Сегодня система обеспечения конституционных прав и свобод граждан в регионах России представляет собой довольно пеструю картину, причем не только по организационным формам, но и по темпам продвижения к конституционной модели устройства государственно-правового механизма охраны основных прав и свобод. Едиными основами всей системы органов государственной власти являются конституционные положения: о регулировании и защите прав и свобод граждан (предмет ведения Российской Федерации) и о защите прав и свобод граждан (предмет совместного ведения Федерации и ее субъектов). Однако процесс создания подлинно единой системы органов государственной власти России, обеспечивающей охрану и защиту основных прав и свобод личности, идет весьма неравномерно в разных регионах, на разных уровнях власти, в разных ведомствах.
Особенность состояния этого важнейшего института демократии сегодня заключается в том, что задача государственных органов по обеспечению охраны и защиты основных прав и свобод граждан выступает как внутренняя задача обеспечения прав, прежде всего, самих чиновников государственного аппарата, а не населения, как это должно быть по определению. Органы государственной власти приобрели за последние годы чрезмерную относительную самостоятельность. В итоге оказались исчерпанными ресурсы доверия граждан к государству и его органам. Это привело как к отчуждению масс от государственных структур, так и к отчуждению государственных органов от населения. Как справедливо отмечает В.В. Лазарев, отчуждение государственных органов можно охарактеризовать как неприятие принципа, исходящего от общества, - жить по справедливости и исходящего от власти - жить по закону. Последнее в большой степени означает поклонение теневым ценностям.[81]
Важным для всей России документом является проект Федеральной концепции обеспечения и защиты прав и свобод человека, разработанный в 2000 г. Комиссией по правам человека при Президенте РФ. В его основу положены нормы и принципы взаимоотношений гражданина и государства, признанные международным сообществом. В проекте отражены вопросы развития политических и гражданских прав, прав третьего поколения, защиты социально-экономических прав населения, определены группы населения, нуждающиеся в неотложной защите своих прав, освещены вопросы образования и просвещения в области прав человека, обеспечения единых стандартов защиты прав человека, в том числе с помощью международно-правовых актов и договоров в этой сфере. Однако вопросы охраны, предупреждения конституционных прав и свобод граждан не нашли должного освещения в указанном проекте.
Наличие правовых норм, закрепляющих возможность гражданина беспрепятственно пользоваться конституционными правами и свободами, вовсе не означает, что каждому гражданину автоматически гарантируется их реализация или охрана и защита. Наличие таких норм является необходимым, но отнюдь не достаточным условием для реализации личностью своих прав и свобод в практике общественных отношений.[82] Требуется реализация провозглашенного в Конституции права личности, т.е. действительное получение ею того блага, которое составляет содержание данного права. В свое время Л.С. Явич писал, что право – ничто, если его положения не находят своей реализации в деятельности людей и их организаций, в общественных отношениях и что нельзя понять право, если отвлечься от механизма его реализации в жизни общества.[83]
В юридической литературе реализация прав и свобод граждан рассматривается как регламентированный правовыми нормами процесс, обеспечивающий каждому гражданину те материальные и духовные блага, которые лежат в основе принадлежащих ему субъективных прав, а также защиту этих прав от любых посягательств. Как конечный результат, она означает достижение полного соответствия между требованиями норм совершить или воздержаться от совершения определенных поступков и суммой фактически последовавших действий.[84] Процесс реализации прав граждан носит достаточно сложный характер и имеет определенную структуру. Совокупность средств, обеспечивающих реализацию права, их применение и действие составляют особый механизм перевода общих предписаний в индивидуальное поведение субъектов права. Под механизмом реализации понимается способ осуществления прав и свобод, то есть особым образом согласованные правомерные положительные действия личности, всех обязанных и иных субъектов права, а также условия и факторы, влияющие на этот процесс.
Вопрос о структуре механизма реализации прав граждан в юридической науке является дискуссионным. Так, иногда в нем выделяют три составные части: 1) механизм обеспечения, являющийся предпосылкой осуществления прав граждан, 2) механизм непосредственной реализации - фактического претворения этих прав в жизнь и 3) механизм защиты, вступающий в действие при нарушении прав и направленный на их восстановление.[85] Это представляется не вполне правильным, поскольку и обеспечение и защита прав выступают как процессы, постоянно сопровождающие действие непосредственно механизма реализации.
С точки зрения К.Б. Толкачева, механизм реализации прав граждан состоит из двух подсистем: подсистемы обеспечения реализации прав и подсистемы действий (актов поведения) граждан по пользованию закрепленными правами,[86] то есть непосредственная реализация права.
Для понимания действия механизма правового обеспечения конституционных прав и свобод граждан необходимо: во-первых, раскрыть роль государства в обеспечении прав и свобод граждан; во-вторых, показать соотношение охраны и защиты норм права в сфере обеспечения прав и свобод как стадий процесса их реализации; в-третьих, охарактеризовать формы и способы реализации прав; в-четвертых, раскрыть систему гарантий данного процесса.
Одна из главных особенностей реализации конституционных прав и свобод заключается в том, что субъект постоянно должен пользоваться правами и свободами, например жизнью, здоровьем, то есть благами, неотъемлемыми от него. Характер многих конституционных прав и свобод делает ненужной юридическую деятельность гражданина, направленную на их получение, поскольку они принадлежат ему с момента рождения. Их осуществление выражается в определенном фактическом состоянии субъекта, который непрерывно пользуется благами в виде прав и свобод, и при этом само это пользование прямо не связано с действием или бездействием.[87]
Конечно же, здесь речь идет лишь о юридическом аспекте обеспечения основных прав и свобод. В реальной жизни человек сам, руководствуясь инстинктом самосохранения и здравым смыслом, постоянно заботится о своих правах и свободах. От него самого во многом зависит, насколько комфортным будет его существование.
Исключение составляют лишь те случаи, когда гражданин вынужден прибегать к защите, например к необходимой обороне. В таких ситуациях гражданин сам осуществляет активные, юридически значимые действия по осуществлению и защите своих конституционных прав и свобод. Но в целом конституционные права и свободы гражданина обеспечиваются специальной деятельностью государства, направленной на охрану и защиту его благ. Государство возложило на себя обязанность создавать, насколько это возможно, условия осуществления конституционных прав и свобод гражданина. Реализуя эту обязанность, государство стремится свести к минимуму посягательства на конституционные права и свободы, а если они совершаются, то быстрее прореагировать на них. То есть реализация конституционных прав и свобод выражается в действиях государства по предупреждению, пресечению неправомерных посягательств на права и свободы гражданина, наказанию правонарушителей, возмещению ущерба. В этом состоит вторая особенность реализации исследуемой группы прав и свобод.
Необходимо отметить еще один аспект обеспечения государством конституционных прав и свобод граждан. Принцип свободы осуществления прав человека в Российской Федерации, равно как и во многих странах мира, имеет пределы своего действия. Допускается возможность ограничения конституционных прав и свобод посредством федерального закона. Субъектам Федерации такое право не предоставлено. Однако Федерация также ограничена в вопросах умаления прав и свобод человека сферами правового регулирования, его целями. Так, в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ закреплено: «Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства».
По мнению А.С. Мордовца, суть правового ограничения состоит в побуждении индивидов к социально полезному поведению, с одной стороны, и сдерживанию социально вредного поведения – с другой. Таким образом, ограничения конституционных прав и свобод человека и гражданина со стороны Российского государства предполагают решение следующих задач: 1) поддержание правопорядка; 2) обеспечение личной безопасности; 3) обеспечение внутренней и внешней безопасности общества и государства; 4) создание благоприятных условий для экономической деятельности и охраны всех форм собственности; 5) учет минимальных государственных стандартов по основным показателям уровня жизни, культурное развитие граждан.[88] Следует подчеркнуть, что задача обеспечения охраны прав и свобод граждан государством имеет первостепенное значение и возглавляет вышеприведенный перечень.
Представляется, что охрана и защита государством конституционных прав и свобод граждан от противоправных посягательств являются стадиями процесса реализации конституционных прав и свобод граждан. Именно в наличии этих двух стадий проявляется специфика реализации прав и свобод.
В научной литературе термины «охрана», «защита» и «обеспечение» получили различное толкование, в связи с чем возникает необходимость уточнения их содержания. Следует согласиться с мнением, что понятие «обеспечение» является родовым по отношению к понятиям «охрана» и «защита».[89] Оно включает в себя всю систему политических, экономических, социальных, духовных, правовых и иных мер и условий, направленных на наиболее полное пользование личностью социальными благами. Понятия «охрана» и «защита» рассматриваются либо как тождественные,[90] либо «защита» понимается как более узкий термин по сравнению с понятием «охрана», либо каждое из них наделяется самостоятельным содержанием.[91]
Представляется правильной позиция, в соответствии с которой под охраной понимаются взаимосвязанные меры, осуществляемые государственными органами и общественными организациями, направленные на предупреждение нарушений прав, на устранение их причин и способствующие нормальному процессу реализации личностью своих прав и свобод. Защита же предполагает принудительный (в отношении обязанного лица) способ осуществления права, применяемый в установленном законом порядке компетентными органами в целях восстановления нарушенного права. Именно на стадии защиты нарушение должно быть ликвидировано, а право восстановлено. Основным условием отнесения тех или иных мер к защите является наличие нарушения права или попытка его нарушить. А поскольку в любой момент осуществления права возможно его нарушение, постольку необходима и защита.
Особое внимание необходимо обратить именно на стадию охраны основных прав граждан, поскольку специфическая функция охраны права состоит в превентивном характере. «Мудрый законодатель, – отмечал К. Маркс, – предупредит преступление, чтобы не быть вынужденным наказать за него».[92] От эффективности охраны основных прав и свобод граждан зависит полнота их реализации (например, права на жизнь, здоровье и физическую свободу). Для обеспечения беспрепятственного пользования такими благами, как конституционные права и свободы, главное значение имеет деятельность по предупреждению посягательств на них. Ведь пресечение посягательства на такие конституционные права, как жизнь и здоровье, а также наказание за убийство или причинение телесных повреждений в качестве мер защиты, восстановить процесс пользования жизнью и полноценным здоровьем не могут. Хотя этот момент не умаляет роли защиты права как стадии реализации.
Вместе с тем, как отмечают многие исследователи, в науке и практике нет единства взглядов на роль предупреждения, профилактики нарушений прав и свобод граждан. Так, И.В. Ростовщиков отмечает, что профилактику традиционно рассматривают в рамках средств и мер защиты (охраны) прав и свобод.[93] По его мнению, она, отличаясь от защиты прав и свобод, не всегда связана с уже совершенными конкретными нарушениями, обычно проявляется в виде мер общей и перспективной превенции. Он справедливо подчеркивает, что предупреждение посягательств на права и свободы личности есть особая разновидность гарантий их реализации, которая, в принципе, действует как через социальные, юридические, организационные факторы обеспечения прав и свобод (иногда даже путем применения поощрительных норм), так и через собственно правоохранительные меры компетентных органов.[94]
Только государство и его органы обладают правом, государственно-властными полномочиями по осуществлению в масштабах всей страны мер по охране и защите конституционных прав и свобод. У общественных организаций и формирований, массовых правозащитных движений и иных организаций отсутствуют необходимые полномочия, силы и средства для того, чтобы обеспечить полноценную охрану и защиту прав и свобод человека и гражданина.
Возникает вопрос: так ли уж необходимо особое внимание к этому направлению правоохранительной и правозащитной деятельности государственных органов, к его выделению из общего комплекса задач по осуществлению власти и управления. Высказывается мнение, что выделить из всего комплекса государственной деятельности подсистему государственно-правовой охраны конституционных прав и свобод невозможно, так как вся деятельность государства и его органов как бы представляет или должна представлять в широком смысле их охрану и защиту. Более того, к примеру, защита средствами правосудия некоторых социальных прав граждан якобы нереальна, ибо она противоречит складывающимся в стране рыночным отношениям и интересам предпринимателей.[95]
Необходимо отметить, что потребность в государственно-правовой охране прав и свобод граждан закономерно вытекает из усложнения характера и структуры экономических отношений, приватизации государственной и общественной собственности, значительного увеличения числа граждан, располагающих различными формами и видами собственности и нуждающихся в ее правовой охране и защите. Рост конфликтности и социальных противоречий в общественной жизни, признание ценности и неприкосновенности личности, охраны достоинства граждан и их коммуникаций, с одной стороны, и упразднение ряда ранее существовавших институтов социального контроля, способствовавших реализации прав, – с другой, определяют увеличение значения юридических форм охраны и защиты прав и свобод. Правовая форма охраны прав и свобод граждан становится реально действующей альтернативой тоталитарным, патерналистским методам этой охраны и защиты, господствовавшим в недавнем прошлом.
Государственная статистика последних лет свидетельствует о непрерывном росте количества обращений граждан в государственные органы за охраной и защитой своих прав и свобод. Показательны, в частности, данные работы Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за последние три года. В 1998 г. (начиная с мая) в его адрес поступило 6978 жалоб и обращений граждан, в 1999 г. – 22815, в 2000 г. – 24985.[96] Аналогичная динамика отмечается в работе Администрации Президента РФ, Государственной Думы Федерального Собрания РФ, аппарата Правительства РФ, Конституционного Суда РФ, других федеральных судов, Прокуратуры РФ, Министерства внутренних дел Российской Федерации.
Дальнейшее совершенствование системы государственных гарантий основных прав и свобод граждан предполагает уяснение некоторых теоретических положений, определяющих сущность и особенности института государственно-правовой охраны конституционных прав и свобод граждан, лежащего в основе концепции механизма охраны. Целесообразно, на наш взгляд, выделить следующие проблемы: понятие и содержание института государственно-правовой охраны основных прав и свобод граждан; состояние государственно-правовой деятельности по охране основных прав и свобод на современном этапе развития; пути усиления государственно-правовых гарантий основных прав и свобод граждан в механизме государства; совершенствование системы органов государственной власти; возможности расширения сферы обжалования и государственного контроля; дифференциация процедур государственно-правовой охраны основных прав и свобод граждан; создание более благоприятных условий для активного участия граждан в охране их конституционных прав и свобод.
Рассмотрим более подробно наиболее важные из перечисленных вопросов.
Государственно-правовая охрана конституционных прав и свобод (согласно ст. 45 Конституции РФ) упрощенно понимается как деятельность управомоченных государственных органов и должностных лиц. Конституция предусматривает определенную обязанность, принимаемую на себя государством. Ей соответствует право человека и гражданина требовать государственной охраны от посягательств на его конституционные права и свободы. Государственная охрана прав и свобод человека и гражданина - это институт конституционного права. Он представляет собой юридический комплекс, с помощью которого государство обязано обеспечить соблюдение основных прав и свобод человека и гражданина, закрепленных, прежде всего, в Конституции РФ.
Закрепление этой обязанности в Конституции РФ отражает факт присоединения Российской Федерации к Международному пакту о гражданских и политических правах 1966 г. А это означает, что наше государство обязуется создавать условия, при которых право на юридическую охрану и защиту должно устанавливаться компетентными властями, и развивать возможности государственной охраны и защиты.
Конституция РФ устанавливает целый комплекс правовых норм, которые определяют сущность государственно-правовой охраны как института правового государства, представляющего ведущее направление деятельности органов государственной власти. Конституция определяет направления государственно-правовой охраны, основные права и свободы, подлежащие охране, виды соответствующей государственно-правовой деятельности, условия надлежащей организации государственно-правовой деятельности и гарантии законности реализации государственно-правовой охраны. Из конституционных положений, непосредственно определяющих содержание, структуру и формы государственно-правовой охраны прав и свобод граждан, представляется необходимым выделить следующие.
Конституция РФ определяет, что права и свободы граждан являются высшей ценностью, а государство обязуется признавать, соблюдать и защищать эти права и свободы (ст. 2). Эта норма более подробно раскрывается в других статьях Конституции РФ и в текущем законодательстве России. Признавая конституционные права и свободы, государство в своих законах конкретно определяет их содержание, объем, пределы, гарантии их соблюдения, а также обязанности человека (например, уплата налогов) и гражданина (военная служба и др.).
Конституционная обязанность государства соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина состоит в создании системы их охраны и защиты, в которую включаются меры по созданию условий реализации прав и свобод, судебные и административные органы, парламентские и президентские структуры, а также четкие юридические процедуры такой охраны и защиты.
Конституция РФ закрепляет исключительное право Российской Федерации регулировать права и свободы человека и гражданина, а также права национальных меньшинств (ст. 71). Понятие «регулирование» в данном случае означает, что задачами Федерации являются: определение перечня прав и свобод, их конституционно-правовое закрепление, установление конституционных и иных гарантий, механизмов и процедур их реализации и охраны, ответственности за их нарушение. Эти и другие элементы регулирования (конституционного, законодательного) прав и свобод человека приобретают основополагающее значение для всей правовой системы, всех отраслей права и субъектов права, в том числе и для всего механизма государственно-правовой охраны прав и свобод.
Охрана основных прав и свобод есть одновременно и их регулирование. Отнесение к ведению Российской Федерации конституционно-правового регулирования в сфере прав и свобод не только подчеркивает приоритет этой сферы, но и обеспечивает единство в подходе к правам и свободам человека и гражданина на всей территории России. В осуществлении функции регулирования прав и свобод, прежде всего, участвует Федеральное Собрание - Парламент РФ, а также Президент РФ, Правительство РФ и другие органы государственной власти как субъекты законодательной инициативы.
Конституция РФ закрепляет положение о Президенте РФ как гаранте прав и свобод человека и гражданина (ч. 2 ст. 80). Выполняя это положение, Президент РФ обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, причем как федеральных, так и субъектов РФ. При Президенте РФ действует Комиссия по правам человека, которая образована Указом Президента РФ от 26 сентября 1993 г. № 1458 в целях усиления гарантий гражданских и политических прав граждан РФ. В соответствии с ч. 4 ст. 78 Конституции РФ Президент РФ осуществляет надзор и контроль за деятельностью органов исполнительной власти, в том числе через свою администрацию и полномочных представителей в федеральных округах и в субъектах РФ.
Согласно ст. 115 Конституции РФ Президент с целью предупреждения нарушений прав и свобод граждан может отменить постановление или распоряжение Правительства РФ в случае его противоречия федеральным законам и указам Президента или нарушения закона, определяющего права и свободы человека и гражданина. Согласно ст. 85 Конституции РФ Президент вправе приостанавливать действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия их Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам РФ или в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.
Конституция РФ в гл. 5 возлагает некоторые полномочия по осуществлению государственного контроля за деятельностью органов исполнительной власти в сфере прав и свобод человека на законодательные органы государственной власти и, в частности, на палаты Федерального Собрания – Парламента РФ. В соответствии со ст. ст. 102, 103 Конституции РФ устанавливается контроль палат Федерального Собрания РФ за исполнением федерального бюджета Правительством РФ и подведомственными ему министерствами и ведомствами. В этих целях создается и действует Счетная палата РФ, которой обе палаты Федерального Собрания РФ полномочны давать поручения. Кроме того, установлена процедура ответов членов Правительства РФ на вопросы и запросы членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы.
Конституция РФ в ст. 114 возлагает на Правительство РФ полномочия по осуществлению мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью. В соответствии со ст. 12 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» на Правительство возлагается полномочие по осуществлению государственного контроля за соблюдением прав и свобод граждан федеральными министерствами и ведомствами. В этой связи Закон уполномочивает Правительство РФ отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать их действие, применять меры дисциплинарного воздействия вплоть до увольнения к назначаемым Правительством РФ должностным лицам.
В целях охраны прав и свобод человека и гражданина на Министерство внутренних дел РФ возлагается обеспечение безопасности граждан, предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений, раскрытие преступлений, охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности (ст. 2 Закона РФ «О милиции»[97]).
Конституция РФ в ч. 4 ст. 125 закрепляет полномочия Конституционного Суда РФ, имеющие важное значение для охраны и защиты конституционных прав и свобод личности. По жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов он правомочен проверять конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, в порядке, установленном федеральным законом. При этом проверяться может конституционность не любого закона, а только затрагивающего права и свободы. Конституционный Суд вынужден нередко отказывать в рассмотрении поступивших жалоб в связи с их неподведомственностью ему или с несоответствием требованиям закона.
Общеизвестно, что в юридической науке идет дискуссия о правовой природе решений Конституционного Суда, о том, являются ли они источником права. Придерживаясь идеи закрепления в будущем федеральном законе «О нормативных правовых актах Российской Федерации» специальной статьи о нормативной природе решений Конституционного Суда, представляется справедливым мнение, что, по крайней мере, постановления о толковании Конституции, о неконституционности положений законов и иных нормативных актов, о разрешении споров о компетенции имеют характер нормативных актов. Нередко они являются основанием для принятия федеральных законов либо отклонения их проектов, принятия указов Президента и постановлений Правительства.[98] Устранение пробела в законодательной конкретизации решений Конституционного Суда РФ активизирует деятельность по ликвидации дискриминационных норм в нашем государстве, возникающих в результате неопределенности закона, «искажения» его смысла правоприменителем, нереализованности отдельных конституционных норм.
Конституция РФ в ст. 129 закрепляет положение о статусе Прокуратуры РФ как системы государственных органов, осуществляющих надзор за исполнением действующих на территории России законов. Осуществление надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина является самостоятельным направлением деятельности органов прокуратуры, в ходе которого рассматриваются и проверяются заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод, принимаются меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба.
Конституция РФ в ч. 1 ст. 103 предусматривает введение института Уполномоченного по правам человека в РФ, необходимого для образования целостной системы защиты основных прав граждан. Принятие Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в РФ» [99]явилось важной вехой на пути укрепления законности и гарантий прав личности в России.
Конституция РФ в ст. 12 закрепляет одну из основ российской демократии и публичной власти – местное самоуправление. В соответствии со ст. 132 Конституции РФ и ст. 6 Закона об общих принципах организации местного самоуправления[100] органы местного самоуправления осуществляют охрану общественного порядка. Это предполагает создание ими на подведомственной территории условий, гарантирующих безопасность личности, беспрепятственную реализацию гражданами конституционных прав и свобод. Важную роль в указанной сфере призвана играть милиция общественной безопасности. В районах, городах, районах городов, т.е. на уровне муниципальных образований, она создается и функционирует в качестве структурного звена в составе органов исполнительной власти – отделов (управлений) внутренних дел соответствующего субъекта РФ. То есть можно сказать, что таким образом осуществляется сочетание государственных и самоуправленческих начал в сфере охраны основных прав и свобод человека и гражданина.
Конституция РФ в ст. 46 закрепляет право каждого на обращение в суд – право человека и гражданина на правосудие. Этот принцип предполагает, что любой гражданин может обратиться за помощью к судебной власти в случае нарушения его прав и свобод, в том числе и органами государственной власти, местного самоуправления, общественными объединениями и должностными лицами. Конституция РФ выделяет право гражданина, пострадавшего от преступного посягательства, на доступ к правосудию (ст. 52). Однако право на правосудие не является исключительной привилегией потерпевшего от преступления. Согласно ст. 14 Международного пакта о гражданских и политических правах «каждый имеет право при рассмотрении любого уголовного обвинения, предъявленного ему, на справедливое и публичное разбирательство дела компетентным, независимым и беспристрастным судом, созданным на основе закона». Этот Международный пакт распространяет сферу права на судебную защиту в уголовном процессе.
В Конституции РФ, в ч. 3 ст. 46, закреплено право каждого в соответствии с международными договорами РФ обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты. Однако кто должен решать, что все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты исчерпаны, пока неясно. Да и сами международные договоры по правам человека большинству граждан России не известны, потому они и не имеют представления, в какие межгосударственные органы и каким образом можно обращаться за защитой своих прав.
Конституция РФ в ч. 1 ст. 45 гарантирует государственную защиту прав и свобод человека и гражданина. В ч. 2 ст. 45 Конституция устанавливает право на обжалование в суд решений и действий (или бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц.
Конституция РФ в ст. 48 устанавливает право на получение квалифицированной юридической помощи, в ст. 52 – охрану законом права потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью, в ст. 52 – полномочия государства по обеспечению доступа к правосудию и компенсации причиненного ущерба, в ст. 53 – право на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц, в ч. 2 ст. 55 – запрет на издание законов, отменяющих или умаляющих права и свободы человека и гражданина, в ч. 3 ст. 55 – возможность ограничения федеральным законом прав и свобод человека и гражданина в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны и безопасности государства, в ч. 3 ст. 41 – ответственность должностных лиц в соответствии с федеральным законом за сокрытие фактов и обстоятельств, создающих угрозу жизни и здоровью людей, в ст. ст. 15, 57, 58, 59, 62 – обязанности человека и гражданина на территории Российской Федерации.
Конституция РФ и действующее законодательство закрепляют целый ряд положений, посвященных юридическим процедурам, формам и методам охраны основных прав и свобод человека и гражданина.
Указанные правовые нормы как первичные правила поведения составляют живую ткань закона. От их правильного определения и «набора» в тех или иных видах актов зависит очень многое.[101] Конституционно-правовые нормы института охраны основных прав и свобод граждан являются нормами высокой регулятивной концентрации, своего рода обобщенными моделями поведения субъектов права. Поэтому в указанных нормах нередко отсутствует традиционная триада элементов и норма-диспозиция является наиболее типичной. Но при этом можно - и для этого есть все основания - выделить среди них конституционные нормы-дефиниции, нормы-цели, нормы-принципы, дозволительные нормы, компетенционные нормы, нормы-запреты, нормы-императивы. Уяснение природы и видов этих норм важно для правильной ориентации субъектов права и их адекватных правовых действий. В противном случае потенциал норм выявляется и используется либо не полностью, либо ошибочно.
Эти разновидности норм предопределяют в основных чертах классификацию норм всего института государственно-правовой охраны основных прав и свобод граждан. Конституционные нормы-дефиниции либо воспроизводятся в последующих законах полностью, либо служат основой построения закона и формулирования его норм. Конституционные нормы-принципы и нормы-цели служат базой для создания аналогичных норм в законах. Так, положения ст. 2 Конституции РФ о человеке, его правах и свободах как высшей ценности получили развитие в ст. 3 (об ответственности, гласности и обеспечении прав и свобод человека и гражданина) Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»[102] и в ст. 1 (о защите прав и свобод граждан) Закона Российской Федерации «О милиции».
Нормы общерегулирующие, включая компетенционные, и конкретно-регулирующие, императивные, используются в данном институте охраны основных прав и свобод особенно часто. Это нормы о предметах ведения Российской Федерации и ее субъектов, о полномочиях органов государственной власти, о взаимоотношениях государственных органов между собой, об отношениях публичных властей с физическими и юридическими лицами. Часто эти нормы выражены как обязанности соответствующих субъектов конституционно-правовых отношений. Так, п. 2 ст. 15 Конституции РФ, устанавливающий, что органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы, «развернут» и конкретизирован в ст. 10 Закона «О милиции».
В формировании института государственно-правовой охраны основных прав и свобод применяются и дозволительные нормы, позволяющие гражданам свободно использовать свои права и свободы, а государственным органам в процессе охраны прав и свобод – проявлять творчество в ходе правоприменения, с учетом принципа «запрещено все, что не дозволено». Так, нормы гл. 2 Конституции РФ получили развитие в законах о выборах, о гражданстве, о въезде и выезде из страны, об избирательных правах граждан, о средствах массовой информации и др. Закон РФ «О милиции», развивая ст. 45 Конституции РФ о гарантировании государственной защиты прав и свобод граждан, устанавливает права милиции (ст. 11) на совершение действий, необходимых для охраны и защиты основных прав и свобод граждан (например, пресечение преступлений и административных правонарушений, в том числе связанных с нарушением прав и свобод).
Диспозитивные нормы регулируют деятельность многих государственных органов: Президента РФ, Федерального Собрания РФ, Правительства РФ, федеральных судов, органов прокуратуры, внутренних дел, милиции и др. Причем эти нормы получили свое развитие в соответствующих законах, регулирующих организацию и деятельность данных органов в сфере охраны основных прав и свобод граждан.
Включение норм-запретов в институт охраны основных прав и свобод рассчитано на их превентивное действие для сохранения правомерного поведения юридических и физических лиц. Они служат своеобразными индикаторами возможных противоправных действий. Так, статья – ст. 56 (п. 3) – Конституции РФ устанавливает, что не подлежат ограничению в условиях чрезвычайного положения права и свободы, предусмотренные ст. ст. 20, 21, 23 (ч. 1), 24, 28, 34 (ч. 1), 40 (ч. 1), ст. ст. 46 – 54 Конституции РФ.
Охранительные нормы (нормы-санкции) выступают как средство применения мер ответственности за правонарушения в сфере основных прав и свобод граждан. Так, конституционные нормы предусматривают следующие меры конституционной ответственности: а) отмена, приостановление, аннулирование правовых актов; б) отставка органа, должностного лица; в) досрочное прекращение полномочий; г) отзыв; д) введение специ