ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫУПРАВЛЕНИЯ РИСКАМИ ЭКОЛОГИЧЕСКИХ КАТАСТРОФ
В АРКТИКЕ <*>
Г.В. ВЫПХАНОВА, Н.Г. ЖАВОРОНКОВА
--------------------------------
<*> Статья подготовлена автором при информационной поддержке СПС "КонсультантПлюс". Исследование выполнено при финансовой поддержке РФФИ в рамках научного проекта N 18-29-14034.
Выпханова Галина Викторовна, профессор кафедры экологического и природоресурсного права Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), доктор юридических наук, профессор.
Жаворонкова Наталья Григорьевна, заведующая кафедрой экологического и природоресурсного права Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор.
В статье рассмотрены проблемные вопросы, связанные с опасными природными и природно-техногенными явлениями в Арктической зоне Российской Федерации, потенциальными и реальными рисками их возникновения, а также негативными последствиями для окружающей среды. Выделены основные направления и организационно-правовые меры управления экологическими рисками на Арктической территории с учетом ее специфики. Обоснованы предложения по совершенствованию законодательства в области обеспечения экологической безопасности, санитарно-эпидемиологического, экологического законодательства и документов стратегического планирования, направленные на устойчивое эколого-обоснованное развитие Арктики.
Ключевые слова: экологическая безопасность, окружающая среда, природные и техногенные чрезвычайные ситуации, экологическая катастрофа, управление рисками, совершенствование законодательства.
Legal Issues of Management of Environmental Disaster Risks in the Arctic Region
G.V. Vypkhanova, N.G. Zhavoronkova
Vypkhanova Galina V., Professor of the Department of Environmental and Natural Resources Law of the Kutafin Moscow State Law University (MSAL), LL.D., Professor.
Zhavoronkova Natalya G., Head of the Department of Environmental and Natural Resources Law of the Kutafin Moscow State Law University (MSAL), Honored Lawyer of the Russian Federation, LL.D., Professor.
The article deals with problematic issues related to dangerous natural and man-made phenomena in the Arctic zone of the Russian Federation, potential and real risks of their occurrence, as well as negative consequences for the environment. The main directions and organizational and legal measures of environmental risk management in the Arctic territory are highlighted, taking into account its specifics. The article substantiates proposals for improving legislation in the field of environmental safety, sanitary and epidemiological, environmental legislation and strategic planning documents aimed at sustainable environmental development of the Arctic.
Key words: environmental safety, environment, natural and man-made emergencies, environmental disaster, risk management, improvement of legislation.
Реализация на территории Арктической зоны Российской Федерации текущих и перспективных экономических проектов связана с потенциальной и реальной угрозой наступления рисковых событий, относящихся к чрезвычайным ситуациям природного и техногенного характера, приводящих не только к имущественному ущербу, но также к вреду окружающей среде и арктической экосистеме. Пример тому - беспрецедентная по масштабу техногенная катастрофа, произошедшая 29 мая текущего года на ТЭЦ-3 Норильско-Таймырской энергетической компании. В результате утечки и розлива из резервуара с дизельным топливом 21 тыс. нефтепродуктов произошло загрязнение на площади 180 тыс. кв. м почвы, а также водных объектов (рек) с превышением концентрации вредных веществ в воде в десятки тысяч раз. По предварительным оценкам специалистов, экологический ущерб без учета вреда почве и атмосферному воздуху составляет более 10 млрд руб. <1>.
--------------------------------
<1> См. подробнее: https://www.rbc.ru/rbcfreenews/5efc1d569a794779a744177f (дата обращения: 02.06.2020).
Существующие угрозы повторения произошедшей эколого-техногенной катастрофы актуализируют необходимость обеспечения эффективного управления рисками при освоении Арктического региона, включая создание правового механизма, направленного на предупреждение и минимизацию возможных негативных последствий, а также возмещение вреда, в том числе экологического. Соответствующие задачи стоят также перед государственной и региональной политикой в области обеспечения экологической безопасности Арктики на текущий и долгосрочный стратегический период <2>. В числе этих задач, направленных на обеспечение устойчивого развития Арктической зоны при реализации государственной политики, выделяются, в частности, расширение деятельности по проведению исследований опасных природных и природно-техногенных явлений в Арктике, разработка и внедрение современных методов и технологий прогнозирования таких явлений в условиях меняющегося климата, а также методов и технологий снижения угроз жизнедеятельности человека <3>.
--------------------------------
<2> См. подробнее: Жаворонкова Н.Г., Агафонов В.Б. Стратегические направления правового обеспечения экологической безопасности в Арктической зоне Российской Федерации // Актуальные проблемы российского права. 2019. N 7. С. 161 - 171.
<3> См.: Основы государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2035 года: утв. Указом Президента Российской Федерации от 5 марта 2020 г. N 164 // СЗ РФ. 2020. N 10. Ст. 1317.
Необходимость достижения перечисленных задач обусловлена особенностями Арктического региона, влияющими на обеспечение экологической безопасности. К ним прежде всего относятся:
- уязвимость, хрупкость, иногда невосстановимость природной среды Арктики;
- особый климатический (температурный) и географический (малонаселенность) статус;
- особый биоценоз (растительный и животный мир), не встречающийся в других регионах;
- отсутствие или ограниченность нормальной инфраструктуры - дорог, коммуникаций, поселений, средств связи и доставки;
- наличие огромного числа военных, закрытых, брошенных, законсервированных объектов, в совокупности определяющих гигантские объемы накопленного экологического ущерба;
- предельная изношенность коммунальной и производственной инфраструктуры.
Нет смысла перечислять все известные природные, экологические особенности Арктики. Мы лишь хотели подчеркнуть простую мысль - экологические риски (проблемы) Арктики в силу перечисленных особенностей гораздо опаснее, ущерб намного выше, а ликвидация последствий экологических катастроф и аварий гораздо сложнее, дороже и является крайне сложным и затратным мероприятием.
Необходимо отметить один принципиально значимый факт - если судить по количеству самых различных нормативных и проектных документов, программ, законов, нормативов, положений, организационно-правовых решений, экспертных обсуждений и прогнозов, повышенному вниманию средств массовой информации, то, бесспорно, тема Арктики в правовом и научном поле страны очень значима. Тем не менее авария в Норильске дает право и возможность еще более внимательно и системно рассмотреть проблемы экологической безопасности в Арктике.
В чем, на наш взгляд, состоят уроки норильской экологической катастрофы, что в организационно-правовом поле необходимо срочно менять, какие дополнительные усилия необходимо предпринять, чтобы Арктика не стала сплошной зоной экологического бедствия?
1. Попытка институализировать понятие "Арктика" в образе единого субрегиона стала некой привычной данностью, но тем самым в организационно-правовом смысле создаются неоправданные сложности и противоречия, так как входящие в это понятие наборы территориальных, экономических, экологических, демографических, социальных проблем слишком разняться и могут быть разрешены только применительно к конкретному объекту управления. В том числе, несмотря на схожие экологические проблемы, в региональном плане они очень различны и требуют дополнительной эколого-правовой и экономической классификации.
2. Решение проблем экологической безопасности Арктики лежит не только и не столько в области экологического регулирования (права), но проистекает из состояния (является следствием) государственного управления, экономики, социальной политики, промышленного производства и т.д. Например, положение моногородов, критический износ основных фондов (Норильск - типичный моногород), курс на интенсификацию добычи природных ресурсов, положение дел с надзорными и регуляторными механизмами в конечном итоге определяют состояние экологической безопасности в большей мере, чем природоохранное законодательство. Истоки экологических катастроф следует искать в промышленной, экономической, энергетической политике, правах собственности.
3. Пример реагирования государственных структур на событие федерального масштаба (норильская экологическая катастрофа) показывает, что при устойчивом тренде - принятии все новых законов с "экологическим уклоном" и постоянной коррекции действующих нормативных правовых актов, правил, стратегий, программ - происходит ослабление регулятивной функции закона, неотвратимости наказания, ответственности по всей вертикали власти и управления, формируются тенденции на избирательность правоприменения, противоречивость и декларативность, "рамочный", бланкетный характер законодательства, укрепляющаяся практика верховенства ведомственных инструкций и приказов, управленческих решений перед законом.
4. Арктика - территория повышенного международного внимания, многие экологические положения и стандарты привязаны (должны соответствовать) к международному праву - договорам, конвенциям, соглашениям, правилам. Поэтому любая региональная экологическая катастрофа, произошедшая в Арктическом регионе, становится поводом и причиной для международной критической активности. Напротив, проектные инициативы рекреационной, экологической, познавательной, исследовательской, медицинской направленности, предложенные как альтернатива проектам недропользования, будут всемерно поддержаны всем мировым сообществом, могут оказаться в долгосрочной перспективе рентабельнее добычи полезных ископаемых, но для лоббирования интересов нефте-, газо-, недродобычи есть значительные силы, а для экологорекреационного пути развития Арктики - нет.
5. Прогнозы о климатических изменениях и их последствиях стали превращаться в реальные проблемы. Авария в Норильске - повод приступить к масштабной проверке и анализу всех предприятий, сооружений, всей инфраструктуры, находящейся в зоне вечной мерзлоты. Стало очевидным - превентивные меры, какими бы затратными они ни оказались, гораздо дешевле, чем устранение последствий техногенных катастроф. Необходима новая методика оценки рисков климатических изменений применительно к Арктике и новые нормативы строительства, техники и технологии работы в арктических условиях.
6. Система экологического мониторинга, предупреждения чрезвычайных ситуаций, экологического надзора и контроля показала свою неэффективность. Необходима серьезная корректировка системы и механизмов экологического управления, возможно, разделение функций "природопользования" и "природоохраны", что крайне важно и принципиально для уязвимой и трудно восстанавливаемой природы Арктики. Очевидно, что мало построить эффективную систему мониторинга и надзора, необходимо обеспечить их интеграцию в систему принятия решений. Экологическое управление Арктики, включая мониторинг и надзор, можно эффективно построить только на базе международной кооперации и обмена данными.
7. Критическому осмыслению должны быть подвергнуты не только действующие нормативные правовые акты, но и документы стратегического планирования в части интенсификации добычи природных ресурсов, развития энергетики, пространственного развития, экологической безопасности применительно к особенностям Арктики. Коррекция документов, их переработка обязательна как часть непрерывного процесса стратегирования. Эту работу должен возглавить Совет Безопасности, как орган, отвечающий за национальную безопасность и координирующий стратегические концепции развития регионов и отраслей. В основе пересмотра документов должны лежать новые тренды по энергетике, генетике, климату и социальной составляющей целей развития.
8. Эколого-технологическая катастрофа в Норильске поставила остро вопросы о новых подходах к определению вреда, методике расчета экологического ущерба, страхованию рисков, управлению рисками, формам и концепции экологического управления в условиях Арктики. Понятие "экологический ущерб" должно включать дополнительный набор показателей, связанных с качеством жизни в конкретном регионе (Арктике), ценностными аспектами развития, включая культурные и бытовые ценности малых народов, интересы будущих поколений.
9. Экологическая катастрофа, как подтверждает пример Норильска, - это всегда цепь ближайших и отдаленных последствий, синергетики, влияния на региональное, локальное, федеральное развитие экономики, социальной сферы, производственных программ. Правовая доктрина оценки экологических катастроф должна быть основана на максимальном поощрении поэтапного достижения высоких экологических стандартов как выгодной инвестиции, применении понятий "упущенная выгода", "потенциальный вред", "зона повышенной экологической опасности".
10. Стратегия развития Арктики, так же как множество документов стратегического планирования и принятые на их основе исполнительные программы и планы реализации, неминуемо будет подвергнута ревизии в части расширения объемов добычи полезных ископаемых, их переработки, создания новых промышленных площадок с учетом рисков новых чрезвычайных ситуаций. В настоящее время, если отбросить многочисленные оговорки и пожелания, стратегия по Арктике в целом сводится к "освоению" природных богатств, максимизации добычи и использования местных ресурсов. Арктика - чрезвычайно богатый природными ресурсами регион, но до настоящего времени он представляет собою не место "развития", а место эксплуатации ресурсов. Исходя из такого взгляда (с очень большими оговорками и реверансами в сторону "комплексности", "экологичности" и т.д.), Арктика, к сожалению, в массовом сознании регион "освоения". Гражданское общество, государственные органы должны получить четкий и недвусмысленный сигнал - ценность Арктики не в ресурсах, а в своеобразии и уникальности природы. Природа и люди, живущие в Арктической зоне, - высшая ценность. Поэтому все документы стратегического планирования, все нормативные правовые акты, государственный механизм должны исходить из приоритета развития креативного мышления, образования, медицины, новых практик жизнеобеспечения.
11. Необходимо специальное законодательство и специальные правила природопользования в Арктике, внесение изменений в нормы бюджетного, гражданского, земельного, административного, экологического законодательства. Избежать практики тотального "штрафного законодательства" - значит найти эффективное решение многих проблем. Экологическое законодательство должно быть построено на стимулирующих нормах - приоритет тем субъектам экономики и права, которые могут предъявить (гарантировать) результаты и планы наилучшего и безопасного "арктического природопользования". Отдельно стоят вопросы о природоресурсной ренте и ее распределении, праве малых народов и местного сообщества на часть дохода от эксплуатации ресурсов Арктики, экспертизу планов освоения арктической территории.
12. Все инвестиционные программы и планы "освоения" Арктики исходят из факта увеличения мировой потребности в природных энергетических ресурсах, транспортных коридорах. Многочисленные зарубежные тенденции и последние данные свидетельствуют о другом - постепенном и существенном снижении потребления нефти, газа, минерального сырья. Необходимо исходить в долговременных интересах России из потребности в отказе от сырьевого тренда и переходе на инновационный путь, что невозможно сделать при нынешних планах освоения Арктики.
13. Вся выстроенная за десятилетия система органов в области условной "экологической безопасности", природоохранного регулирования (Росприроднадзора, Ростехнадзора, МЧС, санэпидемслужбы), "пространственного развития" (Минэкономики, Минвостокразвития, Минэнерго), включая национальные проекты и государственные программы, а также других контрольно-надзорных ведомств показала недостаточную эффективность как в условиях чрезвычайных ситуаций, так и особенно в условиях Арктики. Необходимы принципиально новые подходы к построению непротиворечивой, нацеленной на высокие стандарты качества жизни населения, системы органов эколого-экономического управления. Арктика как полигон для построения такой системы представляет идеальную среду для инноваций.
Общее замечание состоит в следующем - принятие все новых и новых законов, правил, документов стратегического планирования создает неопределенность и приводит к кризису правоприменения. Множественность законов не может заменить необходимость безусловного, четкого, однозначного выполнения уже существующих законов, норм и правил. Экологическая катастрофа в Норильске - это закономерный итог избирательности правоприменения при наличии "законодательного многообразия".
Если внимательно посмотреть на документы стратегического планирования, то, например, в Основах государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2035 г. <4> четко сформулированы целевые ориентиры: повышение качества жизни населения Арктической зоны России, в том числе лиц, относящихся к малочисленным народам; ускорение экономического развития этих территорий и увеличение их вклада в экономический рост страны; охрана окружающей среды в Арктике, защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных народов.
--------------------------------
<4> См.: Указ Президента Российской Федерации от 5 марта 2020 г. N 164 "Об Основах государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2035 года" // СЗ РФ. 2020. N 10. Ст. 1317.
Это очень важные и правильные цели, но, к сожалению, как показала катастрофа в Норильске, в настоящее время государственная политика в Арктике в основном сосредоточена на добыче полезных ископаемых. Несмотря на то что Норильский комбинат обеспечивает на отечественном рынке около 96% всего производимого в стране никеля, 55% меди, более 90% металлов платиновой группы, 95% кобальта, износ оборудования на комбинате и в жилищно-коммунальной сфере достиг 70%, в тепловых сетях 79,4% энергетических котлов выработали свой ресурс, ввод в эксплуатацию новых производственных мощностей, не соответствующих современным экологическим требованиям, миграционный отток населения за 10-летний период, начиная с 1990 г., составил 35% <5>, качество жизни населения, в том числе из-за тотального превышения вредных веществ в почве, воде, воздухе, неуклонно снижается, что никак не соответствует цели, декларируемой в Основах. С учетом норильской катастрофы следует рассчитывать на дальнейшее резкое ухудшение практически всех показателей качества жизни в Норильске, повышенный риск новых аварий и катастроф уже в ближайшее время. А учитывая положение моногорода, где частный собственник Норильского комбината фактически монополист на рынке труда, занятости, бюджетной обеспеченности города, от которого зависит жилищно-коммунальная и бытовая инфраструктура города, ожидать улучшения экологической обстановки нет оснований, несмотря ни на какие проверки и представления.
--------------------------------
<5> См.: Стратегия социально-экономического развития муниципального образования город Норильск до 2030 года, утвержденная решением Норильского городского Совета депутатов Красноярского края от 18 декабря 2018 г. N 10/5-229 // Заполярная правда. 2018. 25 декабря.
Отдельно стоит вопрос об эффективности (применительно к Арктике) таких основополагающих законодательных актов (помимо Закона об охране окружающей среды <6>), как законы о промышленной безопасности опасных производственных объектов <7>, санитарно-эпидемиологическом благополучии населения <8>. Требования промышленной безопасности должны соответствовать нормам в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, охраны окружающей среды, экологической безопасности, пожарной безопасности, охраны труда, строительства, а также обязательным требованиям, установленным в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании.
--------------------------------
<6> См.: Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" // СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133.
<7> См.: Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" // СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3588.
<8> См.: Федеральный закон от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" // СЗ РФ. 1999. N 14. Ст. 1650.
Казалось бы, уже этой нормы достаточно, чтобы обезопасить окружающую среду, жителей, животный и растительный мир от техногенных аварий и катастроф. Но механизм реализации этих и многих иных норм, обеспечивающих экологическую и промышленную безопасность, недостаточно эффективен, как показала трагедия в Норильске.
В современном законодательстве тема "безопасности", включая "экологическую безопасность", прочно внедрена в правовую ткань на всех уровнях, в том числе для характеристики классов (видов, типов) опасности, например, отходов, производств, самих объектов, промышленных установок, технологий.
Класс опасности вида отходов определяется его химическим и (или) компонентным составом и устанавливается:
- на основании сведений, содержащихся в федеральном классификационном каталоге отходов (ФККО) и банке данных об отходах (БДО), формируемых Росприроднадзором <9>;
- при отсутствии вида отходов, класс опасности которого требует подтверждения в ФККО и БДО, - на основании утвержденных Минприроды России Критериев <10>.
--------------------------------
<9> См.: Приказ Минприроды России от 30 сентября 2011 г. N 792 "Об утверждении Порядка ведения государственного кадастра отходов": зарегистрирован в Минюсте России 16 ноября 2011 г. N 22313 // БНА ФОИВ. 2011. N 50.
<10> См.: Приказ Минприроды России от 4 декабря 2014 г. N 536 "Об утверждении Критериев отнесения отходов к I - V классам опасности по степени негативного воздействия на окружающую среду": зарегистрировано в Минюсте России 29 декабря 2015 г. N 40330 // СПС "КонсультантПлюс".
Резонно было бы "продолжить" логику категорирования классов опасности до объектов инфраструктуры, промышленного производства с учетом арктических особенностей, частично этот тренд намечен в Критериях.
К объектам I категории относятся объекты, характеризующиеся наибольшим вкладом в загрязнение окружающей среды или осуществляющие выбросы, сбросы, содержащие наиболее опасные для здоровья населения и состояния окружающей среды химические вещества или их соединения. К таким объектам отнесены в первую очередь объекты по добыче и переработке полезных ископаемых (сырой нефти, природного газа, угля, руд цветных металлов), объекты энергетики, металлургии, предприятия органического и неорганического синтеза, объекты обезвреживания и захоронения отходов, очистки сточных вод, предприятия птицеводческой, свиноводческой, пищевой, текстильной, кожевенной, целлюлозно-бумажной отраслей, мясокомбинаты и др.
В группу II категории входят объекты атомной промышленности, магистральные трубопроводы (газовые и нефтяные), крупные аэродромы, крупные внутренние водные порты, морские порты, объекты утилизации и склады пестицидов и агрохимикатов, объекты хранения нефтепродуктов, отходов, объекты газификации, объекты инфраструктуры железнодорожного транспорта, объекты по разведению крупного рогатого скота и др. Как показала практика, в условиях Арктики и других экологически уязвимых регионов страны любая авария, в том числе на объектах жилищно-бытовой сферы, переработки, может стать причиной экологической катастрофы, поэтому следует расширить перечень объектов экологической опасности в условиях Арктики, дополнив перечень Критериев.
Необходимо определить конкретный перечень объектов, относящихся к III и IV категориям, устранив неточность и расплывчатость многих показателей. При этом основной показатель - степень и сила воздействия на окружающую среду и здоровье населения, образование латентного и потенциального (накопленного) ущерба - не оказывается самым существенным фактором категорирования. Согласно ст. 1 Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" санитарно-эпидемиологические требования - обязательные требования к обеспечению безопасности и (или) безвредности для человека факторов среды обитания, условий деятельности юридических лиц и граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, используемых ими территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, транспортных средств, несоблюдение которых создает угрозу жизни или здоровью человека, угрозу возникновения и распространения заболеваний. Положения указанного Федерального закона конкретизируются государственными санитарно-эпидемиологическими правилами и гигиеническими нормативами (СанПиН), которыми, в частности, максимально конкретно расписаны объекты отраслей, их производственные мощности и дана классификация, на основании которой объекту присваивается класс опасности и устанавливается соответствующий размер санитарно-защитной зоны (СЗЗ) <11>. Указанный Федеральный закон морально устарел и по целому ряду причин не может быть выполнен в полном объеме, поэтому само положение о санитарно-защитных зонах в условиях Арктики должно быть уточнено.
--------------------------------
<11> См.: Постановление Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 г. N 74 "О введении в действие новой редакции санитарно-эпидемиологических правил и нормативов СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов": зарегистрировано в Минюсте России 25 января 2008 г. N 10995 // Российская газета. 2008. 9 февраля.
Экологические катастрофы, которые начинаются как техногенные аварии, как это было в Норильске, практически всегда сопровождаются элементами биологической и химической опасности, угрозами и рисками возникновения мутаций, эпидемий, различных заболеваний, генетических изменений. Важно, чтобы при оценке риска нового этапа "освоения" природных ресурсов в Арктике учитывался повышенный риск биологического характера <12>.
--------------------------------
<12> См.: Основы государственной политики в области обеспечения химической и биологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года и дальнейшую перспективу: утв. Указом Президента Российской Федерации от 11 марта 2019 г. N 97 // СЗ РФ. 2019. N 11. Ст. 1106.
Арктика, как показал предыдущий опыт ее освоения, за счет малочисленности населения, труднодоступности, растянутых и редких коммуникаций, в том числе отсутствия плотных контрольно-надзорных цепей, буквально "провоцирует" на нарушения законов и экологических норм. Поэтому столь важен поворот законодательства от карательной к поощрительной функции. Всеобщий и детальный надзор трудноосуществим, а поощрение прогресса в экологической безопасности, возложенное на самих пользователей, могут быть эффективными.
Следует устранить противоречия в санитарной, промышленной и экологической классификациях, предусмотренных в законодательстве. Идеальным выходом было бы объединение всех систем категорирования в одно целое, устранив множественность ведомственных критериев и подходов. В центре любой категории (класса опасности, безопасности, риска) должен лежать достаточно простой и понятный критерий обеспечения устойчивости существования живых организмов, прежде всего человека. С этой точки зрения, наличие системы предельно допустимых концентраций загрязняющих веществ должно быть интегрировано с системами опасности (безопасности).
Трагедия в Норильске обнажила еще один пласт проблем - современности и адекватности единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций новым вызовам. Пандемия коронавируса, техногенно-экологическая катастрофа в Норильске и масса других экологических бедствий различного масштаба показали необходимость совершенствования этой системы в целях повышения ее готовности, способности справляться с современными угрозами. На наш взгляд, требуют пересмотра перечень мер, механизм действия и положение о квалификации чрезвычайной ситуации. Необходима корректировка Федерального закона "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" <13>, в котором делается упор на меры запретительного, ограничительного характера без учета реакции населения, экономики, бизнеса, без расчета последствий и оценки степени вины (ответственности) органов власти общей и специальной компетенции.
--------------------------------
<13> См.: Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" // СЗ РФ. 1994. N 35. Ст. 3648.
При этом возникает важный вопрос разграничения понятий "возмещение вреда окружающей среде" и "природоохранные (восстановительные, иные) мероприятия". Необходимо отметить, что в ряде статей Федерального закона "Об охране окружающей среды", иных законодательных актах, а также в ряде методик по возмещению причиненного вреда отдельным природным компонентам содержатся нормы, которые могут изначально быть истолкованы как причинение правомерного вреда. Вместе с тем детальный анализ действующего законодательства показывает, что данные нормы не имеют отношения к экологическому вреду, а являются лишь законодательно закрепленными обязанностями пользователей природных ресурсов по сохранению, восстановлению участков природной среды в соответствии с разрабатываемыми планами восстановительных работ при проектировании, строительстве зданий, строений, сооружений и иных объектов при условии непричинения вреда окружающей среде <14>.
--------------------------------
<14> См. подробнее: Выпханова Г.В., Жаворонкова Н.Г. Правовое регулирование возмещения вреда окружающей среде в современных реалиях // Экологическое право. 2018. N 5. С. 7 - 14.
В теории и на практике в случаях, подобных экологической катастрофе в Норильске, давно применим риск-ориентированный подход. Термин "риск" получил законодательное определение в Федеральном законе "О техническом регулировании" <15> и определен как вероятность причинения вреда жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений с учетом тяжести этого вреда. Но применительно к Арктике, особенно учитывая кардинальные природные, промышленные, демографические, экологические отличия входящих в нее регионов, риск-подход не нашел должного применения. А он должен быть ключевым при отборе инвестиционных проектов, планов "освоения", различных вариантов "развития".
--------------------------------
<15> См.: Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании" // СЗ РФ. 2002. N 52 (ч. 1). Ст. 5140.
На наш взгляд, следует до кристаллизации организационно-правовой позиции по Арктике воспользоваться аналоговыми вариантами, присутствующими в законодательном поле, такими, как, например, определение территорий чрезвычайной экологической ситуации, "источник повышенной опасности". При применении конструкции ответственности владельцев источников повышенной опасности за вред, причиненный в результате взаимодействия таких источников, возникает вопрос о возможности признания не отдельных объектов (субъектов) источником повышенной опасности, а их совокупности в условиях Арктики. По данному вопросу следует исходить из правовой позиции Верховного Суда Российской Федерации, согласно которой владельцы источников повышенной опасности несут ответственность не за вред, причиненный такими источниками, а за свое собственное поведение - совместное причинение вреда <16>.
--------------------------------
<16> См. подробнее: Абз. 2 п. 25 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 26 января 2010 г. N 1 "О применении судами гражданского законодательства, регулирующего отношения по обязательствам вследствие причинения вреда жизни или здоровью гражданина" // БВС РФ. 2010. N 3.
Подводя краткие итоги рассмотренным проблемам, обозначим три ключевых тезиса.
1. Мир вступил в новую эпоху, где прежние "ресурсные" критерии успеха уже не работают, а скорость перехода к новым смыслам развития и технологиям преобразований определяет будущее. Поэтому рассматривать Арктику в парадигме "освоения богатых ресурсов" контрпродуктивно и самым непосредственным образом препятствует избавлению от "ресурсной зависимости".
2. Недопустимо в рамках единой страны, единого законодательного поля, единых критериев качества жизни населения рассматривать Арктику как "кладовую ресурсов" и применять к ее "освоению" вахтовый метод, способный окончательно приблизить серию технологических и экологических катастроф. Создавая достойные, комфортные, адекватные условия для населения Арктической зоны, можно решать все основные проблемы развития Арктики, которые пока не стоят в "повестке дня" (например, ликвидация прошлого и будущего вреда).
3. Организационно-правовой аспект "освоения" Арктики напрямую связан с общими недостатками государственного управления, планирования, законодательного регулирования, бюджетирования регионов и т.д., без ревизии и подробного анализа эффективности правового механизма, системы управления, региональной политики все меры (в том числе стратегирование, специальное законотворчество, усиление контрольно-надзорных и фискальных мер) будут неэффективны, и следует готовиться к серии новых аварий и катастроф.
Решение перечисленных проблем позволит создать реально эффективный механизм управления рисками и обеспечить устойчивое развитие Арктики.
Литература
1. Выпханова Г.В. Правовое регулирование возмещения вреда окружающей среде в современных реалиях / Г.В. Выпханова, Н.Г. Жаворонкова // Экологическое право. 2018. N 5. С. 7 - 14.
2. Жаворонкова Н.Г. Стратегические направления правового обеспечения экологической безопасности в Арктической зоне Российской Федерации / Н.Г. Жаворонкова, В.Б. Агафонов // Актуальные проблемы российского права. 2019. N 7. С. 161 - 171.
Подписано в печать
22.10.2020