Проблемы по обеспечению эффективного взаимодействия органов прокуратуры и органов местного самоуправления, а также упорядочивания проверочных мероприятий, проводимых в отношении органов местного самоуправления различными правонадзорными органами, были предметом обсуждения на совещании, организованном Генеральной прокуратурой РФ и Министерством регионального развития РФ 24 декабря 2010 года, а также заседания Совета при Президенте Российской Федерации по развитию местного самоуправления 31 января 2013 года.
Обобщение практики взаимодействия органов прокуратуры, других государственных правонадзорных органов и органов местного самоуправления позволяет выделить следующие типичные проблемы во взаимоотношениях контрольно-надзорных органов с органами местного самоуправления:
- неучет контрольно-надзорными органами ограниченности финансовых ресурсов, а также самостоятельности муниципальных образований в планировании и распоряжении местным бюджетом;
- установление недостаточных сроков, как для рассмотрения требований, так и для устранения выявленных нарушений;
- неучет общественной опасности допущенных нарушений и важности их устранения с точки зрения обеспечения интересов населения, решения вопросов местного значения, социально-экономического развития территории, формальный подход к выявлению нарушений;
- массовое привлечение к административной ответственности глав муниципальных образований, органов местного самоуправления и их должностных лиц (наложение штрафов), в т.ч. по составам правонарушений, подразумевающим специального субъекта и выполнение специальных функций;
- помимо реагирования на нарушения, направление огромного количества запросов о предоставлении информации, в т.ч. официально опубликованной и находящейся в открытом доступе;
- дублирование проверок различными контролирующими органами;
- карательный уклон в деятельности прокуратуры и иных контрольно-надзорных органов в ущерб профилактической и разъяснительной работе;
- недостаточный уровень квалификации и профессионализма работников контрольно-надзорных органов, предъявление не основанных на законе требований или связанных с недопониманием правовых норм;
- разрозненность и неполнота правового регулирования порядка проведения контрольно-надзорных мероприятий в отношении органов местного самоуправления.
Очевидно, что назрела необходимость предусмотреть определенные правовые рамки проведения проверок органов местного самоуправления со стороны государственных правонадзорных органов по аналогии с Федеральным законом от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
Для этого, в частности, предлагается:
- установить проведение плановых проверок не чаще 1 раза в 3 года;
- закрепить проведение внеплановых проверок исключительно по заявлениям и жалобам физических и юридических лиц о нарушении их прав и законных интересов;
- предусмотреть запрет запрашивать документы и информацию, официально опубликованные, находящиеся в открытом доступе, государственных и муниципальных информационных системах, открытых и\или служебных источниках информации;
- отрегулировать сроки рассмотрения протеста прокурора – например, установить, что сокращение установленных законом сроков рассмотрения осуществляется с санкции вышестоящего прокурора.
Одновременно следует исключить органы местного самоуправления из числа субъектов административных правонарушений в качестве юридических лиц, предусмотрев привлечение к административной ответственности только конкретных должностных лиц при наличии и доказанности их вины.
В части организации контрольно-надзорной деятельности необходимо:
- изменить подходы к работе контрольно-надзорных органов и «внутрикорпоративную культуру», в первую очередь, на федеральном уровне, перенацелить деятельность органов преимущественно с поиска нарушений на более конструктивные отношения с органами местного самоуправления (предупреждение, предотвращение, воспитание, методическая поддержка);
- пересмотреть систему оценки результативности деятельности контрольно-надзорных органов и их работников, исключив прямую ее увязку с количеством выявленных нарушений и вынесенных по ним мер реагирования;
- не допускать проведение дублирующих проверок органов местного самоуправления, а также случаев необоснованного проведения проверок исполнения законодательства без наличия к тому законных оснований;
- внедрять электронный документооборот во взаимоотношениях между органами местного самоуправления и контрольно-надзорными органами, включая представление запрашиваемой информации в электронном виде.
В общеорганизационном плане требуется предусмотреть перераспределение источников доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации с целью адекватного финансового обеспечения исполнения органами местного самоуправления возложенных на них законом полномочий. Также подлежит закреплению в законодательстве механизм софинансирования Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации содержания и ремонта имущества, переданного (передаваемого) ими органам местного самоуправления в состоянии, требующем ремонта. Одновременно нуждается в уточнении перечень вопросов местного значения, установленный в Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», таким образом, чтобы все вопросы указанного перечня соответствовали природе и назначению местного самоуправления.