структура и источники денежных средств.

На рисунке 1 представлено общее количество учебных заведений, находящихся в ведении федеральных и региональных органов власти и местного самоуправления. Все они финансируются из средств бюджетов соответствующего уровня и играют доминирующую роль в российской системе образования. Доля негосударственных образовательных учреждений в 2003г. составляла: 3,5% в дошкольном образовании, 1% в системе общего образовании, 8,5% в СПО и 38% среди высших учебных заведений. Таким образом, несмотря на развитие рыночных отношений в нашей стране, негосударственные образовательные учреждения получили значимое распространение только в системе высшего образования.

В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации осуществлять финансирование образовательных учреждений можно только из бюджета того уровня, к которому относится учредитель соответствующего учебного заведения[5].

Дошкольные образовательные учреждения и общеобразовательные школы в подавляющем большинстве находятся в ведении муниципальных образований и субъектов Российской Федерации и соответственно финансируются из местных бюджетов и бюджетов субъектов РФ. При этом доля местных бюджетов снижается, а доля региональных бюджетов возрастает. Так, в 2000г. в структуре расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ финансирование дошкольного образования за счет местных бюджетов составляло 85.1%, общего образования – 84.1%, а в 2003г. – 83.8% и 80%[6].

Роль федерального бюджета как источника денежных средств для данных уровней образования близка к нулю. Так, например, в 2000г. за счет федерального бюджета финансировались всего 320 тыс. детей в дошкольных образовательных учреждениях и 860 тыс. учащихся школ[7]. В структуре расходов на дошкольное и общее образование из средств консолидированного бюджета РФ это составляло 1.6% и 0,6% соответственно. В 2004г. за счет федерального бюджета финансировалось 0.4% и 0.5% всех расходов государства на дошкольное и общее образование (рис. 3). Таким образом, дошкольное и общее образование финансируется, в основном, из местных бюджетов. В таблице 1 представлены общие и удельные расходы консолидированного бюджета на финансирование детского дошкольного образования с 2001 по 2004 год.

Таблица 1. Общие и удельные расходы консолидированного бюджета на детское дошкольное образование [8].

В 2004г. бюджетные средства, поступившие в дошкольные учреждения, составили 15,4% от всех расходов бюджета на образовательную систему, 2% от общего объема расходов бюджета РФ и около 0,6% валового внутреннего продукта страны. Для сравнения: в 2000г. ассигнования из бюджета на дошкольное образование составляли 0,4% ВВП; в 2001г. - 0,48% ВВП; в 2002г. - 0,56% ВВП и в 2003г. - 0,53% ВВП. Таким образом, наблюдается рост не только абсолютных, но и относительных расходов государства на детское дошкольное образование.

Рис. 2. Структура расходов на детское дошкольное образование по статьям экономической классификации [9].

Тем не менее удельные затраты бюджетных средств на содержание и образование одного воспитанника детского сада остаются недостаточными: в среднем 1760 рублей в месяц (см. таблицу 1). В эту сумму включаются расходы на заработную плату воспитателей, административного и обслуживающего персонала вместе с начислениями на фонд оплаты труда (59%, т.е. более половины всех затрат), оплата коммунальных услуг (приблизительно 16%), капитальные вложения в основные фонды (около 3,5%), а также другие затраты. Рисунок 2 отражает структуру суммарных расходов местных бюджетов и бюджетов субъектов РФ на детское дошкольное образование по статьям экономической классификации в 2002г. Как видно из рисунка, доля затрат на продукты питания за счет бюджетных средств в 2002г. составила 14%, или 8,5 млрд. рублей. Соответственно на каждого воспитанника детского сада приходилось в среднем 1992 рубля в год, или 166 рублей в месяц. Расходы на медикаменты, перевязочные и прочие лечебные средства в этом же году составили 65 млн. рублей, т.е. 15 рублей в год на одного воспитанника детского сада.

Хотя бюджетные средства, поступающие в общеобразовательные учреждения, равны половине расходов консолидированного бюджета на образовательную сферу, они составляют всего 1,8% валового внутреннего продукта страны (в 2000г. – 1,5% ВВП). Доля затрат на общее образование в объеме всех расходов бюджета РФ в 2004г. была равна 6,4% против 6,0% в 2003 году. По данным Министерства финансов РФ бюджетные средства, поступающие в учебные заведения этого уровня, в абсолютном выражении составили: 144 млрд. руб. в 2001г.; 210,9 млрд. руб. в 2002г.; 236,6 млрд. руб. в 2003г. и 298,1 млрд. руб. в 2004г. Таким образом, за последние четыре года произошло двукратное увеличение номинальных расходов консолидированного бюджета на общее образование. Но данное увеличение не является качественным показателем улучшения ситуации с финансированием системы общего образования, так как в реальном выражении объем вложенных средств изменился существенно меньше - на протяжении рассматриваемого периода в российской экономике наблюдались достаточно высокие темпы инфляции.

В таблице 2 представлены фактические расходы консолидированных бюджетов субъектов РФ в расчете на 1 обучающегося в системе общего образования с 2000г. по 2004г. Рост данного показателя объясняется не только ежегодным увеличением общих расходов бюджета, но и сокращением численности учащихся в государственных и муниципальных общеобразовательных учреждениях, что связано, в первую очередь, с действием демографического фактора. При этом сохраняется значительная дифференциация данного показателя по различным областям России. Даже с учетом региональных коэффициентов, отражающих удорожание (удешевление) стоимости бюджетных услуг в зависимости от природно-климатических и социально-экономических факторов, расходы консолидированных бюджетов субъектов РФ на 1 школьника существенно отличались. В 2003г. максимальные значения данного показателя составили 24,0 тыс. руб. в Москве, 19,9 тыс. руб. в Ханты-Мансийском автономном округе и 19,4 тыс. руб. в Санкт-Петербурге. Минимальные значения были равны 6,9 тыс. руб. в Нижегородской области, 6,2 тыс. руб. в республике Дагестан и 4,8 тыс. руб. в Корякском автономном округе.[10] Важно, что различия в расходах на одного обучающегося в системе общего образования (с учетом региональных коэффициентов) за последний период времени уменьшились, то есть наметилась и развивается положительная динамика выравнивания удельных расходов в системе общего образования по регионам РФ.

Таблица 2. Динамика расходов на 1 обучающегося в системе общего образования.

Москва последние три года занимает 1 место по уровню расходов на общее образование в расчете на 1 учащегося (с учетом нивелирования разницы в стоимости бюджетных услуг). Даже уровень расходов в Санкт-Петербурге заметно ниже уровня расходов в Москве. Однако в структуре расходов бюджета Москвы образование трудно признать приоритетной отраслью. Этот вывод вытекает из анализа другого показателя – доли расходов на образование в общей структуре расходов. Доля расходов на образование в Москве на протяжении последних 5 лет была одной из самых низких среди субъектов РФ: 8,3% в 2000г.; 9,0% в 2001г.; 10,2% в 2002г.; 9,6% в 2004г. За этот же период в Санкт-Петербурге доля расходов на образование была почти в 2 раза выше и колебалась на уровне16-16,5%, что лишь на 1-2% ниже средне российского уровня. В 2004г. в отличие от Москвы в Санкт-Петербурге доля расходов на образование возросла и составила 19,6%, что позволило этому городу сократить разрыв с Москвой в расчете на 1 учащегося с 18% в 2000г. до 8% в 2004г. и занять 2-е место, обогнав Ханты-Мансийский автономный округ.

Несмотря на некоторое улучшение ситуации, система общего образования в нашей стране все же функционирует в условиях постоянного недофинансирования. Средств, выделяемых школам из бюджета, не хватает даже на то, чтобы обеспечить учителям уровень заработной платы, приближающийся к среднему по стране уровню. При этом доля оплаты труда в территориальных бюджетах с 2000г. по 2003г. нарастала – 43,5; 45; 51,5 и 51,2% соответственно. За 2002-2003г.г. оплата труда вместе с социальными начислениями составила в структуре расходов местных бюджетов 69-69,5%, т.е. практически совпала с рациональной нормой - 70% от общих затрат.[11] Дальнейшее наращивание доли заработной платы в структуре расходов территориальных бюджетов на общеобразовательные учреждения станет нецелесообразным, так как приведет к еще большему сокращению затрат на покупку необходимых для учебного процесса материалов, приобретение современного оборудования, внедрение новых обучающих технологий, осуществление текущего и капитального ремонта зданий. Это может поставить под угрозу не только качество образования, но и жизни наших детей, обучающихся в обстановке, близкой к аварийной.

Требуется интенсивное увеличение объемов бюджетного финансирования общего образования. Оживление в национальной экономике, рост занятости среди экономически активного населения, высокие цены на нефть на мировом рынке, профицит государственного бюджета, наличие золотовалютного резерва и стабилизационного фонда позволяют инвестировать больше средств в образовательную сферу. Однако простое «вливание» денежных средств может оказаться мало эффективным.

Во-первых, необходимо активнее использовать целевое финансирование, ориентированное на реализацию определенных программ развития системы образования в стране. В этом случае деньги будут в большей степени расходоваться по назначению и в меньшей степени оседать в карманах недобросовестных чиновников.

Рис. 3. Структура расходов на образование из средств консолидированного бюджета Российской Федерации по уровням образования и бюджетной системы [12].

Во-вторых, следует перейти от финансирования сети общеобразовательных учреждений к нормативному финансированию образования в расчете на 1 учащегося. Данный переход заставит производителей образовательных услуг оптимизировать и сеть школ, и численность занятых внутри этой сети.

Образовательные учреждения профессионального образования до 2005г. находились в основном в ведении федеральных органов власти и финансировались по большей части из федерального бюджета (рис. 3). С 2005г. начался процесс передачи учебных заведений начального и среднего профессионального образования на уровень субъектов Российской Федерации. Однако делать выводы об изменениях в потоках финансирования учреждений профессионального образования пока рано, так как нет отчетных данных за этот период, да и процесс передачи тоже пока не завершен.

Таблица 3. Распределение учреждений начального профессионального образования по министерствам (ведомствам) и субъектам Российской Федерации [13].

По состоянию на начало 2001г. из 3893 учреждений начального профессионального образования в ведении Минобразования России находилось 2251 и в ведении Минюста России - 357 учебных заведений. Соответственно они финансировались из федерального бюджета. Более 1200 учреждений НПО находились в ведении субъектов Российской Федерации и финансировались из их бюджетов (таблица 3). К сожалению, мы не располагаем данными о распределении учреждений НПО по министерствам (ведомствам) и субъектам Российской Федерации на сегодняшний день. Однако рисунок 3 демонстрирует, что в 2004г. за счет федерального бюджета финансировалось 68.4% всех расходов государства на начальное профессиональное образование, т. е. на 8% больше, чем в 2000г.

Около 2/3 государственных образовательных учреждений среднего профессионального образования находятся в ведении федеральных министерств и ведомств и финансируются из соответствующих статей федерального бюджета. В 2004г. за счет федерального бюджета финансировалось чуть более половины всех расходов государства на среднее профессиональное образование (рис.3). Динамика изменения числа учебных заведений СПО различных форм собственности приведена в таблице 4.

Таблица 4. Динамика числа государственных и муниципальных учреждений СПО [14].

Расходы на начальное и среднее профессиональное образование из средств консолидированного бюджета Российской Федерации в 2004г. были равны по 0,2% к валовому внутреннему продукту страны.[15] Расходы на 1 учащегося в учреждениях НПО в 2000г. составляли 8 тыс. руб., а в 2004г. – 22.2 тыс. рублей. Расходы в расчете на 1 студента в системе СПО в 2000г. составляли 6.4 тыс. руб., в 2004г. – 18.8 тыс. рублей. Если учесть инфляционный фактор, то данные будут следующими: расходы в расчете на 1 обучающегося НПО в ценах 2000 года в 2004г. составили всего 13.3 тыс. руб.; расходы в расчете на 1 обучающегося СПО в ценах 2000 года в 2004г. – 11.3 тыс. рублей.[16] Это характеризует реальное увеличение удельных расходов бюджета не в 3, а менее чем в 2 раза за рассматриваемый период.

Таблица 5. Расходы консолидированного бюджета РФ на начальное и среднее профессиональное образование (по данным Министерства финансов РФ).

Большинство государственных учреждений высшего профессионального образования находится в ведении федеральных органов власти. Поэтому их финансирование осуществляется в основном из средств федерального бюджета (93.3% всех бюджетных расходов на ВПО в 2004г.). В 1996г. доля государственных учреждений в общем количестве государственных и муниципальных вузов составляла 94%. В 2003г. она уменьшилась до 90.5% (таблица 6). Соответственно за рассматриваемый период времени несколько увеличилась доля высших учебных заведений, находящихся в муниципальной собственности и в собственности субъектов РФ (с 6 до 9.5%).

Исторически сложилось так, что лишь немногим более половины образовательных учреждений данного уровня подчинялись непосредственно Министерству образования РФ: в 2000/2001 учебном году 335 из 607 вузов. Значительная часть высших учебных заведений относилась к ведению Министерства сельского хозяйства (62 вуза), Министерства культуры (48 вузов), Министерства здравоохранения (47 вузов)[17]. Ряд других министерств и ведомств также имели собственные высшие учебные заведения. Все они финансировались через федеральный бюджет, где в ведомственной структуре расходов по каждому министерству указывалась отдельно сумма расходов на высшее образование. К региональному ведению и, соответственно, финансированию относились в основном педагогические институты (университеты).В настоящее время ситуация резко меняется. Значительное число вузов, традиционно находившихся в ведении отраслевых министерств и ведомств, передается в непосредственное подчинение Министерству образования и науки Российской Федерации. Этот процесс протекает довольно болезненно, так как многие учебные заведения хотят сохранить за собой статус отраслевых вузов. Анализ «плюсов» и «минусов» происходящего процесса выходит за рамки данного исследования. В контексте исследуемой проблематики важно то, что в любом случае финансирование этих вузов будет осуществляться за счет федерального бюджета.

Таблица 6. Динамика числа государственных и муниципальных учреждений ВПО [18].

Динамику номинальных расходов на высшее образование из средств консолидированного бюджета РФ отражают следующие данные: в 2000г. – 24.4 млрд. руб., в 2001г. – 34 млрд. руб., в 2002г. – 47.8 млрд. руб., в 2003г. – 61.2 млрд. руб., в 2004г. – 77 млрд. рублей. За 2000-2004г.г. бюджетное финансирование в расчете на одного студента вуза увеличилось в 2.9 раза: с 8.7 тыс. руб. до 25.6 тыс. рублей. В сопоставимых ценах сдвиги не столь значительны: в 2004г. по сравнению с 2000г. бюджетные расходы на одного

учащегося в системе высшего образования возросли в 1.7 раза: с 8.7 тыс. руб. до 15.4 тыс.

рублей[19].

Еще одним направлением расходования бюджетных средств является переподготовка и повышение квалификации. Данный сегмент образовательной системы финансируется за счет средств федерального бюджета (в 2000г. – 43%, в 2004г. – 35.7%) и за счет бюджетов субъектов РФ (в 2000г. – 57%, в 2004г. – 64.3%). Но по сравнению с расходами на другие учебные заведения профессионального образования финансирование переподготовки и повышения квалификации занимает очень малую долю в структуре расходов на образование из средств федерального бюджета – в 2004г. всего 1.4% (см. рис. 3).

Таблица 7. Перечень федеральных целевых программ, предусмотренных
к финансированию за счет средств федерального бюджета (с участием Министерства образования и науки РФ) (млн. рублей) [20].

	Объем финансирования, всего	Изменение финансирования	Объем финансирования Министерства образования	Изменение финансирования
Федеральная целевая программа "Жилище" (2002 - 2010 гг.)	11045.8	12688.4	1642.6	639..6	675.3	35.7
Федеральная целевая программа "Дети России" (2003 - 2006 гг.)	1527.3	1796.2	268.8	506.4	587.5	81.1
Подпрограмма "Одаренные дети"	32.8	32.8	0.0	28.2	28.2	0.0
Подпрограмма "Дети-сироты"	386.5	467.1	80.6	383.2	463.7	80.5
Подпрограмма "Здоровый ребенок"	382.1	492.6	110.5	3.9	4.0	0.1
Подпрограмма "Дети-инвалиды"	377.8	429.4	51.6	8.5	9.0	0.5
Подпрограмма "Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних"	348.1	374.3	26.1	82.6	82.6	0.0
Федеральная целевая программа "Молодежь России" (2001 - 2005 гг.)	251.0	558.6	307.6	66.9	76.9	10.0
Федеральная программа развития образования	3556.4	3247.8	-308.6	3481.4	3167.8	-313.6
Федеральная целевая программа "Русский язык" (2002 - 2005 гг.)	31.6	41.7	10.2	31.6	41.7	10.2
Федеральная целевая программа "Формирование установок толерантного сознания и профилактика экстремизма в российском обществе" (2001 - 2005 гг.)	25.0	27.3	2.3	25.0	27.3	2.3
Федеральная целевая программа "Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту" (2002 - 2004 гг.)	495.0	503.7	8.7	135.6	135.6	0.0
Федеральная целевая программа "Национальная технологическая база" (2002 - 2006 гг.)	1535.0	1520.8	-14.2	9.0	9.0	0.0
Федеральная целевая научно-техническая программа "Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития науки и техники" (2002 - 2006 гг.)	2196.7	2346.1	149.4	6.2	6.2	0.0
Федеральная целевая программа "Интеграция науки и высшего образования России" (2002 - 2006 гг.)	219.5	254.9	35.4	176.5	206.5	30.0
Федеральная целевая программа "Развитие единой образовательной информационной среды" (2001 - 2005 гг.)	1554.9	1523.0	-31.9	1554.9	1523.0	-31.9
Федеральная целевая программа "Электронная Россия" (2002 - 2010 гг.)	1430.0	1692.6	262.6	96.5	69.0	-27.6
Итого	25395.6	27997.1	2601.5	7236.0	7113.2	-122.8

 

Существует также комплекс федеральных целевых программ (ФЦП) в сфере образования, финансируемых из федерального бюджета (таблица 7).Федеральные целевые программы формируются для решения конкретных задач или выполнения определенных функций с участием многих министерств и ведомств. В этом случае программа выступает как организационная форма, обеспечивающая горизонтальную координацию деятельности независимых компонентов в отраслевой иерархической структуре. Конкретная задача, решаемая программно-целевым методом, должна соответствовать основным направлениям социально-экономической политики Правительства Российской Федерации на долгосрочную перспективу.

Таблица 8. Распределение прогнозируемых объемов финансирования мероприятий Программы (млн. рублей)[21].

Источник финансиро- вания	Объем финансирования
2006 - 2010 годы - всего	в том числе
2006 год	2007 год	2008 год	2009 год	2010 год
Всего	61952,35	9485,19	10360,97	12740,85	13622,23	15743,11
Федеральный бюджет	45335,02		7518,44	9300,87	10196,93	11983,78
Другие источники - всего	16617,33	3150,19	2842,53	3439,98	3425,3	3759,33
в том числе: бюджеты субъектов Российской Федерации	12501,74	2673,93	2133,82	2486,79	2470,78	2736,42
внебюджетные источники	4115,59	476,26	708,71	953,19	954,52	1022,91

 

Проблемы, входящие в компетенцию федеральных органов исполнительной власти, решаются в рамках средств, выделяемых им из федерального бюджета на основную деятельность, а для органов исполнительной власти субъектов РФ – с использованием субвенций, трансфертов, дотаций и т. д. Предполагается, что бюджеты субъектов федерации должны софинансировать мероприятия ФЦП, в которых данный регион участвует. В таблице 8 приведено планируемое соотношение средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и внебюджетных средств в процессе реализации Федеральной целевой программы развития образования на 2006-2010г.г.

В выступлении на встрече с членами Правительства, руководством Федерального Собрания и членами президиума Государственного совета 5 сентября 2005г. В. В. Путин определил современные приоритетные направления социально-экономической политики государства на долгосрочную перспективу. Среди них – создание механизмов, способных кардинально поднять качество отечественного образования, создание основ для прорывного инновационного развития страны, для укрепления ее конкурентоспособности на мировом рынке. Решение данной проблемы будет осуществляться в рамках реализации национального проекта, финансируемого за счет федерального бюджета. Предполагается, что объем финансирования составит 22 млрд. руб.

Рис. 4. Структура расходов на образование из средств федерального бюджета по уровням образования: 2004 (проценты)[22].

 

 

 

Таким образом, подавляющая часть средств федерального бюджета, выделяемых на поддержку образования (93.5%), направляется на финансирование профессионального образования, из них более половины (59%) – на финансирование высшего образования (рис. 4). Кроме того, из федерального бюджета поступают средства на реализацию федеральных целевых программ и национальных проектов в области образования. Основная часть средств консолидированного бюджета субъектов Российской Федерации и местных бюджетов идет на финансирование общего (62.9%) и дошкольного образования (19.3%). Доля профессионального образования в целом в 2004 г. составила всего 7.2% (рис. 5). Отметим также, что в последние годы федеральный бюджет обеспечивал пятую часть всех бюджетных расходов на образование, тогда как в середине 1990-х годов его роль была заметно меньшей (в 1996г. – 13.6%). Соответственно за десятилетний период уменьшился вклад бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, оставаясь, тем не менее, весьма значительным.

Рис. 5. Структура расходов на образование из средств бюджетов
субъектов Российской Федерации и местных бюджетов
по уровням образования: 2004 (проценты)[23].

 

Под образованием в Законе РФ «Об образовании» «понимается целенаправленный процесс воспитания и обучения в интересах человека, общества, государства, сопровождающийся констатацией достижения гражданином (обучающимся) установленных государством образовательных уровней (образовательных цензов)» (см. преамбулу Закона РФ «Об образовании»). В контексте данного определения основными показателями развития образования в стране являются: число образовательных учреждений каждого уровня (дошкольного; общего; начального, среднего и высшего профессионального) и численность обучающихся в них детей и взрослых. Однако, с точки зрения реальных отношений, сложившихся в образовательной сфере, такая формулировка понятия «образование» представляется слишком узкой.

Сегодня получение образования не исчерпывается процессом обучения в формальном секторе. Формальное образование, как правило, сопровождается выдачей официального документа, подтверждающего получение определенного уровня знаний: аттестат средней школы; диплом бакалавра, специалиста или магистра; сертификат об окончании курсов иностранного языка; водительские права и т.п. Кроме того, образовательная деятельность в формальном секторе обязательно требует наличия соответствующей лицензии и уплаты установленных законодательством налогов. Система формального образования, безусловно, является преобладающим сегментом современной образовательной сферы. При этом нельзя игнорировать тот факт, что в связи с развитием рынка образовательных услуг все большую роль начинает играть неформальное образование детей и взрослых. Получение такого рода образования не фиксируется выдачей официального документа и связано, по преимуществу, с не лицензированной деятельностью частных преподавателей.