Ранее действовавшие Федеральный дорожный фонд Российской Федерации и дорожные фонды субъектов Российской Федерации (территориальные дорожные фонды), созданные в начале 90-х годов прошлого века, уже давно ликвидированы. При этом Закон Российской Федерации от 18.10.1991 № 1759-1 "О дорожных фондах в Российской Федерации", определявший общие правовые основы создания дорожных фондов соответствующих органов государственной власти, назначение и использование этих фондов, источники средств, поступающих в них, утратил свою силу с 1 января 2005 года.
В то же время ликвидация указанных дорожных фондов привела к недофинансированию дорожного хозяйства и проблемам, возникающим при строительстве новых автомобильных дорог общего пользования. Так, если в 2000 году на строительство и содержание автомобильных дорог общего пользования государством выделялись бюджетные средства в размере 2,9% ВВП, то в 2005 году - всего 1,1% ВВП. В 2009 году на строительство и содержание автомобильных дорог общего пользования из федерального бюджета было выделено 328 млрд. рублей, а в 2010 году расходы федерального бюджета на указанные цели сократились до 274 млрд. рублей.
Нормами Федерального закона от 06.04.2011 № 68-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации"установлены правовые основы формирования и функционирования в Российской Федерации системы дорожных фондов. Они предусматривают создание дорожных фондов на трех уровнях бюджетной системы Российской Федерации - Федерального дорожного фонда, дорожных фондов субъектов Российской Федерации, муниципальных дорожных фондов, а также порядок их формирования в составе соответствующих бюджетов и расходования из них бюджетных средств.
|
В то же время, в отличие от Федерального дорожного фонда и дорожных фондов субъектов Российской Федерации, создание муниципальных дорожных фондов в муниципальных образованиях пока не является обязательным. На сегодняшний день образование муниципального дорожного фонда возможно только в случае, если соответствующее решение будет принято представительным органом муниципального образования. Таким решением также должен будет определяться порядок формирования этого фонда и использования его средств.
Согласно нормам Федерального закона №131-ФЗ к вопросам местного значения поселений относится дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения (пункт 5 части 1 статьи 14), а к вопросам местного значения муниципальных районов - дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения вне границ населенных пунктов в границах муниципального района (пункт 5 части 1 статьи 15).
В то же время в Бюджетном кодексе Российской Федерации (в редакции Федерального закона от 06.04.2011 № 68-ФЗ) первоначально не были определены принципы формирования муниципальных дорожных фондов и финансового обеспечения дорожной деятельности, осуществляемой органами местного самоуправления в отношении автомобильных дорог местного значения, а также не была предусмотрена возможность закрепления за местными бюджетами дополнительных источников доходов, которые органы местного самоуправления смогли бы направлять на финансирование своей дорожной деятельности.
|
Такая ситуация вызвала неопределенность относительно возможности субъектов Российской Федерации осуществлять софинансирование дорожной деятельности органов местного самоуправления за счет средств дорожных фондов субъектов Российской Федерации, а также не стимулировала субъекты Российской Федерации выделять какие-либо средства из региональных бюджетов местным бюджетам на софинансирование расходов по строительству, содержанию и развитию дорог местного значения. При этом подавляющее большинство муниципальных образований не располагают достаточными собственными финансовыми ресурсами для формирования полноценных муниципальных дорожных фондов. В настоящее время около 40 тысяч населенных пунктов не обеспечены круглосуточной связью с дорожной сетью автомобильных дорог общего пользования, более половины автомобильных дорог местного значения не имеют твердого покрытия. По сравнению с 2002 годом объем дорожных работ в муниципальных образованиях сократился в несколько раз.
В связи с этим Федеральным законом от 30.11.2011 № 361-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" были внесены изменения в нормы Бюджетного кодекса Российской Федерации, предусматривающие, что законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации бюджетные ассигнования дорожного фонда субъекта Российской Федерации могут быть предусмотрены на предоставление бюджетных кредитов и субсидий из бюджетов субъектов Российской Федерации местным бюджетам на строительство (реконструкцию), капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог общего пользования местного значения, в том числе на формирование муниципальных дорожных фондов. Кроме того, в соответствии с внесенными изменениями в Бюджетный кодекс Российской Федерации, порядок формирования и использования бюджетных ассигнований дорожного фонда субъекта Российской Федерации должен предусматривать направление средств на предоставление субсидий местным бюджетам на проектирование и строительство (реконструкцию) автомобильных дорог общего пользования местного значения с твердым покрытием до сельских населенных пунктов, не имеющих круглогодичной связи с сетью автомобильных дорог общего пользования. При этом размер указанных финансовых средств местным бюджетам должен составлять не менее 5 процентов общего объема бюджетных ассигнований дорожного фонда субъекта Российской Федерации.
|
Федеральным законом от 30.11.2011 № 361-ФЗ в Бюджетным кодексе Российской Федерации также было уточнено понятие «дорожный фонд» (статья 179.4). С учетом указанных изменений под ним понимается часть средств бюджета, подлежащая использованию не только в целях финансового обеспечения дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог общего пользования, но и капитального ремонта и ремонта дворовых территорий многоквартирных домов, проездов к дворовым территориям многоквартирных домов населенных пунктов.
Важно отметить, что нормами Федерального закона от 03.12.2012 №244-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» установлено требование об обязательном формировании с 1 января 2014 года в бюджете каждого муниципального образования муниципального дорожного фонда. Объем бюджетных ассигнований муниципального дорожного фонда будет утверждаться решением о местном бюджете в размере не менее прогнозируемого объема доходов бюджета муниципального образования, установленных решением представительного органа муниципального образования от:
- акцизов на автомобильный бензин, прямогонный бензин, дизельное топливо, моторные масла для дизельных и карбюраторных (инжекторных) двигателей, производимые на территории Российской Федерации, подлежащих зачислению в местный бюджет;
- иных поступлений в местный бюджет, утвержденных решением представительного органа муниципального образования, предусматривающим создание муниципального дорожного фонда.
Согласно нормам Федерального закона от 06.04.2011 № 68-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" порядок формирования и использования бюджетных ассигнований дорожного фонда субъекта Российской Федерации на 2012 и 2013 годы должен предусматривать предоставление субсидий местным бюджетам:
- на капитальный ремонт и ремонт автомобильных дорог общего пользования населенных пунктов в размере не менее 5 процентов общего объема бюджетных ассигнований дорожного фонда субъекта Российской Федерации;
- на капитальный ремонт и ремонт дворовых территорий многоквартирных домов, проездов к дворовым территориям многоквартирных домов населенных пунктов в размере не менее 5 процентов общего объема бюджетных ассигнований дорожного фонда субъекта Российской Федерации.
В соответствии с Федеральным законом от 03.12.2012 №244-ФЗ с 1 января 2014 года органы государственной власти субъекта Российской Федерации обязаны будут также установить дифференцированные нормативы отчислений в местные бюджеты от акцизов на автомобильный и прямогонный бензин, дизельное топливо, моторные масла для дизельных и (или) карбюраторных (инжекторных) двигателей, производимые на территории Российской Федерации, исходя из зачисления в местные бюджеты не менее 10 процентов налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации от указанного налога. Размеры указанных дифференцированных нормативов отчислений в местные бюджеты должны будут устанавливаться в местные бюджеты исходя из протяженности автомобильных дорог местного значения, находящихся в собственности соответствующих муниципальных образований.
Следует отметить, что указанные налоговые доходы должны будут передаваться местным бюджетам взамен указанных субсидий, подлежащих предоставлению в 2012-2013 годах из дорожных фондов субъектов Российской Федерации. Начиная с 2014 года данные изменения позволят увеличить налоговые доходы муниципалитетов для формирования муниципальных дорожных фондов на 41,9 млрд. руб.
В настоящее время одной из основных задач государственной политики в сфере дорожной деятельности является ориентирование субъектов Российской Федерации на изыскание ими финансовых ресурсов на софинансирование дорожной деятельности органов местного самоуправления в отношении автомобильных дорог местного значения за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации. В связи с этим в Бюджетном кодексе Российской Федерации следует предусмотреть норму о том, что в целях формирования муниципальных дорожных фондов в местные бюджеты могут зачисляться налоговые доходы от федеральных и (или) региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащие зачислению в бюджет субъекта Российской Федерации по нормативам отчислений, установленным законом субъекта Российской Федерации.
В то же время нельзя не отметить, что в условиях ограниченности финансовых ресурсов большинства субъектов Российской Федерации без софинансирования данных мероприятий из федерального бюджета решение указанных вопросов только за счет средств региональных бюджетов может оказаться затруднительным. Поэтому Государственной Думе и Правительству Российской Федерации следует рассмотреть возможность:
- выделения средств из федерального бюджета на софинансирования из федерального бюджета расходов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов на осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог регионального, межмуниципального и местного значения;
- исключения из расчетов налогового потенциала субъектов Российской Федерации, используемого при распределении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, доходов, направляемых в соответствии с Бюджетным кодексом на формирование дорожных фондов субъектов Российской Федерации (за исключением субсидий из федерального бюджета).