Сохранение села как государственная задача. Сельские поселения – преобладающий тип муниципальных образований в стране – составляют более 80 % всех муниципалитетов. Объективные особенности сельских территорий не могут не накладывать отпечаток на организацию и осуществление местного самоуправления в сельских поселениях.
В Федеральном законе № 131-ФЗ установлены определенные положения, отражающие специфику сельских поселений. Эти положения, как представляется, в целом позволяют обеспечить необходимую гибкость в решении вопросов организации местного самоуправления на сельских территориях. Проблемы сельских поселений во многом сходны с проблемами иных муниципальных образований, но имеют свою специфику.
Так, недостаток доходных источников, особенно низкая доля местных налогов в структуре местных бюджетов, - общая для российских муниципалитетов проблема. Однако на селе ее острота гораздо выше, чем в городах, поскольку большая часть сельского населения либо бедна и неплатежеспособна (нет объектов для обложения налогами), либо мигрирует в города для работы, где и уплачивает налоги. Далее, дефицит кадров для работы в органах местного самоуправления – тоже общая проблема, однако в связи с тем, что наиболее неблагоприятна демографическая ситуация (как с количественной, так и с качественной – социальной структуры населения - сторон) именно на селе, то здесь ситуация приобретает порой просто тупиковый характер. Такие проблемы необходимо решать, с одной стороны, комплексно, с другой – целенаправленно, с учетом их специфики именно на сельском уровне.
Таким образом, в современных условиях сельские поселения объединяют типичные проблемы:
- особеннонизкий уровень собственных доходов местных бюджетов;
- острая нехватка квалифицированных кадров для осуществления муниципального управления;
- общая деградация агропромышленного производства и утрата производственных мощностей;
- демографические проблемы: сокращение рождаемости, естественная убыль населения, низкая привлекательность и перспективность жизни и работы на селе для молодежи;
- низкое и постоянно ухудшающееся качество сельской инфраструктуры: сокращение сети сельских школ, амбулаторий, отделений почты, банковских структур, объектов культуры и досуга, других социально-значимых объектов.
Один из ключевых вопросов социально-экономического развития сельских территорий – уровень и качество жизни человека на селе, которые остаются на низком уровне и неуклонно снижаются. Показатели смертности и инвалидности в результате болезней сердечно-сосудистой системы, злокачественных новообразований превышают городские показатели на 25-30%, показатели стран Западной Европы – в 2,5-3 раза. Отсюда - высокий уровень смертности и низкая продолжительность жизни на селе: средняя продолжительность жизни мужчин-селян составляет всего 59 лет. В это же время продолжается практика планирования качества жизни по минимальным показателям – прожиточному минимуму и потребительской корзине, что не соответствует природно-сырьевым, финансово-экономическим и социальным условиям страны и самое главное – условиям достойной жизни.
Социально-экономическую политику по развитию сельских территорий необходимо рассматривать как сферу взаимной ответственности государства, муниципалитетов, науки, бизнеса и гражданского общества по обеспечению достойного качества жизни людей, а качество жизни – как критерий эффективности управления. В условиях неравномерности территориального развития только объединение усилий государства, муниципальных образований, бизнеса, науки и экспертного сообщества, гражданских организаций – государственно-муниципально-частное партнерство в самом широком смысле этого слова - способно вывести те или иные сельские территории на траекторию устойчивого социально-экономического развития.
Для решения указанных проблем сельских поселений была разработана и принята Концепция устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2020 года, активно поддержанная жителями села и экспертами. Однако в процессе утверждения в Правительстве России многие конкретные аспекты из нее были исключены.
Для преодоления негативных последствий обезлюдивания и деградации населения сельских поселений необходимо принимать активные меры как экономического, так и социального характера. Важно сохранить инфраструктуру культуры и образования. В этой связи важны сохраненные в новом Федеральном законе «Об образовании в Российской Федерации» положения о необходимости учета мнения населения при решении вопроса о ликвидации сельских школ, и хорошо, что это правило распространено и на случаи их реорганизации. Вместе в тем вызывает опасения отмена этого порядка для сельских детских садов, а также расплывчатость формулировки «с учетом мнения населения», из которой не ясны ни форма выявления мнения населения, ни его значение (раньше требовалось именно согласие и именно схода граждан).
Важнейшую экономическую роль играет поддержка сельского хозяйства. В этом отношении очень важны недавние законодательные изменения, упорядочившие процесс возвращения в оборот невостребованных земельных долей, изъятие неиспользуемых или используемых не по назначению сельхоземель. В этом процессе достаточно активная роль принадлежит муниципальным властям.
С 2013 года осуществляется господдержка сельхозстрахования, т.е. государство помогает сельхозтоваропроизводителям защититься от рисков утраты (гибели) урожая сельскохозяйственной культуры, утраты (гибели) посадок многолетних насаждений, утраты (гибели) сельскохозяйственных животных.
Реальные меры стимулирования предусмотрены Указом Президента РФ от 28.07.2012 № 1062 «О мерах государственной поддержки муниципальных учреждений культуры, находящихся на территориях сельских поселений, и их работников» - ежегодная выплата денежных вознаграждений лучшим сельским учреждениям культуры и их работникам.
Существенное облегчение принес на сельские территории Федеральный закон от 20.03.2011 № 41-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части вопросов территориального планирования», который предусмотрел, что представительный орган сельского поселения вправе принять решение об отсутствии необходимости подготовки его генерального плана и о подготовке правил землепользования и застройки при наличии следующих условий:
1) не предполагается изменение существующего использования территории этого поселения и отсутствует утвержденная программа его комплексного социально-экономического развития;
2) документами территориального планирования Российской Федерации, документами территориального планирования субъекта Российской Федерации, документами территориального планирования муниципального района не предусмотрено размещение объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения муниципального района на территории этого поселения.
Именно для сельских поселений может оказаться наиболее эффективным и полезным объединение усилий – межмуниципальное сотрудничество. Поэтому крайне важно устранить те имеющиеся законодательные препятствия и методические лакуны, которые на сегодня имеются в этой сфере.
На основании вышеизложенного, предлагается:
- предусмотреть выделение средств для решения задач развития сельских поселений в соответствующих бюджетах отдельной строкой, а также включение отдельных разделов, посвященных развитию сельских территорий, в федеральные и региональные целевые программы;
- изучить опыт реализации комплексных программ развития сельских поселений и рассмотреть возможность их учета при планировании государственной политики на федеральном и региональном уровне;
- разработать стратегию пространственного развития в Российской Федерации для создания условий комплексного подхода к организации территории;
- разработать и принять полноценный федеральный закон о становлении и развитии крестьянских (фермерских) хозяйств и государственной поддержки такого развития;
- разработать программу государственной поддержки отечественных сельскохозяйственных товаропроизводителей на очередной период (в том числе с учетом вступления страны в ВТО), включающую сбалансированное ценовое, а также тарифно-таможенное регулирование;
- предоставлять государственные и муниципальные преференции предприятиям, размещающим производственные мощности в сельской местности, включая субсидирование кредитов, налоговые преференции, содействие лизинговым программам, введение льгот при подключении к инженерным сетям и другие меры;
- осуществлять бюджетное софинансирование из бюджетов всех уровней развития инфраструктуры на сельских территориях, включая социальное жилье, объекты социальной инфраструктуры, водоотведение, строительство и ремонт дорог, газоснабжение, телекоммуникационные сети;
- разработать меры стимулирования межмуниципального сотрудничества между городами и сельскими поселениями, между несколькими сельскими поселениями для активизации сбыта и переработки мелкотоварной сельскохозяйственной продукции;
- рассмотреть вопрос о создании особых сельских территорий, специализирующихся на развитии того или иного сельского производства, например, молочного производства;
- разработать программы развития человеческих ресурсов на селе, позволяющих реализовать меры по сохранению человеческого потенциала, повышению качества и привлекательности рабочих мест в сельской местности;
- разработать программы привлечения горожан в сельскую местность, малые города и поселки, программы поддержки переселения в сельскую местность соотечественников из-за рубежа, развития фермерства и иных форм сельскохозяйственного производства;
- объявить сохранение школ, амбулаторий и учреждений культуры в малонаселенной сельской местности приоритетной государственной задачей, превалирующей над задачей оптимизации бюджетных расходов, предусмотреть механизмы их полноценного финансирования и обеспечения квалифицированными кадрами и оборудованием, в том числе с учетом задач дальнейшей трансформации сельской школы в социокультурный центр малого населенного пункта;
- обеспечить сохранение и развитие на селе социально-бытовой инфраструктуры, в том числе – сохранение существующих отделений почты, банков и пунктов охраны общественного порядка (участковых полицейских);
- предоставить право сельским поселениям распоряжаться землей, государственная собственность на которую не разграничена, и общераспространенными полезными ископаемыми;
- рассмотреть вопрос о внесении изменений в Федеральный закон № 131-ФЗ, предусматривающих дифференциацию перечней вопросов местного значения для городских и сельских поселений;
- законодательно закрепить возможность создания межмуниципальных учреждений и предприятий.
12. Проблемы и перспективы реализации реформы муниципальных учреждений. Основными причинами реформы государственных и муниципальных учреждений явились недостаточная эффективность и низкое качество оказания ими гражданам значительной части государственных и муниципальных услуг, а также неэффективное использование бюджетных средств, выделяемых им из бюджетов всех уровней для обеспечения предоставления таких услуг. Существующая в Российской Федерации система бюджетных учреждений была сформирована в иных социально-экономических условиях и функционировала в отрыве от современных подходов к развитию государственного и муниципального управления, от принципов оптимальности и достаточности предоставления государственных и муниципальных услуг. По сути, органы публичной власти просто содержали существующую систему бюджетных учреждений вне зависимости от объема и качества оказываемых ими услуг и выполняемых работ.
В этих условиях Президентом Российской Федерации в Бюджетном послании от 25 мая 2009 года Федеральному Собранию Российской Федерации «О бюджетной политике в 2010-2011 годах» была поставлена задача по совершенствованию правового положения государственных (муниципальных) учреждений. Правовые основы для проведения этой реформы были закреплены в Федеральном законе от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (далее – Федеральный закон № 83-ФЗ).
Федеральный закон № 83-ФЗ направлен на повышение качества предоставления государственными и муниципальными учреждениями услуг, снижение расходов бюджетов на их предоставление путем создания условий и стимулов для повышения эффективности деятельности таких учреждений и привлечения ими внебюджетных источников финансового обеспечения, а также создания условий и стимулов для органов власти всех уровней для оптимизации находящейся в их ведении сети государственных и муниципальных учреждений.
Нормы этого Федерального закона предусматривают изменение правового положения существующих бюджетных учреждений, способных функционировать на основе рыночных принципов, без их преобразования в другие виды организаций, а также создание казенных учреждений, которые будут являться новым видов государственных (муниципальных) учреждений. При этом статус казенных учреждений в значительной степени совпадает с закрепленным в действующем законодательстве Российской Федерации нынешним статусом бюджетных учреждений. В отношении реализации положений Федерального закона № 83-ФЗ с 1 января 2011 года до 1 июля 2012 года был установлен переходный период.
Несмотря на то, что основные цели реформы государственных и муниципальных учреждений направлены на достижение позитивных результатов, жизненно необходимых для населения и государства в целом, в настоящее время существуют ряд правовых, финансовых и организационных проблем, которые могут снизить эффективность реализации данной реформы, а порой и исказить ее смысл.
Органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления соответственно самостоятельно определяют, какие учреждения следует перевести в казенные, а какие оставить в статусе бюджетных учреждений, самостоятельно обеспечить формирование для них государственных (муниципальных) заданий на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), а также установить нормативные затраты, связанных с оказанием ими в соответствии с этими заданиями государственных (муниципальных) услуг (выполнением работ).
При этом необходимо учитывать, что в настоящее время большое количество городских и сельских поселений обладают ограниченными кадровыми, финансовыми и материально-техническими ресурсами для реализации реформы муниципальных учреждений. В связи с этим федеральным органам государственной власти особое внимание следует уделять порядку реализации этой реформы на муниципальном уровне. Так, для эффективного решения вопроса о выборе типа муниципальных учреждений, а также для осуществления управления такими учреждениями в новых условиях требуются наличие квалифицированных специалистов в соответствующих сферах. Такими специалистами в настоящее время многие небольшие муниципалитеты не обладают и финансовых средств в большинстве местных бюджетов на их обучение или переподготовку тоже нет.
В связи с этим Правительству Российской Федерации и органам государственной власти субъектов Российской Федерации следует осуществлять мониторинг реализации Федерального закона №83-ФЗ органами местного самоуправления всех типов муниципалитетов в различных субъектах Российской Федерации и в случае необходимости проработать вопрос о продлении срока действия указанного переходного периода для муниципальных образований, а также рассмотреть возможность оказания органам местного самоуправления организационной, методической и финансовой помощи для проведения реформы муниципальных учреждений.
Нормами Федерального закона № 83-ФЗ предусмотрена возможность оказания платных услуг автономными и бюджетными учреждениями вне пределов, а также в пределах государственного (муниципального) задания. При этом установлено, что в такие задания могут включаться платные услуги только в случаях, когда федеральными законодательными актами предусмотрено оказание таких услуг на платной основе.
На сегодняшний день остается неопределенным вопрос о том, какие платные услуги должны включаться в государственное (муниципальное) задание в случаях, когда в федеральных законах предусмотрена возможность их оказания за плату: все возможные услуги в пределах этих случаев, предоставляемые государственными (муниципальными) учреждениями на платной основе, либо только конкретные платные услуги, возможность оказания которых в рамках такого задания будет непосредственно предусмотрена нормативными правовыми актами.
Регламентирование данного вопроса важно также в связи с тем, что в существующей системе учета достаточно сложно отделить расходы учреждений на оказание платных услуг от расходов на услуги, подлежащие оказанию населению на безвозмездной основе за счет бюджетных средств. В этих условиях существует вероятность того, что государственные и муниципальные учреждения будут оказывать платные услуги за счет фактического привлечения финансовых и материально-технических ресурсов, предназначенных для предоставления населению бесплатных государственных и муниципальных услуг.
Поэтому полагаем, что следует рассмотреть вопрос о законодательном регламентировании порядка формирования и утверждения органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления перечня платных услуг, которые соответствующие учреждения вправе оказывать в пределах установленного государственного (муниципального) задания, а также об установлении обязанности органов власти всех уровней утверждать нормативным правовым актом закрытый перечень платных услуг, которые могут включаться в такое задание.
Еще одна проблема заключается в том, что в законодательстве Российской Федерации в настоящее время отсутствует единое определение государственной и муниципальной услуги. Кроме того, федеральное законодательство не раскрывает понятия «государственные и муниципальные функции», хотя этот термин в Федеральном законе № 210-ФЗ непосредственно связан с понятием государственных и муниципальных услуг. Из определений понятий бюджетных и автономных учреждений следует, что, в отличие от казенного учреждения, они не могут создаваться для исполнения государственных (муниципальных) функций.
В ситуации отсутствия четкого определения государственных и муниципальных функций однозначно ответить на вопрос о том, правомочна или неправомочна деятельность автономного и бюджетного учреждения в ряде сфер, не представляется возможным.
Указанные случаи несовершенства федерального законодательства порождают неопределенность, во-первых, при формировании административных регламентов и стандартов предоставления государственных и муниципальных услуг, затрудняя тем самым их внедрение в практику государственного и муниципального управления, и, во-вторых, при разграничении государственных и муниципальных услуг для целей реформирования государственных и муниципальных учреждений.
Кроме того, не только сама трактовка понятия государственных (муниципальных) услуг, но и их последующая классификация в законодательстве Российской Федерации носит чрезвычайно нечеткий характер.
В связи с изложенным, Государственной Думе и Правительству Российской Федерации следует рассмотреть возможность:
- проведения регулярного мониторинга реализации органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления положений Федерального закона №83-Ф для своевременного выявления проблем практики правоприменения;
- уточнения определения в федеральном законодательстве понятий «государственная и муниципальная услуга», «государственная и муниципальная функция», а также понятие «работ, выполняемых в пределах государственных и муниципальных заданий»;
- определения порядка формирования и утверждения органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления перечня платных услуг, которые автономные и бюджетные учреждения субъектов Российской Федерации и муниципальных образований вправе в случаях, определенных федеральными законами, оказывать в пределах установленного государственного (муниципального) задания;
- законодательного закрепления обязанности органов государственной власти и местного самоуправления всех уровней публичной власти утвердить нормативным правовым актом закрытый перечень платных услуг, которые могут (должны) включаться в государственное (муниципальное) задание;
- установления основополагающих принципов, понятий, порядка и условий организации и деятельности всех типов государственных и муниципальных учреждений в одном законодательном акте Российской Федерации в целях комплексного регулирования указанных вопросов;
- расширения сфер, в которых федеральными законами допускается создание автономных учреждений, в том числе с учетом сложившейся правоприменительной практики по данным вопросам на местном уровне, а также сохранения существующих автономных учреждений.
Формирование правовых основ федеральной контрактной системы и перспективы её применения в сфере закупок товаров, выполнения работ и оказания услуг для муниципальных нужд.
Обсуждение вопроса о том, что систему правового регулирования порядка закупок товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд следует серьезно реформировать, идет в России на протяжении ряда последних лет. В настоящее время основополагающим федеральным законодательным актом, регламентирующим гражданско-правовые, процедурные вопросы размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд является Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее – Федеральный закон № 94-ФЗ), который вступил в силу с 1 января 2006 года. Он устанавливает единый порядок размещения заказов для государственных и муниципальных нужд.
В период действия Федерального закона № 94-ФЗ в него вносились определенные изменения, обеспечивающие совершенствование процедур размещения государственных и муниципальных заказов, согласование положений данного Федерального закона с нормами других законодательных актов, а также устраняющие пробелы и противоречия, возникающие в сфере правового регулирования отношений в процессе размещения государственных и муниципальных заказов.
Следует признать, что, несмотря на все свои издержки, Федеральный закон №94-ФЗ стал важной отправной точкой развития системы осуществления государственного и муниципального заказа, заложил базовые принципы и регламентировал основные процедуры, необходимые для его эффективного исполнения.
В то же время в процессе реализации Федерального закона № 94-ФЗ стало ясно, что проблему коррупции этот Федеральный закон в силу ряда заложенных в нем концептуальных недостатков полностью решить не может. Он создал значительное количество сложностей и проблем для государственных и муниципальных заказчиков, исполнителей (подрядчиков) заказа в процессе практики по применению процедур проведения торгов.
Следует отметить, что особенно сложно выполнять все требования Федерального закона №94-ФЗ по размещению муниципальных заказов в городских и сельских поселениях, имеющих в основном недостаточную материально-техническую и финансовую базу, да и кадровый потенциал.
В настоящее время в законодательстве Российской Федерации различные стадии формирования, размещения и исполнения государственного (муниципального) заказа в разной мере нормативно регламентированы, методически обеспечены и организационно структурированы. Действующее законодательство не обеспечивает единства подходов к регулированию всего процесса формирования, размещения и исполнения государственного (муниципального) заказа. Наряду с этим, были выявлены правовые пробелы и в регулировании отдельных этапов размещения заказов.
Концептуальным дефектом Федерального закона №94-ФЗ является определение максимального снижения начальной цены государственного (муниципального) контракта в качестве основного критерия выбора победителя торгов без учета прочих существенных факторов, включая надежность выполнения контракта, качество поставляемых товаров, выполняемых работ или оказываемых услуг, затраты будущих периодов, непосредственно связанные с эксплуатацией и обслуживанием приобретаемых благ. Чрезмерная регламентация процедур размещения заказа при отсутствии контроля и мониторинга результатов исполнения государственных и муниципальных контрактов не мотивирует заказчиков к достижению наилучших результатов и эффективности от использования бюджетных средств и приводит к формальному подходу по использованию бюджетных средств на указанные цели.
В целях решения данных вопросов Правительством Российской Федерации был разработан проект федерального закона № 68702-6 «О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг», который проходил в Государственной Думой процесс длительного и детального рассмотрения в течении 2012 года и в начале 2013 года.
В настоящее время Государственной Думой был принят и подписан Президентом Российской Федерации Федеральный закон от 05.04.2013 №44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Федеральный закон №44-ФЗ). Данный Федеральный закон вступает в силу с 1 января 2014 года, за исключением положений, для которых установлены иные сроки вступления их в силу. Так, например, положения этого Федерального закона об информации о запросах цен в Единой информационной системе закупок, о планировании закупок, планах закупок, обосновании планов закупок, планов - графиков, использовании идентификационных кодов, полноценном функционировании контрактной службы, должны вступить в силу с 1 января 2015 года. Нормы о необходимости осуществления закупок в соответствии с (единым) каталогом товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, вступят в силу лишь с 1 января 2017 года. В связи с этим процесс введения в действие отдельных положений указанного Федерального закона продлиться до 1 января 2017 года.
Федеральный закон №44-ФЗ определяет правовую основу формирования федеральной контрактной системы в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, принципы, этапы и круг ее участников, способы закупок и условия их применения.
В Федеральном законе №44-ФЗ предусмотрено:
- размещение на официальном интернет-сайте для неограниченного доступа не только информации о проведении процедур, но и планов закупок, результатов аудита контракта (публикации будут подлежать все существенные действия заказчика: обоснование цены контракта, выбор процедуры закупки, изменение или расторжение контракта);
- введение института общественного контроля за государственными и муниципальными закупками;
- введение института контрактной службы заказчиков - подразделения, отвечающего за реализацию всего цикла закупок;
- изменение подхода к определению исполнителя контракта (перечень возможных процедур расширен таким образом, чтобы в зависимости от предмета закупки заказчик мог определить наиболее адекватный метод оценки предложений участников. Основной способ выбора исполнителя - открытый одноэтапный конкурс, что соответствует рекомендациям ЮНСИТРАЛ и мировой практике в целом. Электронный аукцион сохраняется только для закупок простых, типовых товаров);
- установление запрета на заключение контракта с единственным поставщиком в случае, если процедура торгов не состоялась;
- введение процедуры изменения и расторжения контракта. При этом возможность изменения или расторжения контракта должна быть обоснована заказчиком в плане закупок, оговорена в документации о закупке и в контракте;
- введение качественного аудита результатов исполнения контрактов.
В целом, федеральная контрактная система позволит обеспечить законодательное единство всего цикла государственных и муниципальных закупок, осуществить переход к системному, многоэтапному и более гибкому регулированию данных процессов.
Вместе с тем Федеральный закон №44-ФЗ содержит, с нашей точки зрения, ряд недостатков, которые требуется устранить в процессе его введения в действие, в том числе путем внесения в данный Федеральный закон определенных поправок. Его положения предусматривают принятие большого количества подзаконных нормативных правовых актов, в отсутствие которых федеральная контрактная системы не сможет функционировать или её эффективное функционирование будет существенно затруднено. Федеральный закон "О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг" должен вступить в силу по истечении одного года после дня его официального опубликования. В то же время, исходя из практики применения Федерального закона №94-ФЗ следует отметить, что многие подзаконные акты по реализации его отдельных положений не принимались федеральными органами исполнительной власти в течение ряда лет (например, номенклатура товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд в целях определения одноименных товаров, одноименных работ, одноименных услуг, порядок проведения плановых проверок при размещении заказов, методика или рекомендации по определению начальной (максимальной) цены муниципального контракта и многие другие).
В связи с этим вступление в силу Федерального закона №44-ФЗдолжно быть синхронизировано с принятием подзаконных нормативных правовых актов, регламентирующих новые процедуры и технологии закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. При этом в законе должны быть определены сроки принятия таких правовых актов.
В Федеральном законе №44-ФЗне удалось в полной мере изменить принципиальный подход к регулированию закупок – перейти от детального регулирования процедур закупок и контроля за ними к предоставлению большей свободы заказчику и возложению на него ответственности за результат осуществления закупок. Так, в нем сохраняется обязанность заказчика проводить открытые электронные аукционы в случае закупки товаров, работ, услуг, включенных в перечень, установленный Правительством Российской Федерации. В связи с этим существует вероятность того, что преимущественной формой закупок может остаться открытый электронный аукцион, поскольку в указанный перечень могут быть включены различные случаи закупок товаров, работ, услуг. При этом обязательное проведение в настоящее время таких аукционов в сельских поселениях в ряде случаев вызывает технические, кадровые и организационные сложности, и такой способ размещения заказов в целом не всегда может являться достаточно эффективной процедурой (например, в сфер капитального строительства). В Федеральном законе №44-ФЗ также отсутствуют конкретные нормы об ответственности заказчика за недостижение результата закупки.
В Федеральном законе №44-ФЗустановлены основы для функционирования института общественного контроля за соблюдением требований законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о федеральной контрактной системе. Формирование института общественного контроля в данной сфере является актуальной и необходимой мерой в условиях участившихся случаев нецелевого расходования средств бюджета заказчиками и связанной с ними социальной напряженности в обществе. Общественным объединениям и объединениям юридических лиц, осуществляющих общественный контроль, предлагается предоставить возможность осуществлять подготовку предложений по совершенствованию законодательства Российской Федерации о федеральной контрактной системе. Однако данная правовая норма является рамочной и не содержит механизм и порядок, в соответствии с которым общественные объединения и объединения юридических лиц смогут реализовать указанное право. В связи с этим представляется, что данный вопрос необходимо регламентировать в законодательстве Российской Федерации.
Согласно Федеральному закону №44-ФЗ, уполномоченные на осуществление процедур определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) органы субъектов Российской Федерации вправе осуществлять полномочия уполномоченных органов муниципальных образований по проведению процедур определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) на основании соответствующих соглашений между субъектами Российской Федерации и находящимися на их территории муниципальными образованиями. Вместе с тем, согласно нормам Конституции Российской Федерации (статьи 12, 130 и 132) полномочия органов местного самоуправления должны осуществляться самостоятельно населением или органами местного самоуправления и их передача органам государственной власти, в том числе на основе соглашений, не допускается.
В связи с этим согласно части 4 статьи 15 Федерального закона № 131-ФЗ в Федеральном законе №44-ФЗ необходимо предусмотреть, что функции уполномоченных органов муниципальных образований по проведению процедур определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) могут быть переданы на основании соглашений, заключенных только между органами местного самоуправления муниципальных образований разных типов (поселений и муниципальных районов), за исключением случаев, установленных федеральным законом.
14. Создание условий для развития инновационно-активных территорий (наукограды, технопарки, ЗАТО и некоторые другие). В современных условиях одним из наиболее заметных российских проектов является создание инновационного центра «Сколково». В соответствии с Федеральным законом № 244-ФЗ «Об инновационном центре «Сколково» деятельность этого центра осуществляется в целях развития исследований, разработок и коммерциализации их результатов по определенным направлениям. К таким направлениям относятся энергоэффективность и энергосбережение, ядерные и космические технологии, медицинские технологии в области разработки оборудования, лекарственных средств, стратегические компьютерные технологии и программное обеспечение.
Инновационный центр «Сколково» представляет собой совокупность инфраструктуры территории этого инновационного центра и механизмов взаимодействия лиц, участвующих в реализации проекта, в том числе путем использования этой инфраструктуры. Указанный инновационный центр имеет статус территориально обособленного комплекса, и его, несомненно, следует относить к территориям, предназначенным для обеспечения инновационного развития страны.
Вместе с тем следует учитывать, что в Российской Федерации уже достаточно давно применяется практика создания территорий инновационного развития. Именно такими территориями по своей сути являются наукограды, технопарки, особые экономические зоны, а также в значительной мере закрытые административно-территориальные образования (далее также – ЗАТО). При этом правовой статус таких территорий, а также порядок и условия их государственной поддержке определены в законодательстве Российской Федерации.
Так, согласно Федеральному закону № 116-ФЗ «Об особых экономических