Осуществлявшаяся с 1945 года программа национализации промышленности имела своей целью переход наиболее важных отраслей промышленности в общественную собственность, так чтобы управление ими могло осуществляться в публичных интересах, а не только в интересах держателей акций. Одновременно необходимо было освободить эти отрасли от постоянных парламентских исследований и критики, которой они несомненно подвергнутся, если станут чисто правительственными департаментами (так было с Министерством почт в течение трех столетий вплоть до 1969 года).
В целях успешного управления промышленностью, необходимо быть хозяином и иметь достаточно независимости для осуществления смелых и дальновидных решений и устойчивой долгосрочной политики. Предложенное решение состояло в том, чтобы передать национализированные отрасли промышленности в руки статутных корпораций, которые должны были иметь свободу управления и подвергаться контролю со стороны министерств только в случае противоречия политики корпорации общественным интересам. Необходимо было провести различие между главной политикой корпорации и её повседневным управлением. Политика корпорации является той областью, в которую может вмешиваться правительство. Повседневное управление – это сфера, где корпорация может самостоятельно осуществлять управление.
Интересы общества (клиентов) должны быть представлены потребительскими советами. Эти советы наделялись правом получать консультации и доводить свои пожелания до сведения корпорации. Почти все члены потребительских советов назначались министерствами, и эти органы не доказали своей эффективности. Система была создана, но те, кто ее создал, видимо не осуществили всех своих замыслов, потому что с 1979 года начался широкомасштабный процесс денационализации.
|
|
С 1945 года в Великобритании использовались два метода национализации. Один из них состоял в том, что создавался корпоративный орган (например, Национальный угольный совет) и ему законодательным путем передавалось все имущество данной отрасли. Прежние собственники этого имущества получали соответствующую компенсацию. С помощью этого метода были национализированы угледобывающая, электроэнергетическая, газовая промышленность, а также железнодорожный и воздушный транспорт. Закон наделял специальными контрольными полномочия соответствующее министерство, уполномочивая его давать общие указания, которым корпорация должна следовать.
Другой способ национализации – это принудительное приобретение акций, которые затем могут быть переданы публичной корпорации в законодательном порядке, как было с производством железа и стали (акции компаний, действовавших в этих отраслях перешли Корпорации железа и стали), или держателем акций может стать правительство (так был национализирован Банк Англии). И в том и в другом случае контроль над предприятием осуществлялся через действие обычных корпоративных норм, а также посредством предоставления министру особых полномочий.
С того времени как правительство стало широко осуществлять политику приватизации, количество национализированных отраслей промышленности, а вместе с тем и количество контролирующих их публичных корпораций значительно уменьшилось. Многие крупные предприятия электроэнергетической, газовой промышленности и других отраслей перестали быть общественной собственностью. Однако публичные корпорации все еще управляют некоторыми важными отраслями. Например, угольная промышленность управляется Национальным угольным советом (учрежден Законом о национализации угольной промышленности 1946 года), железнодорожный транспорт – Британским железнодорожным советом (Закон о транспорте 1962 года).
|
|
Контроль министерств.
Законодательство о национализации отличалось большим разнообразием, но все его акты содержали нечто общее. Основными положениями были нормы о том, что правом назначения и смещения членов корпорации наделялись Корона или министерство, а что министр мог давать корпорации указания общего характера. Как видно формула носила очень неопределенный характер и была направлена на то, чтобы разграничить контроль над общей политикой корпорации в общественных интересах (министр несет за нее ответственность перед парламентом) и обычное управление в промышленности. Предполагалось, что последнее должно быть свободным от вмешательства.
Некоторых законодательные акты содержали требование, чтобы указания министерства предоставлялись в Парламент для ознакомления до того как их направят в корпорации или одновременно с этим.
Этих полномочий было вполне достаточно для того, чтобы министр занял главенствующее положение, но кроме этого у него были еще и важные финансовые полномочия, которые позволяли держать публичные корпорации «мертвой хваткой». Программы реорганизации или развития должны были быть одобрены министром в случае, если они требовали крупных вложений капитала. Министр мог приказать корпорации прекратить любую деятельность или использование какой-либо части предприятия, его имущества. Под его контролем также находились программы заимствования корпорации. Это были жизненно важные полномочия для достижения коммерческих целей.
|
|
Несмотря на то, что на практике полномочия по инструктированию и контролю за заимствованиями применялись редко, были достаточно уже того, что они существовали, чтобы поставить под сомнение независимость публичных корпораций. Министр оказывает влияние на корпорацию посредством того, что он назначает и определяет срок полномочий председателя и членов руководства корпорации. Председатель не может сопротивляться давлению министра, так как он назначен на короткий срок и к тому же надеется на повторное назначение. Руководящие министры находятся в постоянном контакте с корпорациями и осуществляют свое влияние путем того, что держат в руках козырные карты, даже не пуская их в ход, им просто не нужно было этого делать.
Часто после отставки руководители корпораций жалуются, что этим организациям не хватает настоящей коммерческой самостоятельности и свободы осуществлять какую-либо долгосрочную политику, потому что они находятся под постоянным политическим давлением. Министры же обычно озабочены только сиюминутными проблемами. Таким образом, та коммерческая самостоятельность, которой предполагалось наделить публичные корпорации, на практике не состоялась.
В то время, когда существовала Избранная комиссия по национализированной промышленности в рамках Палаты общин такое положение вещей часто критиковалось. Например, в 1968 году эта комиссия сделала большой доклад по министерскому контролю. Она осуждала неразбериху в намерениях, с которыми осуществлялся контроль, и заявляла, что это прямо противоречит тому положению корпораций, которое было запланировано: вместо руководства общей политикой и отнесения повседневных проблем к компетенции корпорации, правительство постоянно вмешивалось в управление, а четких политических инструкций давало мало.
3. Способы денационализации корпораций .
Приватизация.
Излишнее вмешательство со стороны министерства было особенно заметно в тех отраслях, которые подвергались или должны были подвергаться действию конкуренции и других рыночных факторов (транспорт и телекоммуникации). С 1980 года был предпринят ряд мер с целью изменения направления политики национализации.
Схемой законодательства было предусмотрено, что в определенный день имущество публичной корпорации переходит к компании – преемнику, которую назначит Государственный секретарь. Эта компания должна иметь форму обычной коммерческой компании с ограниченным числом акций. Сначала держателем акций будет правительство, а затем все или часть акций будут проданы частным инвесторам. Правительство может сохранить, а может и не сохранять за собой основную часть акций. Также оно может воспользоваться или отказаться от полномочия назначать директоров корпораций. В любом случае правительство не будет иметь права давать распоряжения или контролировать капиталовложения никаким другим способом, который отличался бы от полномочий держателей акций обычной компании. За образец была взята модель компании British Petroleum Ltd., где и правительство, и частные лица были держателями акций обычной независимой компании. Там где подлежащее денационализации предприятие уже превратилось в обычную компанию, оставалось только предоставить правительству полномочия выставить все или часть акций на рынок. Именно так и были проданы принадлежащие правительству акции таких компаний как Cable & Wireless, British Petroleum, Jaguar Motors, Rolls-Royce.
Во исполнение этой политики Закон о британской авиационно-космической промышленности 1980 года предусмотрел закрытие соответствующей корпорации и передачу её имущества той компании, акций которой держала Корона. В 1981 и 1985 годах эти акции были выставлены на продажу.
Закон о транспорте 1980 года содержал положения, согласно которым Национальная корпорация грузовых перевозок переходила в частный сектор экономики, а также этот закон предусмотрел смягчение системы лицензирования пассажирских перевозок с тем, чтобы допустить на рынок частные компании данной отрасли.
Подверглась изменениям политика и в отношении гражданской авиации (Закон о гражданской авиации 1980 года). Хотя правительство и оставалось самым крупным держателем акций еще в течение нескольких лет, оно уже не имело полномочий назначать директоров и компания пользовалась уже совсем другой степенью коммерческой свободы, в том числе и правом на самостоятельное приобретение самолетов. в 1986 г. акции были распроданы. Иные меры по приватизации привели к созданию независимых компаний British Telecom, British Gas, Britoil & Enterprise Oil и др. В будущем должны быть предприняты и другие меры, так как правительство постепенно ликвидирует различные формы своего участия в коммерческих предприятиях.
Хотелось бы поподробнее рассмотреть приватизацию телекоммуникаций. До 1981 года телефон, телеграф и телекоммуникационные службы входили в структуру Министерства почт, известного в последнее время как Бритиш Телеком. Они были разделены Законом о британских телекоммуникациях 1981 г. и сформировали новую корпорацию - Британские телекоммуникации. Сделано это было исходя из того, что эти отрасли высокотехнологичны по сравнению с почтовой службой и соответственно требуют другого управления. Это была типичная государственная корпорация, которой Государственный секретарь мог давать директивы общего характера. Через три года после их создания Британские телекоммуникации были приватизированы, создалась новая компания. Закон 1984 года, согласно которому и была создана новая компания, отменил существовавшую ранее монополию и установил систему лицензирования, при соблюдении которой конкуренты могли выйти на рынок под контролем Государственного секретаря и генерального директора телекоммуникаций, в обязанности которого входило расследование жалоб.
Одной из форм денационализации предусмотрено лишь полномочие Государственного секретаря в даче корпорации указаний прекратить какую-либо деятельность или распорядиться какой-то частью своего имущества так, как он ей предписывает. Такое полномочие в отношении Британской корпорации стали было предусмотрено Законом о железе и стали 1981 года. Целью данного положения является возвращение значительной части этой отрасли в частный сектор. Подобные полномочия существуют в отношении Британских железных дорог по Закону о транспорте 1981 г., а также по Закону о нефтяной и газовой промышленности 1982 г. Согласно последнему имущество Британской нефтяной корпорации перешло компании Britoil & Enterprise Oil.
Все эти меры имели скрытый мотив - сохранить определенную степень правительственного контроля. Во вновь учрежденных компаниях правительство обладало особой долей акций (т. н. «золотой долей»), которая дает правительству наиболее существенные полномочия: назначение директоров и перевес голосов других держателей акций. Цель – защитить независимость компании, не допустить чтобы над ней установился контроль иностранцев. В большинстве случаев существует определенный лимит количества акций, которые могу принадлежать одному держателю, в том числе и держателю – иностранцу. Иногда для того, чтобы распорядиться имуществом компании необходимо получить согласие правительства.