготовило Временный порядок объявления территории зоной чрезвычайной экологической ситуации (утвержденный приказом от 6 февраля 1995 г.), в соответствии с которым инициаторами объявления территории зоной чрезвычайной экологической ситуации могут быть федеральные органы исполнительной власти, органы власти субъекта РФ, органы местного самоуправления этих территорий.
Для постановки вопроса об объявлении территории зоной чрезвычайной экологической ситуации инициатор подготавливает материалы о состоянии окружающей природной среды и организует разработку программы экологической реабилитации территории.
Затем инициатор объявления территории зоной чрезвычайной экологической ситуации обращается в Правительство РФ с обоснованием необходимости объявления территории в таком качестве.
По поручению Правительства РФ Минприроды России проводит государственную экологическую экспертизу материалов о состоянии окружающей природной среды. По ее результатам Минприроды России подготавливает и вносит в Правительство РФ проект Указа Президента РФ «Об объявлении территории зоной чрезвычайной экологической ситуации».
Таким образом, в соответствии с названными нормативными актами экологически неблагополучные территории могут быть признаны таковыми лишь на уровне Российской Федерации. С чем это связано и означает ли это, что субъекты РФ не могут сами принять решение об объявлении на своей территории зоны экологического бедствия?
Представляется, что, принимая решение об объявлении экологически неблагополучных территорий на национальном уровне, законодатель исходил прежде всего из того, что финансирование мероприятий, связанных с восстановлением благоприятного состояния природы, будет осуществляться в том числе за счет средств федерального бюджета.
Но это вовсе не означает, что субъекты Федерации не могут сами принять решение об объявлении соответствующих зон. Более того, субъекты РФ, основываясь на ст. 72 Конституции России и исходя из своих экологических интересов, могут и должны проявлять активность в этом направлении. Такое суждение подтверждается, в частности, Экологическим кодексом Республики Башкортостан, принятым 28 октября 1992 г., в соответствии с которым Верховный Совет Республики, а также Президент Республики наделены правом объявлять как зоны чрезвычайной экологической ситуации, так и зоны экологического бедствия (ст. 60, 61).
Главным тут является вопрос об определении границ зоны чрезвычайной ситуации. Границы таких зон определяются назначенными в соответствии с законодательством РФ и законодательством субъектов РФ руководителями работ по ликвидации чрезвычайных ситуаций на основе классификации чрезвычайных ситуаций, установленной Правительством РФ, и по согласованию с органами исполнительной власти и органами местного самоуправления, на территориях которых сложились чрезвычайные ситуации.