Ранее действовавшие Федеральный дорожный фонд Российской Федерации и дорожные фонды субъектов Российской Федерации (территориальные дорожные фонды), созданные в начале 90-х годов прошлого века, уже давно ликвидированы. При этом Закон Российской Федерации от 18.10.1991 № 1759-1 "О дорожных фондах в Российской Федерации", определявший общие правовые основы создания дорожных фондов соответствующих органов государственной власти, назначение и использование этих фондов, источники средств, поступающих в них, утратил свою силу с 1 января 2005 года.
В то же время ликвидация указанных дорожных фондов привела к недофинансированию дорожного хозяйства и проблемам, возникающим при строительстве новых автомобильных дорог общего пользования. Так, если в 2000 году на строительство и содержание автомобильных дорог общего пользования государством выделялись бюджетные средства в размере 2,9% ВВП, то в 2005 году - всего 1,1% ВВП. В 2009 году на строительство и содержание автомобильных дорог общего пользования из федерального бюджета было выделено 328 млрд. рублей, а в 2010 году расходы федерального бюджета на указанные цели сократились до 274 млрд. рублей.
Нормами Федерального закона от 06.04.2011 № 68-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации"установлены правовые основы формирования и функционирования в Российской Федерации системы дорожных фондов. Они предусматривают создание дорожных фондов на трех уровнях бюджетной системы Российской Федерации - Федерального дорожного фонда, дорожных фондов субъектов Российской Федерации, муниципальных дорожных фондов, а также порядок их формирования в составе соответствующих бюджетов и расходования из них бюджетных средств.
В то же время, в отличие от Федерального дорожного фонда и дорожных фондов субъектов Российской Федерации, создание муниципальных дорожных фондов в муниципальных образованиях пока не является обязательным. На сегодняшний день образование муниципального дорожного фонда возможно только в случае, если соответствующее решение будет принято представительным органом муниципального образования. Таким решением также должен будет определяться порядок формирования этого фонда и использования его средств.
Согласно нормам Федерального закона №131-ФЗ к вопросам местного значения поселений относится дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения (пункт 5 части 1 статьи 14), а к вопросам местного значения муниципальных районов - дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения вне границ населенных пунктов в границах муниципального района (пункт 5 части 1 статьи 15).
В то же время в Бюджетном кодексе Российской Федерации (в редакции Федерального закона от 06.04.2011 № 68-ФЗ) первоначально не были определены принципы формирования муниципальных дорожных фондов и финансового обеспечения дорожной деятельности, осуществляемой органами местного самоуправления в отношении автомобильных дорог местного значения, а также не была предусмотрена возможность закрепления за местными бюджетами дополнительных источников доходов, которые органы местного самоуправления смогли бы направлять на финансирование своей дорожной деятельности.
Такая ситуация вызвала неопределенность относительно возможности субъектов Российской Федерации осуществлять софинансирование дорожной деятельности органов местного самоуправления за счет средств дорожных фондов субъектов Российской Федерации, а также не стимулировала субъекты Российской Федерации выделять какие-либо средства из региональных бюджетов местным бюджетам на софинансирование расходов по строительству, содержанию и развитию дорог местного значения. При этом подавляющее большинство муниципальных образований не располагают достаточными собственными финансовыми ресурсами для формирования полноценных муниципальных дорожных фондов. В настоящее время около 40 тысяч населенных пунктов не обеспечены круглосуточной связью с дорожной сетью автомобильных дорог общего пользования, более половины автомобильных дорог местного значения не имеют твердого покрытия. По сравнению с 2002 годом объем дорожных работ в муниципальных образованиях сократился в несколько раз.
В связи с этим Федеральным законом от 30.11.2011 № 361-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" были внесены изменения в нормы Бюджетного кодекса Российской Федерации, предусматривающие, что законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации бюджетные ассигнования дорожного фонда субъекта Российской Федерации могут быть предусмотрены на предоставление бюджетных кредитов и субсидий из бюджетов субъектов Российской Федерации местным бюджетам на строительство (реконструкцию), капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог общего пользования местного значения, в том числе на формирование муниципальных дорожных фондов. Кроме того, в соответствии с внесенными изменениями в Бюджетный кодекс Российской Федерации, порядок формирования и использования бюджетных ассигнований дорожного фонда субъекта Российской Федерации должен предусматривать направление средств на предоставление субсидий местным бюджетам на проектирование и строительство (реконструкцию) автомобильных дорог общего пользования местного значения с твердым покрытием до сельских населенных пунктов, не имеющих круглогодичной связи с сетью автомобильных дорог общего пользования. При этом размер указанных финансовых средств местным бюджетам должен составлять не менее 5 процентов общего объема бюджетных ассигнований дорожного фонда субъекта Российской Федерации.
Федеральным законом от 30.11.2011 № 361-ФЗ в Бюджетным кодексе Российской Федерации также было уточнено понятие «дорожный фонд» (статья 179.4). С учетом указанных изменений под ним понимается часть средств бюджета, подлежащая использованию не только в целях финансового обеспечения дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог общего пользования, но и капитального ремонта и ремонта дворовых территорий многоквартирных домов, проездов к дворовым территориям многоквартирных домов населенных пунктов.
Важно отметить, что нормами Федерального закона от 03.12.2012 №244-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» установлено требование об обязательном формировании с 1 января 2014 года в бюджете каждого муниципального образования муниципального дорожного фонда. Объем бюджетных ассигнований муниципального дорожного фонда будет утверждаться решением о местном бюджете в размере не менее прогнозируемого объема доходов бюджета муниципального образования, установленных решением представительного органа муниципального образования от:
- акцизов на автомобильный бензин, прямогонный бензин, дизельное топливо, моторные масла для дизельных и карбюраторных (инжекторных) двигателей, производимые на территории Российской Федерации, подлежащих зачислению в местный бюджет;
- иных поступлений в местный бюджет, утвержденных решением представительного органа муниципального образования, предусматривающим создание муниципального дорожного фонда.
Согласно нормам Федерального закона от 06.04.2011 № 68-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" порядок формирования и использования бюджетных ассигнований дорожного фонда субъекта Российской Федерации на 2012 и 2013 годы должен предусматривать предоставление субсидий местным бюджетам:
- на капитальный ремонт и ремонт автомобильных дорог общего пользования населенных пунктов в размере не менее 5 процентов общего объема бюджетных ассигнований дорожного фонда субъекта Российской Федерации;
- на капитальный ремонт и ремонт дворовых территорий многоквартирных домов, проездов к дворовым территориям многоквартирных домов населенных пунктов в размере не менее 5 процентов общего объема бюджетных ассигнований дорожного фонда субъекта Российской Федерации.
В соответствии с Федеральным законом от 03.12.2012 №244-ФЗ с 1 января 2014 года органы государственной власти субъекта Российской Федерации обязаны будут также установить дифференцированные нормативы отчислений в местные бюджеты от акцизов на автомобильный и прямогонный бензин, дизельное топливо, моторные масла для дизельных и (или) карбюраторных (инжекторных) двигателей, производимые на территории Российской Федерации, исходя из зачисления в местные бюджеты не менее 10 процентов налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации от указанного налога. Размеры указанных дифференцированных нормативов отчислений в местные бюджеты должны будут устанавливаться в местные бюджеты исходя из протяженности автомобильных дорог местного значения, находящихся в собственности соответствующих муниципальных образований.
Следует отметить, что указанные налоговые доходы должны будут передаваться местным бюджетам взамен указанных субсидий, подлежащих предоставлению в 2012-2013 годах из дорожных фондов субъектов Российской Федерации. Начиная с 2014 года данные изменения позволят увеличить налоговые доходы муниципалитетов для формирования муниципальных дорожных фондов на 41,9 млрд. руб.
В настоящее время одной из основных задач государственной политики в сфере дорожной деятельности является ориентирование субъектов Российской Федерации на изыскание ими финансовых ресурсов на софинансирование дорожной деятельности органов местного самоуправления в отношении автомобильных дорог местного значения за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации. В связи с этим в Бюджетном кодексе Российской Федерации следует предусмотреть норму о том, что в целях формирования муниципальных дорожных фондов в местные бюджеты могут зачисляться налоговые доходы от федеральных и (или) региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащие зачислению в бюджет субъекта Российской Федерации по нормативам отчислений, установленным законом субъекта Российской Федерации.
В то же время нельзя не отметить, что в условиях ограниченности финансовых ресурсов большинства субъектов Российской Федерации без софинансирования данных мероприятий из федерального бюджета решение указанных вопросов только за счет средств региональных бюджетов может оказаться затруднительным. Поэтому Государственной Думе и Правительству Российской Федерации следует рассмотреть возможность:
- выделения средств из федерального бюджета на софинансирования из федерального бюджета расходов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов на осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог регионального, межмуниципального и местного значения;
- исключения из расчетов налогового потенциала субъектов Российской Федерации, используемого при распределении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, доходов, направляемых в соответствии с Бюджетным кодексом на формирование дорожных фондов субъектов Российской Федерации (за исключением субсидий из федерального бюджета).