ВВЕДЕНИЕ
Важной функцией бюджета (государственных финансов в целом) как инструмента государственного регулирования при любом устройстве является выравнивание (перераспределение) доходов между группами граждан (в пользу попавших в зону объективных социальных рисков: болезнь, старость, безработица, бедность и т.д.) и между регионами страны для обеспечения сопоставимых условий жизнедеятельности в разных точках единого государства, а также территориального развития. Эта функция бюджета актуальна как для унитарных стран, так и для государств с федеративным устройством, однако методы достижения указанных целей и используемые финансовые инструменты существенно отличаются.
Концепция бюджетного федерализма содержит основополагающие идеи федерализма как территориальной формы демократии. Она должна обеспечивать реализацию прав каждой личности и территориальных общностей людей на получение определенного объема социальных услуг соответствующего их запросам качества и в отвечающих их интересам и потребностям формах.
Бюджетный федерализм - это система отношений (политико-правовых, экономических, финансовых), направленных на поиск баланса интересов Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления в целях достижения устойчивого территориального развития, обеспечения доступности потребления основных общественных благ населением с помощью трех составляющих:
1). разграничения расходных полномочий и расходов по уровням власти;
2). разграничения налогов и других доходов в соответствии с распределенными расходами;
3). перераспределения финансовой помощи (межбюджетных трансфертов) для сбалансированности бюджетов.
|
|
Специфика российской модели бюджетного федерализма
Специфика российской модели бюджетного федерализма определяется рядом обстоятельств. Во-первых, это огромная исходная дифференциация регионов по основным политико-административным, экономическим и социальным характеристикам и, во-вторых, - ярко выраженная ориентация на фискальную модель бюджетного федерализма.
К основным особенностям политико-административного характера относятся:
1). излишне раздробленная численность (88) субъектов Российской Федерации;
2). новообразование части субъектов РФ никак не связывалось с наличием финансовой самостоятельности, а продиктовано парадом национальных суверенитетов; в настоящее время почти треть субъектов РФ (32 из 88) существуют как национальные образования;
3). шесть разновидностей политического статуса субъектов РФ: 49 областей, 21 республика, 1 автономная область, 12автоном округов, 6 краев и 2 мегаполиса;
4). шесть разновидностей муниципальных образований (административные районы, города, в том числе республиканского, краевого, областного, окружного значения; городские районы округа; поселки городского типа; сельские администрации; сельские населенные пункты) при конституционном закреплении их негосударственного статуса;
5). семь федеральных округов (Центральный, Северо-Западный Южный, Приволжский, Уральский, Сибирский, Дальневосточный)
К числу особенностей социально-экономического характера модели российского бюджетно-налогового федерализма относятся:
1). наличие нескольких групп экономических регионов, весьма отличающихся по уровню экономической самостоятельности (развитые, развитые выше среднего, средние, ниже среднего, слаборазвитые);
|
|
2). существенные различия субъектов РФ по ключевым социально-демографическим характеристикам - численности и плотности населения, средней продолжительности жизни, природно-климатическим условиям, национальным и историческим особенностям.
Таким образом, в настоящее время в Российскую Федерацию входят 88 регионов - субъектов Федерации. Сегодня примерно 20 субъектов Федерации самодостаточны, однако большинство - свыше 60 субъектов Федерации - дотационны. Из-за неравномерного размещения по территории страны производственного и ресурсного потенциала различия в бюджетной обеспеченности регионов России достигают 30 раз, а после межбюджетного выравнивания сокращаются до 3 - 3,5 раза. Одной из важнейших задач федеральных органов власти является выравнивание финансовых возможностей регионов и муниципалитетов, прежде всего - в сфере инфраструктуры, политики занятости, доходов, социального развития. Для этого дотационные субъекты Федерации получают финансовую помощь из федерального бюджета.
Российский бюджетный федерализм прошел несколько этапов развития.
Первый - 1991 - 1993 гг., этап стихийной децентрализации, разрушения бюджетной системы, адаптированной к условиям унитарного государства. Была создана налоговая система на принципах регулирующих налогов, заимствованных из прежнего опыта. Произошло частичное перераспределение доходов и расходов в пользу субфедеральных бюджетов и увеличение доли межбюджетных финансовых потоков. В эти годы объемы средств межбюджетного выравнивания определялись не на единой для всех основе, а путем индивидуальных переговоров регионов и центра.
|
|
Бюджетное регулирование играло дестимулирующую роль - увеличение доходов на территории приводило к сопоставимому сокращению финансовой помощи либо отчислений от регулирующих налогов, нормативы которых пересматривались ежегодно.
Важными вехами этого этапа стали подписание Федеративного договора (1992) и принятие Конституции Российской Федерации (1993). Конституционное разграничение полномочий ответственности Федерации и ее субъектов осуществляется через выделение в самом общем виде предметов ведения - Российской; Федерации и совместного ведения РФ и субъектов РФ. Вместе тем такой подход не позволял дать четкой однозначной трактовки ряда положений, касающихся в первую очередь формирования экономической базы для реализации полномочий, приводил к возникновению конфликтных ситуаций между уровнями бюджетной системы.
Следующий этап приходится на 1994 - 1998 гг. Появилась новая правовая база налогообложения. Расширились права регионов и мест в формировании собственной доходной базы (они получили возможность введения новых региональных и местных налогов а также право дифференцировать региональную ставку налога на прибыль), нормативы отчислений от федеральных регулирующих налогов стали стабильнее. Был создан Фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР), распределение которого впервые стало осуществляться по единым формализованным правилам (по формулам, на основе объективных данных).
Однако практика передачи полномочий, не подкрепленных финансовыми ресурсами, продолжалась, В регионах это привело к возникновению огромного числа мелких налогов и поборов, ряд которых разрывали экономическое пространство, тормозили территориальное развитие. К таким налогам относятся налоги на провоз товаров по территории соседнего субъекта, прогон газа, нефти по сопредельным территориям, налог на соль и т.д.
Методика расчета финансовой помощи из ФФПР имела целый ряд недостатков (исходила не из соотношения налогового потенциала и нормативных потребностей, а из фактически собранных доходов и фактических расходных потребностей региона), сам трансфертный фонд в условиях кризиса был незначительным. К существенным недостаткам следует также отнести утерю Федерацией рычагов воздействия на межбюджетное регулирование внутри субъектов РФ, которые часто строились на субъективных принципах.
Важной вехой бюджетных реформ последнего десятилетия стала Концепция развития межбюджетных отношений в 1999-2001 гг., а также принятие Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации до 2005г. Они стали среднесрочными программами развития взаимоотношений бюджетной системы, направленными на повышение эффективности деятельности региональных бюджетных систем, оздоровление территориальных финансов, снижение их дотационности, сокращение встречных финансовых потоков. Но самое главное - ставилась задача создания в территориях стимулов к наращиванию налогового потенциала проведения ответственной бюджетной политики: мобилизации бюджетных доходов, повышения эффективности расходов и обеспечения сбалансированности бюджетов на основе всех трех составляющих бюджетного федерализма - распределения расходных полномочий и расходов, налогов и доходов между уровнями бюджетной системы, создания формализованных каналов предоставления финансовой помощи.
Финансовыми инструментами реализации целей стали реформируемый Фонд финансовой поддержки регионов, внедрение более объективной методики распределения трансфертов (отказ при оценке бюджетной обеспеченности от использования данных по фактическим расходам и доходам территорий), Фонд регионального развития для поддержки инвестиций в общественную инфраструктуру, Фонд компенсаций, Фонд софинансирования социальных расходов и Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов для поддержки территориальных бюджетных реформ на конкурсной основе.
Вместе с тем отсутствие четкого разделения расходных полномочий по уровням бюджетной системы, федеральных минимальных социальных стандартов к финансовых нормативов по всем видам услуг общественного сектора, а также единой методологии распределения финансовой помощи внутри субъектов РФ настоятельно требовали более решительных действий по реформированию бюджетных отношений. Число субъектов РФ, получающих финансовую помощь (трансферты), постоянно росло: в 1994г. их было 65, в 1999г. - 78, в 2000г. - 75. Такие тенденции свидетельствовали о неэффективности действующего механизма бюджетного регулирования.
Проведенная в начале 1990-х годов и получившая дальнейшее развитие в 1998 - 2000 гг., реформа межбюджетных отношений помогла перейти к единым формализованным правилам распределения между субъектами Российской Федерации финансовой помощи, но процесс реформирования межбюджетных отношений не дошел до местного уровня и не выработал единый механизм распределения финансовой помощи через трансферты.
Многоуровневость и сложноподчиненность муниципальных образований, сложившиеся в субъектах РФ, стали реальным тормозом современного этапа бюджетных реформ. Проблемы повышения качества работы местного уровня бюджетной системы ввиду ключевой роли в обеспечении населения общественными благами занимают ведущую позицию в направлениях развития бюджетного федерализма.
Проведение «муниципальной реформы» связано с принятием и введением с 1 января 2005г. федеральных законов № 95 «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Новым этапом бюджетных реформ является переход к принципиально новой системе - «разделение не денег, а полномочий». Новые подходы к развитию бюджетного федерализма в целом и межбюджетных отношений как их составляющей были закреплены в Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005г. и реализуются с 2005г. в реформе федеративных отношений и местного самоуправления.
Ее основные направления включают:
). упорядочение бюджетного устройства;
). закрепление разграничения расходных полномочий между всеми уровнями бюджетной системы;
3). закрепление разграничения налоговых полномочий и доходных источников;
4). создание прозрачной и эффективной системы финансовой помощи;
5). совершенствование управления общественными финансами регионов и муниципалитетов.
По каждому из пяти направлений были определены конкретные механизмы и инструменты реализации. Так, по первому, связанному с необходимостью упорядочения бюджетного устройства страны, вначале был проведен серьезный анализ сложившейся практики в бюджетной системе и ее разновидностей в различных субъектах РФ. Такой анализ показал наличие многочисленных видов бюджетного устройства на единой территории страны.
В рамках осуществляемой реформы в связи с принятием новых законов № 95-ФЗ и № 131-ФЗ «О принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также принятием поправок в бюджетный и налоговый кодексы с 1 января 2005г. закреплены следующие основные положения реформы.
Первым направлением реформы стало сохранение трех уровней бюджетной системы: федерального, субъектов РФ, местного, однако последний уровень разделен на подуровни - территориальный и поселенческий (муниципальных районов и городских округов, городских и сельских поселений).
С 1 января 2006г. в большинстве регионов начали действовать новая система местного самоуправления и несколько видов местных бюджетов (муниципальных районов, городских округов и городских и сельских поселений), что потребует дополнительных средств на осуществление межбюджетного выравнивания муниципальных образований.
Вторым направлением бюджетной реформы стало разграничение расходных полномочий.
Разграничение бюджетных полномочий представляет собой законодательное закрепление функциональных обязанностей различных уровней государственной власти по распределению общественных (бюджетных) услуг населению.
Оно осуществляется исходя из следующих принципов: каждая общественная услуга, предоставляемая населению, делится между уровнями власти и управления, а следовательно, их бюджетами исходя из трех критериев. Первый - определение того уровня, который устанавливает нормативно-правовое регулирование (закрепляет предоставление соответствующей общественной услуги в рамках федерального, регионального закона либо решения представительного органа власти местного самоуправления). Второй - определение уровня власти, который финансирует из бюджета предоставление общественной услуги. И наконец, третий критерий - определение уровня, который реально предоставляет соответствующую общественную услугу.
Сложившееся разграничение расходных полномочий в целом соответствует мировой практике в том смысле, что каждый уровень бюджетной системы отвечает за вопросы соответствующего значения. Например, содержание федеральных органов власти и оборона финансируются из федерального бюджета; услуги, отвечающие потребностям нескольких муниципальных образований, например содержание больниц, финансируются за счет регионального бюджета; услуги жителям муниципальных образований, например вывоз мусора, финансируются местными властями (табл.).
Третьим направлением современной бюджетной реформы стал поиск оптимального варианта разграничения налоговых полномочий и доходных источников между уровнями бюджетной системы для реализации закрепленных бюджетным законодательством расходных полномочий по каждой общественной (бюджетной) услуге. С точки зрения классических основ теории бюджетного федерализма в рамках реформы было бы необходимо децентрализовать не только расходные полномочия, но и, что очень важно, соответствующие им доходные источники.
В российском варианте этой реформы не произошло или она реализовалась, на наш взгляд, весьма специфическим образом - наиболее важные доходные источники (НДС, ввозные и вывозные таможенные пошлины, наиболее «дорогие» акцизы, 95% налога на добычу природных ископаемых и т.д.) сконцентрированы на верхнем, федеральном уровне; сопоставимая, но меньшая часть доходов - на уровне субфедеральных бюджетов; и крайне ограниченная часть налоговых и неналоговых доходов - на двух уровнях местных бюджетов. Наблюдается тенденция снижения доли налоговых доходов в региональных и местных бюджетах с 75,4% в 1998г. до 74% в 2004г. Эта тенденция подтверждается и результатами других исследований: в консолидированных бюджетах субъектов одновременно происходит снижение доли доходов, закрепляемых на постоянной основе, как за региональными, так и за местными бюджетами. В 2000г. эта доля составляла 40%, в 2003г. - уже 35%,а к 2005г. - не более 32%. При этом 20 субъектов Российской Федерации имели уровень доходов в территориальных бюджетах налоговой составляющей ниже 50% - от 6,8 до 47,9%.
Вместе с тем каждому уровню бюджетной системы переданы перечень собственных расходных полномочий с собственным формированием расходов, а также субвенции на делегированные полномочия.
Новшеством стало признание в числе собственных доходов финансовой помощи, передаваемой из вышестоящего бюджета, за исключением субвенций на делегированные полномочия. При этом осуществлено закрепление на постоянной основе нормативов распределения налоговых доходов по уровням бюджетов, хотя до этого нормативы распределения изменялись практически ежегодно, закреплялись в ежегодно принимаемом федеральном законе о федеральном бюджете на текущий год.
Четвертым направлением реформы стало создание системы формализованного выравнивания бюджетной обеспеченности регионов и муниципалитетов (по формуле, на основе объективных, статистических и аналитических данных, которые каждый субъект бюджетного процесса может просчитать и обосновать). В рамках данного этапа бюджетной реформы появились новые виды межбюджетных трансфертов (безвозмездных, безвозвратных) помимо традиционных.
Такая помощь предоставляется субъектам и муниципалитетам из вышеперечисленных фондов финансовой поддержки по формализованным методикам, созданы фонды в рамках федерального бюджета. Фонд финансовой поддержки субъектов РФ осуществляет общее выравнивание душевой бюджетной обеспеченности на основе нецелевых дотаций. Фонд компенсаций реализует финансирование федеральных мандатов (закон о детских пособиях, об инвалидах, о ветеранах) путем предоставления целевых субвенций. Фонд софинансирования социальных расходов реализует поддержку на долевой основе приоритетных расходов на основе долевых субсидий. Фонд регионального развития финансирует инвестиционные проекты на долевой основе при помощи субсидий.
Наиболее значимый из них - Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ. Из этого фонда субъектам Федерации предоставляются дотации, способствующие существенному выравниванию различий в бюджетной обеспеченности регионов.
Распределение фонда происходит на основе сопоставления налогового потенциала регионов (он отражает не величину собранных налогов, а потенциальные налоговые возможности территории), с учетом особенностей (климатических условий, например, длительности отопительного сезона, социально-экономических, демографических и др.) и различий в стоимости предоставления бюджетных услуг. Такой механизм распределения средств Фонда финансовой поддержки позволяет повысить доходы наименее обеспеченных субъектов Федерации, сохраняя стимулы к повышению уровня собственных доходов для всех регионов.
Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов реализует пятое, важнейшее направление современного бюджетного реформирования - поддержку бюджетных реформ на субфедеральном уровне, а с 2005г. - и на муниципальном, при помощи субсидий - долевого участия в реформировании региональных и муниципальных финансов.
Их механизмы и инструментарий отработаны федеральными органами власти на предшествующих периодах, в настоящее время субъектам РФ предложено адаптировать эту практику к реформам в субъектах РФ по отношению к собственным муниципальным образованиям.
На последнем, пятом из перечисленных направлений реформы и механизме его финансового обеспечения следует остановиться подробнее в силу важности задач, им выполняемых, - совершенствования управления общественными финансами регионов и муниципалитетов.
Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов (ФРРМФ) действует с 2000г. Его задачи - осуществление расширенного мониторинга региональных финансов на основе использования так называемых дисквалификационных критериев (минимальных стандартов) для текущей оценки их состояния в субъекте либо муниципалитете. Затем - разработка и реализация программ реформирования общественных финансов региона или муниципалитета - на 2 года с ежегодной оценкой прогресса. Условием реализации программ реформирования общественных финансов является их стимулирование из созданного фонда (ФРРМФ). Участниками фонда являются субъекты РФ и муниципалитеты, программы реформирования финансов которых стали победителями ежегодно объявляемого конкурса (8 участников- победителей ежегодно).
Основными направлениями реформирования региональных и муниципальных финансов являются:
- реформа бюджетного процесса и управления расходами;
- бюджетирование, ориентированное на результат;
- административная реформа;
- реформирование отраслей государственного и муниципального секторов экономики;
- совершенствование системы инвестиций;
- создание условий для развития доходной базы;
- повышение эффективности использования государственного и муниципального имущества;
- совершенствование долговой политики;
- межбюджетные отношения;
- повышение открытости управления региональными и муниципальными финансами.
Очевидно, что пять уровней сложности по каждому из перечисленных направлений, включающих от трех до семи мероприятий, предъявляет весьма высокие требования к качеству менеджмента общественными финансами, выводя его на уровень наилучших мировых стандартов.
С 2005г. существенно ужесточены правила конкурса и расширена его география. Так, участниками конкурса в 2005-2006гг. стали Республика Коми, Республика Марий Эл, Республика Саха (Якутия), Республика Хакасия, Белгородская область, Кировская область, Ленинградская область, Смоленская область, Республика Алтай, Алтайский край, Амурская область, Пензенская область, Республика Бурятия, Республика Мордовия, Брянская область, Красноярский край.
Еще одним важным новшеством реформы стало принятие решения о введении временной финансовой администрации: для субъектов РФ - с 2007г., муниципальных образований - с 2008г., что предполагает наличие дополнительных административных и экономических рычагов давления на региональные и местные администрации с целью наведения порядка с управлением общественными финансами регионов и муниципалитетов.
российский бюджетный налоговый федерализм
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
За последние годы произошли принципиальные изменения финансовых взаимоотношений бюджетов различных уровней на основе укрепления бюджетного федерализма, повышения бюджетной дисциплины, прозрачности и стабильности распределения финансовых ресурсов.
К 2005г. завершено в целом формирование базовой рамочной схемы разграничения расходных и доходных полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, упорядочено бюджетное устройство, установлены стабильные доходные источники бюджетов, определены принципы формирования и распределения межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, улучшилось качество управления финансами на региональном и местном уровнях.
С учетом итогов реализации Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005г. была одобрена Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации на 2006-2008 гг.
Целью Концепции является повышение эффективности деятельности органов государственной власти РФ, субъектов Федерации и органов местного самоуправления по реализации их полномочий, повышение устойчивости и качества управления общественными финансами на всех уровнях бюджетной системы, удовлетворение спроса граждан на общественные услуги с учетом объективных различий в потребностях населения и особенностей социально-экономического развития территорий.
Список используемой литературы
1. Аткинсон Э.Б., Стиглиц Дж.Э. Лекции по экономической теории государственного сектора: Учебник/Пер. с англ. под pед. Л.Л. Любимова. М.: Аспект Пресс, 1995.
2. Архинов Г.А. Основы экономики общественного сектора. Курс лекций. - М.: Телс, 2006
3. Восколович Н.В., Е.Н. Жильцов. Экономика, организация и управление общественным сектором. - М.: Юнити, 2008
. Жильцов Е.Н. Экономика общественного сектора и некоммерческих организаций: Учеб. пособие. М.: Изд-во Московского университета, 1995.
. Якобсон Л.И. Государственный сектор экономики: экономическая теория и политика: Учебник для вузов. М.: ГУ ВШЭ, 2000