Принцип национального самоопределения

Тема 9. Правовые аспекты этнополитики

Со времен Французской и Американской революций основой об­ретения политической независимости народами стал принцип нацио­нального самоопределения. Именно деятелями революции был сфор­мулирован так называемый принцип национальности, согласно кото­рому каждый народ:

Ø суверенен (ст. 3 Декларации прав человека и гражданина, приня­той 26 августа 1789 г. Учредительным собранием, гласила: «Источник всякого суверенитета коренится по существу своему в нации; никакая группа и никакое лицо не могут осуществлять власть, не исходящую явно из этого источника»);

Ø имеет право на образование собственного государства.

В XX в. право на самоопределение впервые заявлено в знаменитых «Четырнадцати пунктах» президента В. Вильсона, оглашенных в его обращении к Конгрессу США 8 января 1918 г. Однако характерно то, что оно не было декларировано В. Вильсоном в качестве общей нормы международного права. Речь шла о поддержке самоопределения неко­торых наций, причем в одних случаях (Бельгия, Франция, Италия и особенно Польша) такая поддержка была обозначена четко и недву­смысленно, в других (Австро-Венгрия, Балканы, Османская империя) использовались весьма расплывчатые формулировки, а в третьих (на­роды, входившие в Российскую империю) вопрос о самоопределении вообще не ставился.

В Уставе ООН (1945 г.) право народов на самоопределе­ние выведено уже как норма международного права (п. 2 ст. 1 Уста­ва ООН). Согласно вводным статьям двух важнейших документов, принятых ООН, — Пакта о гражданских правах и Пакта о социаль­ных правах (1966 г.) — народы на основе права на самоопределение «свободно устанавливают свой политический статус и свободно обес­печивают свое экономическое, социальное и культурное развитие».

Международно-правовые нормы касательно права народов на само­определение закреплены также в Декларации о предоставлении неза­висимости колониальным странам и народам (1960 г.), Декларации о принципах международного права (1970 г.) и других документах. Эти важные международные правовые акты были ратифицированы СССР в 1973 г. Положение о самоопределении народов, являющееся осново­полагающим принципом федерализма, включено в ст. 5 Конституции Российской Федерации 1993 г.

В науке о международном праве принцип самоопределения наций (народов) формулируется как воля большинства народа, проживаю­щего на данной территории, свободно определять свой политический статус и осуществлять экономическое, социальное и культурное раз­витие.

Международное право признает сегодня три основных формы осу­ществления права народов на политическое самоопределение, впервые изложенных в Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН №1541 (XV) (1960 г.), а затем закрепленных в Декларации о принципах междуна­родного права (1970 г.):

Ø превращение «несамоуправляющейся территории» в суверенное, независимое государство;

Ø свободное объединение с независимым государством;

Ø установление любого другого политического статуса, свободно определенного (без вмешательства извне) соответствующим народом.

В международных правовых актах и позднее неоднократно под­тверждалось, что все народы имеют неоспоримое и неотъемлемое право на самоопределение и определение своего политического статуса «путем любых средств, признанных международным сообществом» (Африканская хартия прав человека, 1986 г.).

В частности, универсальность и всеобщность права народа на само­определение была подтверждена Всемирной конференцией по правам человека (Вена, июнь 1993 г.): «...Всемирная конференция по пра­вам человека признает право народов принимать любые законные дей­ствия, в соответствии с Уставом Объединенных Наций, для реализации своего неотъемлемого права на самоопределение. Всемирная конфе­ренция по правам человека рассматривает отказ в праве на самоопре­деление как нарушение прав человека».

Тем не менее, на практике неоднократно возникали коллизии меж­ду правами народов и правами личности, а дискуссии о сути, смысле и объеме самоопределения, в сущности, так и не привели к полному со­гласию по этим проблемам. Так, право на самоопределение составляет единое целое с обеспечением равноправия всех народов, а это значит, что самоопределение одного народа не может и не должно наносить ущерб такому же праву другого народа. В современном международ­ном праве субъектами этого права признаются все народы, независи­мо от того, имеют они свою государственность или нет, в то же время, как специально отмечено в докладе Совещания экспертов СБСЕ по вопросам национальных меньшинств (Женева, 19 июля 1991 г.), «не все этнические, культурные, языковые или религиозные отличия обя­зательно ведут к возникновению национальных меньшинств».

В связи с этим возникает ряд проблем:

Ø первая из них — необходимость однозначного, общепринятого определения, что такое «национальное меньшинство», которое на сегодня отсутствует;

Ø вторая — поиск способа выявления «воли народа» к самоопреде­лению и ее осуществления. Считается, что таковым является всена­родный референдум (голосование), однако достаточно вспомнить ре­ферендум народов СССР 27 марта 1991 г., в результате которого за сохранение Союза как многонационального единого государства вы­сказались 73% принявших в нем участие, что было, как известно, пол­ностью проигнорировано политическими элитами самоопределявших­ся республик.

Признано также, что право на самоопределение отнюдь не обяза­тельно предполагает доведение его до политического самоопределе­ния, т.е. сецессии и создания нового суверенного государства. Та же Декларация о принципах международного права ООН (1970 г.) под­черкивает, что право народов на самоопределение не должно толко­ваться как санкционирующее или поощряющее любые действия, ко­торые вели бы к расчленению, частичному или полному нарушению территориальной целостности либо потере политической независимо­сти суверенных государств, имеющих правительства, представляющие весь народ, принадлежащий данной территории, без различия расы, вероисповедания и т. д.

Таким образом, принцип самоопределения, вслед за А.Я. Йонгманом и А.П. Шмидом, можно рассматривать «как право народа вы­бирать политическую лояльность, чтобы влиять на политическую си­стему, в рамках которой он живет, и сохранять свою культурную, эт­ническую, историческую или территориальную идентичность», и речь должна идти о формах и пределах реализации данного права.

1) возможно закрепление за национальными меньшинствами так называемой корпоративной автономии, предполагающей полное при­знание этнических и национальных меньшинств государством с зако­нодательным закреплением за ними прав на местное самоуправление и представительство на государственном уровне. Примерами могут служить Шведская народная ассамблея в Финляндии, Советы наци­ональных меньшинств в Австрии, национальная политика постсоциалистической Венг­рии и др.;

2) возможно предоставлять им пра­ва национально-культурной автономии, называемые иногда федерализ­мом на основе личностного принципа. Согласно ему каждый гражда­нин многонациональной страны получает право заявить, к какой на­циональности он хочет принадлежать, а сами национальности стано­вятся автономными культурными общностями, имеющими право под­держивать контакты с представителями таких же общностей за ру­бежом, создавать ассоциации, культурные и образовательные учре­ждения и СМИ, издающиеся на родном языке, и т.д.

3) при компактном проживании национального мень­шинства возможно создание национально-территориальной (политической) ав­тономии. В этом случае по решению высших органов власти государство на определенной территории учреждаются органы власти и управления, которые в пределах своей компетенции наделяются пра­вом принимать правовые акты, определять экономическое и соци­альное развитие автономии и др. Такого рода автономией обладают Аландские острова в составе Финляндии, Гренландия и Фарерские острова в составе Дании, Корсика в составе Франции и др. По пути расширения региональной автономии идет сегодня и Соединенное Королевство;

4) возможно использование модели «регионального государства» (Италия, Испания). Так, в Испании для того, чтобы справиться с на­ционалистическими требованиями каталонцев и басков, была учре­ждена система автономных сообществ во всех регионах страны;

5) возможно использование той или иной формы федерализма для интеграции многих наций или этнических групп в большие полити­ческие сообщества, если за ними притом оставлено право сохранять свою специфическую идентичность. Федерализм не только позволяет этническим группам и меньшинствам управлять своей культурной жизнью, но и обеспечи­вает юридическую защиту, финансовую поддержку и определенные права на самоуправление. Такая политика дает возможность интегри­ровать меньшинства в большие сообщества, обращаясь к экономиче­ским и политическим нуждам и удовлетворяя их через политическое представительство и предоставление экономической помощи.

Сегодня международ­ные правовые акты равно признают как право народов на самоопре­деление, так и принцип территориальной целостности и нерушимости послевоенных границ, закрепленный, в частности, в Хельсинкских со­глашениях.

Совершенно очевидно, что принцип самоопределения народов и пе­речисленные выше хельсинкские принципы нерушимости границ в Ев­ропе противоречат друг другу, что одновременное и точное следова­ние этим нормам международного права невозможно. Если исходить из того, что в международном праве нет иерархии принципов и все они обладают одинаковой международно-правовой силой, а это под­тверждает Декларация о принципах международного права, то мы попадаем в правовой тупик при попытках разрешения сецессионных конфликтов, будь то конфликт между Карабахом и Азербайджаном, Абхазией и Грузией, Чечней и Россией, Сербией и Косово. Во всех этих случаях нарушается пра­во народов на самоопределение, вместе с тем образование суверенных Чечни или Абхазии и воссоединение Карабаха с Арменией, а Косова с Албанией нарушили бы целостность уже существующих государств и, несомненно, породили бы конфликты еще большей интенсивности. Все показывает основное противоречие данной концепции – противоречие между универсализмом прав человека и партикуляризмом национального государства.

С одной стороны, интересы международной стабильности дикту­ют необходимость минимализации перекройки границ, с другой, никто не решается открыто оспаривать право каждого народа решать свою судьбу. Что предпочесть: право народа на самоопределение или прин­цип территориальной целостности, какому национальному меньшин­ству предоставить статус суверенной нации, а какому нет — на прак­тике редко решается путем выбора нравственной позиции,чаще речь идет об осуществлении прагматического интереса, продиктованного политической целесообразностью. К сожалению, между­народная политика так же далека от торжества нравственных прин­ципов, как и политика внутренняя.

1 февраля 1998 г. вступила в действие принятая Советом Евро­пы Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств — первый общеевропейский юридически обязывающий акт, направленный на защиту национальных меньшинств и признание их прав. Тем не менее, он не решает вопроса, упи­рающегося в более масштабную проблему практической координации и обеспечения равноправия всех этнических групп, вне зависимости от их статуса в этнонациональной иерархии общего для них государства и цивилизационной принадлежности. Как удовлетворить национальные стремления, не разрушая при этом целостности государства, создать (сохранить) общенациональную идентичность при одновременном сохранении этнокультурного многообразия и идентичностей населения страны — вот пока неразрешимые задачи для мирового сообщества.

Этнический сепаратизм как политическая программа и как насильственные действия основывается на ложно трак­туемом принципе самоопределения: каждая этническая общность должна иметь собственную государственно оформленную территорию. На самом деле такого смысла нет ни в правовой теории, ни в национальных законодательст­вах, ни в международно-правовых документах. Последние трактуют право народов на самоопределение, имея в виду признание существующей системы государств и право тер­риториальных сообществ (а не этнических групп) опреде­лять систему управления согласно демократически выра­женной воле и не в ущерб остальному населению. Самооп­ределение, особенно для этнических групп, — это прежде всего право на участие в более широком общественно-поли­тическом процессе. Сепаратизм в его этническом вариан­те — это выход из существующей системы или ее разруше­ние с целью оформления государственности для отдельной этнокультурной общности. Для сепаратистов самоопреде­ление есть всегда отторжение общего государства, полити­ческое и культурное разделение.

Некоторые специалисты в области права называют это противоречие «ловушкой самоопределения». Каре Паркер, автор книги «Случай самоопределения», справедливо замечает, что современное международное право не может однозначно ответить на вопрос: что необходимо сделать, чтобы создать новое государство? В ХХ в. в результате развала колониальных империй появился способ, который называют «декларативным». Суть его состоит в том, что некая территория просто сообщает о том, что она является независимым государством. Второй способ — конституционный — более сложен, ибо требует международного признания новообразованного государства. Но при конституционном способе требуется, чтобы какая-то страна пожертвовала своим суверенитетом. Категория суверенитета тесно связана с идеей территориальной целостности государств. Она была сформулирована в XVI–XVII вв. английским философом Томасом Гоббсом и голландским юристом Гуго Гроцием. Затем принцип суверенитета стал универсальным принципом политической организации в истории человечества. Суть его состоит в том, что территория планеты поделена между государствами, внутри которых вся полнота власти исходит из одного источника — конституции, монархической традиции, теократии и т.д.

Но и этот принцип не оказался незыблемым. Его верховенство впервые было поставлено под сомнение после окончания Первой мировой войны, но подверглось решительной ревизии в 1940–1960-е гг., когда распались колониальные империи и на карте планеты появились десятки новых государств. После окончания «холодной войны» идея суверенитета еще раз была поставлена под сомнение, поскольку ООН разрешила проведение гуманитарных интервенций против государств, где совершаются преступления против своих собственных граждан. Признание независимости Косово, Абхазии и Южной Осетии стало продолжением этого процесса.

Институт государственного суверенитета постепенно подвергается эрозии еще и потому, что решение глобальных вопросов перекладывается на различные международные организации — ООН, ЕС, «восьмерку» («двадцатку») и т.д. Это ведет к тому, что на карте мира сначала перестанут появляться новые государства, а затем может начаться исчезновение существующих. Неслучайно автор книги «Народы без государств» Монсерат Губерно полагает, что в условиях современной цивилизации многие народы отказываются от борьбы за создание собственного национального государства. Она считает, что главной причиной этого стали демократические изменения, которые имели место в последние десятилетия. Если государство, частью которого они являются, предоставляет им возможность сохранятьсвою культурную самобытность, то борьба за национальное самоопределение теряет смысл. Тем не менее Губерно и другие исследователи полагают, что сепаратистские настроения в странах Европы, Америки будут существовать еще долгое время, но у них мало шансов превратиться в мощные национальноосвободительные движения.

В книге «Народ против государства» ее автор, Гидон Готтлиб, в частности, замечает, что в ХХ в. великие державы выделяли территории и позволяли создавать новые государства, основываясь на принципе права на самоопределение. Столь радикальные решения имели место и после глобальных потрясений — двух мировых войн и холодной войны. Что же касается современных реалий, то, по мнению этого автора, большинство имеющихся этнических конфликтов не могут быть разрешены путем перекройки государственных границ и выделения каждому народу своего государства. В современных условиях гораздо большее значение приобретает международная стабильность, нежели абстрактные идеи суверенизации. В этой связи право на самоопределение в большей мере надо рассматривать как моральный принцип, но не как жесткую правовую норму.

Наконец, если брать доктринальную сторону процесса самоопределения, то наиболее строгий язык — это, конечно, язык международного правоведения, политологии, в какой-то мере даже социологии. С этой точки зрения, такого выражения, как «право наций на самоопределение», не существует, потому что нация есть состоявшаяся политическая коалиция — государство и потому уже самоопределившаяся общность. Впрочем, у нас иногда переводят, идя на осознанную или неосознанную фальсификацию либо просто по инерции, английское слово nation как народ или наоборот «people» как «нация». Хотя в международном правовом языке оба слова означают территориальные сообщества, только нация — это сообщество, оформленное государством, а народ — может быть и без суверенного государства, как, например, каталонцы, под которыми имеется в виду региональное сообщество, т.е. все жители испанской провинции Каталония. Поэтому в русских текстах чаще всего присутствует искаженный смысл понятия «право наций на самоопределение», и оно радикально отличается от того смысла, который является общепризнанным.

Многие специалисты подчеркивают также, что следование идее абстрактной справедливости делает международное право весьма двусмысленным и часто заставляет разработчиков правовых норм по защите меньшинств отступать от идеи равенства прав всех субъектов. Так, Декларация прав коренных народов, которая разработана относительно недавно, отступает от принципа равных прав и возможностей всех граждан в пользу отдельных этнических общностей, но при этом вопрос, кого считать коренным народом, остался в Декларации открытым. Этнические общности и группы слишком разнятся по численности, социальной структуре, занимаемой территории (или отсутствию таковой), уровню экономического и культурного развития, чтобы можно было применять единые критерии при определении их правового статуса.

Следует признать, что до сих пор международные правовые акты этнополитического содержания страдают недосказанностью, неопределенностью некоторых положений, расплывчатостью исходных понятий. Российские законодательные акты также имеют аналогичные недостатки, которые усугубляются неустоявшейся правовой ситуацией в стране. Нередко нормотворчество и сама этнонациональная политика в центре и на местах носит весьма конъюнктурный характер, связанный с текущим политическим моментом и воздействием на нее тех или иных политических лидеров и этнических активистов. В этом случае нередко вместо реальной этнонациональной политики начинает выстраиваться «декоративная политика», целью которой является лишь демонстрация внимания власти к проблемам этнических сообществ и групп.