Пояснительная записка
Перспективы организации летнего оздоровительного отдыха для семей с детьми-инвалидами 2016 г.
Описание текущей ситуации
В Санкт-Петербурге проживает около 14 000 детей-инвалидов с различными заболеваниями. Программы летнего оздоровительного отдыха детей-инвалидов в той или иной форме существуют более 20 лет. В течение этого времени, специалистами неоднократно отмечался оздоровительный и реабилитационный эффект подобных программ среди детей-инвалидов с различными патологиями. За последние 10 лет, в среднем, в организованном отдыхе были заинтересованы 4 000 - 4 500 семей, имеющие детей с ограниченными возможностями. В настоящее время отсутствует четкая юридическая база по оказанию услуг оздоровительного отдыха для семей с детьми-инвалидами. Механизма предоставления подобных услуг для молодежи в возрасте 18 – 30 лет нет. Каждый регион решает вопросы отдыха данной категории по-своему. В Санкт-Петербурге финансирование отдыха через целевые субсидии для НКО осуществлялись через Комитет по молодежной политике и взаимодействию с общественными организациями. Затем, ответственность за проведение летнего оздоровительного отдыха перешла к Комитету по образованию. Определенная логика в данном решении была, т.к. Комитет по образованию проводит конкурсные процедуры по отбору учреждений для проведения летней оздоровительной кампании для здоровых школьников. Нужно отметить, что отдых детей-инвалидов кардинально отличается от летнего отдыха обычных школьников. Каждый из детей-инвалидов нуждается в персональном сопровождении родителем, взрослым членом семьи или законным представителем, вне зависимости от диагноза. Дети-инвалиды не могут быть размещены в условиях обычного детского оздоровительного лагеря (ДОЛ), с проживанием по отрядам в сопровождении воспитателей.
Часто, для обеспечения безопасного пребывания в оздоровительном учреждении, необходимо наличие медицинского сопровождения. Ряд заболеваний требуют целевых групповых выездов, так как требуется сопровождение врачами и иными специалистами на время пребывания детей на отдыхе. Это группы детей с: гемофилией, муковицидозом, фенилкетонурией, нервно-мышечными заболеваниями, дети, находящиеся на гемодиализе и ряд других заболеваний. Подобные целевые выезды осуществлялись в Санкт-Петербурге с 1997 года. Оздоровительные учреждения, как правило, необходимой специализации не имеют. Наличие специалистов-медиков в составе заезда обеспечивает необходимые безопасные условия для пребывания групп детей с подобными заболеваниями.
Таким образом, подготовка летней оздоровительной кампании для детей инвалидов существенно отличается от ежегодной текущей деятельности Комитета по образованию и требует дополнительных компетенций. Кроме того, за последние годы были утрачены ряд позиций:
- оздоровительный отдых стал только летним, хотя ранее оздоровительные заезды проводились также в зимнее время и в межсезонье;
- потерян механизм предоставления отдыха для молодежи в возрасте от 18 – до 30 лет. Несколько лет, с 2010 г. финансированием данного вида отдыха занимался Комитет по социальной политике Санкт-Петербурга. В виду того, что данный вид социальных гарантий не включен в Социальный Кодекс Санкт-Петербурга для инвалидов старше 18 лет, дальнейшее финансирование подобной деятельности будет однозначно оценено как нецелевое использование бюджетных средств. Соответствующее представление было сделано компетентными органами.
Проблема
В настоящее время в Государственную Думу РФ внесен законопроект, регламентирующий положения о детском отдыхе на федеральном уровне. Слушания по данному законопроекту пройдут до конца 2016 г. Основной целью данного законопроекта является систематизация и внесение поправок в ранее принятые нормативные акты. Помимо прочего, данный законопроект предусматривает отдых только детей без персонального сопровождения, так как преимущественно идет речь о здоровых детях. Предполагается размещение школьников в ДОЛ, используя инфраструктуру и штатных сотрудников оздоровительных учреждений. Условно: дети расселены по отрядам в сопровождении штатных воспитателей и вожатых. Все субъекты РФ должны будут привести региональное законодательство в соответствие с федеральным. Таким образом, после вступления закона в силу, сложится юридическая коллизия в результате которой отдых детей-инвалидов может оказаться ликвидирован. Комитет по образованию останется ответственным за организацию летнего оздоровительного отдыха школьников. Он имеет необходимую штатную структуру, ресурсы и уполномочен реализовывать данный вид деятельности. Мероприятия по организации детского отдыха с персональным сопровождением детей-инвалидов не смогут быть выполнены, так как это будет идти в разрез с федеральным законодательством. Кроме того, размещение детей со взрослыми сопровождающими в условиях ДОЛ также представляется проблематичным. Другие типы оздоровительных учреждений, помимо ДОЛ, рассматриваться не будут. Сейчас, при проведении конкурсных процедур по подбору баз для отдыха детей-инвалидов, в особенности, в южной климатической зоне преимущество отдается санаториям и пансионатам семейного отдыха. В складывающихся условиях, по старой модели организовывать отдых детей-инвалидов будет невозможно.
Следует отметить, что в настоящее время санаторно-курортное лечение для большого числа категорий детей-инвалидов недоступно на основании «Перечня медицинских показаний и противопоказаний для санаторно-курортного лечения взрослых и детей». Учитывая вышеизложенное, программы летнего оздоровительного отдыха оставались единственной возможностью оздоровиться для большого числа детей-инвалидов.
Возможные механизмы решения
Мероприятия по организации отдыха детей-инвалидов в сопровождении родителей могут быть реализованы через меры социальной поддержки семей с детьми-инвалидами. Представляется, что меры поддержки будут реализованы через уже существующие механизмы поддержки летнего отдыха для семей с другими категориями детей: предоставление родителям сертификатов, по аналогии с сертификатами на отдых детей работающих родителей, либо предоставление социальных субсидий.
Предоставление семьям с детьми инвалидами сертификатов на оздоровительный отдых несет в себе ряд негативных моментов. По аналогии с действующей системой сертификатов на детский отдых для работающих родителей, можно предположить, что сертификат будет покрывать затраты на отдых 2 лиц: ребенка инвалида и его сопровождающего по административо-установленной социальной цене. Оздоровительное учреждение принимает отдыхающих, забирая в качестве оплаты подобный сертификат. В дальнейшем, компенсация денежных средств по сертификату производится из регионального бюджета. В настоящее время закупка путевок осуществляется на конкурсной основе с фиксированной социальной ценой. Компания победитель конкурса обязуется обеспечить все необходимые условия, прописанные в конкурсной документации. Вместе с тем, компания заранее знает заявленную цену путевки и получает гарантии по загрузке оздоровительных учреждений в летний период. Гарантированная загрузка в несколько смен на весь период оздоровления, позволяет держать социальную цену в течении лета и минимизирует риски от простоя оздоровительных учреждений в пиковый сезон. Компания, победившая на конкурсе, распределяет путевки по заездам и отдыхающих между оздоровительными учреждениями, в случае если их несколько. Кроме того, осуществляется помощь в раннем бронировании железнодорожных и авиабилетов по минимальной цене для всего количества отдыхающих. В случае распределения сертификатов на отдых, никто не будет взаимодействовать с базами, оговаривать загрузку, распределять детей с сопровождающими по заездам и т.д. Оздоровительные учреждения не будут ограничены социальной ценой, так как никакие гарантии по загрузке им предоставлены не будут. Следовательно, цены на путевки будут среднерыночные, которые не будут полностью покрываться стоимостью сертификатов. В подобной ситуации родители вынуждены будут оплачивать разницу в стоимости путевки и сертификата. Дополнительные затраты принесет необходимость приобретения железнодорожных или авиабилетов в летний сезон. Значительная часть семей с детьми-инвалидами является малообеспеченными и неполными. Непомерная финансовая нагрузка на бюджет семьи сделает оздоровительный отдых для них недоступным. Кроме того, без предварительных согласований в разгар сезона оздоровительные учреждения не смогут обеспечить необходимое количество мест для отдыха семей с детьми-инвалидами, так как будут планировать свою загрузку заранее.
Отдельно необходимо отметить, что много вопросов вызывает то, в какие оздоровительные учреждения смогут обратиться родители детей-инвалидов. Каким образом будут отбираться оздоровительные учреждения, работающие по данным сертификатам: будет ли сформирован какой-либо реестр баз отдыха, если да, то по какому принципу будет производиться отбор? В случае, если наличие специализированного реестра не предполагается, то смогут ли родители детей-инвалидов обращаться в любое оздоровительное учреждение? Будет ли сертификат, выдаваемый, например, в Санкт-Петербурге действовать в Краснодарском крае или в Крыму? Нельзя исключить возможность нецелевого использования сертификатов, когда недобросовестный родитель предоставляет его фирме, которая заведомо не может оздоровить его ребенка или не имеет необходимых условий для размещения таких детей. По факту услуга не будет предоставлена, а по сертификату будет запрошена компенсация из средств бюджета.
Многое из вышесказанного справедливо и для механизма предоставления субсидии на отдых для семьи с ребенком-инвалидом. Выплата субсидии предполагает оплату услуг за счет бюджета семьи и последующая компенсация из средств бюджета по предоставлении подтверждающих документов. Родители детей-инвалидов должны будут сперва оплатить полную стоимость отдыха, получить подтверждающие документы: путевку, счет, чек и т.д. и, по окончании оздоровления, обратиться в уполномоченный орган для получения денежных средств. Незначительное количество семей с детьми-инвалидами смогут себе позволить подобный отдых, так как не располагают достаточными средствами. Процесс рассмотрения документов и перечисления средств может занимать несколько месяцев. Нельзя исключать возможности отказа семье в выплате субсидии по формальным причинам: например, несоответствия предоставленных документов, несоответствия требованиям оздоровительного учреждения и т.д. Как видно, данный вариант также существенно ограничит возможности семей с детьми-инвалидами в получении оздоровительного отдыха. Что так же вызовет рост социальной напряженности и недовольства.
Целесообразно рассмотреть возможность организации отдыха детей-инвалидов через механизм закупки общественно-полезных услуг у профильных социально-ориентированных НКО (СО НКО), который предусмотрен государственными мерами по поддержке некоммерческих организаций. Соответствующее законодательство вступает в силу с 01.01.2017 г. СО НКО, работающие с различными категориями детей-инвалидов, всегда играли заметную роль при проведении оздоровительных кампаний. Они координировали деятельность с профильными комитетами города, помогали в формировании заездов и подборе специалистов для целевых выездов. Многие организации имеют многолетний опыт работы, в том числе в подготовке летнего оздоровления, знают специфику целевой аудитории и потребности тех или иных категорий инвалидов. Выделение бюджетных средств для закупки общественно-полезных услуг позволит формировать комплексный продукт для семей с детьми инвалидами: отбор приемлемых оздоровительных учреждений, формирование целевых выездов в сопровождении специалистов, раннее групповое бронирование билетов и т.д. СО НКО сможет заключать долгосрочные договора с базами отдыха, подходящими для оздоровления тех или иных категорий инвалидов. Цена путевок в оздоровительные учреждения будет зафиксирована и ограничена стоимостью общественно-полезной услуги, закупаемой государством у СОНКО. Благодаря подобному механизму, можно говорить о том, что таким образом будет обеспечена социальная цена и гарантированная загрузка для оздоровительных учреждений. Административные структуры снимают с себя необходимость исполнения непрофильных задач, реализацией оздоровительного отдыха занимаются НКО, понимающие специфику семей с детьми-инвалидами, целевая аудитория получает необходимую социальную услугу надлежащего качества.
К сожалению, в настоящее время механизм закупки общественно-полезных услуг у СО НКО не работает, не определены многие юридические нюансы. Таким образом, заранее сложно оценить его пригодность и эффективность для организации летнего оздоровительного отдыха для детей-инвалидов.
Выводы
Все из рассмотренных выше вариантов реализации летнего оздоровительного отдыха для детей-инвалидов не предлагают оптимального решения Либо механизмы очень не гибки, либо отсутствует проработанная юридическая база. В настоящее время, представляется, что права семей с детьми-инвалидами, заинтересованные в летнем оздоровительном отдыхе, будут заметно ущемлены. Многие категории детей-инвалидов могут лишиться возможности выезжать на отдых. Подобные перспективы приведут к росту социальной напряженности и недовольства у одних из самых незащищенных категорий инвалидов. Неободимо заранее проработать возможные меры по реализации программ летнего оздоровительного отдыха для детей-инвалидов с 2017 г. и далее, до начала подготовки к летней оздоровительной кампании, чтобы избежать негативных последствий. Без должного внимания к проблеме, может быть утрачена одна из важных и востребованных социальных технологий по реабилитации и интеграции в общество детей-инвалидов.
Предлагаем:
- Сохранить механизм централизованной закупки путевок для детей-инвалидов с индивидуальным сопровождением по медицинским показаниям (может быть подтверждено справкой от лечащего врача) и зафиксировать данное положение в новом законе об отдыхе.
- Предусмотреть возможность государственной закупки общественно-полезных услуг по реализации отдыха детей-инвалидов у СО НКО во исполнение Указа Президента РФ о мерах поддержки общественных организации.
Д.В. Чистяков
Президент Благотворительной Общественной Организации Инвалидов «Общество Больных Гемофилией Санкт-Петербурга»
Член Президиума Ассоциации «ГАООРДИ»