Рассматриваемые вопросы темы:
1. Понятие и формы государственного устройства.
2. Особенности федеративного устройства российского государства. Национально-территориальный и территориальный принципы устройства Российской Федерации.
3. Конституционные принципы федеративного устройства России.
4. Конституционное разграничение полномочий по предметам ведения между Российской Федерацией и субъектами в составе Федерации.
1. Территория любого государства всегда определенным образам организована, разделена на части в целях повышения эффективности управления государством и оптимизации взаимоотношений Центра и регионов.
Термином "государственное устройство" обозначают организацию территории государства, соотношение государства как целого с его составными частями. Государственное устройство - важнейший элемент любого государства. Его основное назначение заключается в таком устройстве территории и установлении таких связей Центра и регионов, которые бы оптимально обеспечивали осуществление государственной власти. Государственное устройство обусловлено различными факторами: размером территории, составом населения, национальными традициями, особенностями формирования государства.
Выделяют различные элементы государственного устройства:
1) территориальную организацию государства;
2) формы взаимоотношений государства в целом с его составными частями;
3) принципы, положенные в основу государственного устройства.
Таким образом, государственное устройство определяется как территориальная организация государства, включающая принципы и формы взаимоотношений государства с его составными частями.
Государственное устройство - это разделение (структуризация) территории государства на определенные части (государственные образования) посредством установления их правового статуса, взаимоотношений государства с его составными частями и между последними.
Содержание государственного устройства включает:
- характеристику территориальной целостности государства;
- установление принципов взаимоотношений государства и его частей;
- конкретный способ и объем разграничения компетенции между Центром и регионами;
- единство правового пространства;
- степень участия регионов в решении общегосударственных задач.
В зависимости от функциональной загруженности территориальные единицы государства подразделяют на универсальные и специализированные. Первые представляют основу государственного устройства и подразделяются на два уровня - первичный (субъекты РФ), вторичный - автономные территориальные образования в субъектах РФ. Вторые выполняют специфические функции (временные пояса, военные, избирательные округа, ведомственные территории, заповедники, курортные зоны и т.п.).
Не вполне правомерно отожествлять понятия государственного устройства и формы государственного устройства. Первое является исходным для второго, которое конкретизирует первое. Иными словами, форма государственного устройства есть внешнее выражение территориальной структуры конкретного государства.
Форма государственного устройства есть совокупность обобщенных критериев, характеризующих внутреннее строение государства, его деление на составные части, отражающие также характер соотношения государства в целом и отдельных его частей.
Форма государственного устройства показывает:
- какова внутренняя структура государства;
- каково правовое положение этих частей, и каковы взаимоотношения их с государством в целом и между собой;
- в какой государственной форме выражаются интересы каждого относительно обособленного территориального коллектива людей, проживающего на территории данного государства.
Существуют две основные формы государственного устройства: унитарное (от лат. "один") и федерация (от лат. "укреплять союзом"). Конфедерация - союз суверенных государств, строго говоря, к форме государственного устройства не относится, этот союз государств - субъект международного публичного права.
К признакам федерации относятся следующие: субъектный состав; территория федерации состоит из территории ее субъектов; самостоятельность субъектов; законодательный орган федерации - двухпалатный парламент; действует федеральная конституция и законодательство, а также действуют конституции и законодательство субъектов федерации; существует одновременно система высших органов власти федерации и ее субъектов; субъекты могут иметь свое гражданство.
Итак, федерация есть сложное союзное государство, имеющее многоуровневую территориальную структуру и объединяющее несколько государственных образований, обладающих определенной политико-правовой самостоятельностью и участвующих в решении общегосударственных задач.
Важнейшими признаками федерации являются:
- наличие относительно самостоятельных территориальных единиц (субъектов федерации);
- наличие органов государственной власти субъектов федерации, обладающих определенной самостоятельностью и собственной компетенцией;
- реальное представительство и участие субъектов в решении федеральных вопросов.
3. В современной научной литературе выделяются различные периодизации становления российского федерализма, начиная как с Киевской Руси, так и с начала ХХ века. Так, М.В. Баглай выделяет три основных этапа:
1) создание основ социалистического федерализма (1918-1936 годы);
2) утверждение фактического унитаризма в государственном устройстве России (1937-1985 годы);
3) реформы государственного устройства перед принятием Конституции 1993 года.
Оптимальная периодизация включает три этапа: 1) дореволюционный; 2) советский; 3) современный.
Российское государство создавалось не только объединением удельных княжеств, но и за счет завоеваний сопредельных территорий. Наивно полагать, что население этих некогда свободных земель без всяких трений принимало новую власть и не строило планы о возврате былой самостоятельности. Не раз с оружием в руках поднимали восстания против московского правления мордва, башкиры, коренные народы Кавказа.
Дореволюционная Россия, начиная с Петровской эпохи, обладала статусом Империи и рассматривалась как единое государство. Вместе с тем, уже при Петре I определяются тенденции к децентрализации государственной власти, что получило отражение в делении территории России на 8 губерний.
Указом Екатерины II в 1795 году были образованы 50 губерний, которые просуществовали практически до революции. При этом, особенностью дореволюционной России явилось сочетание принципов губернского деления и национально-культурной автономии. Идеи федерализации вызревали и в XIX веке в кругах декабристов (П. Пестель, Н. Муравьев), обсуждались при Александре II, но в связи с убийством царя не были реализованы.
Революция 1917 года в рамках становления федерализма была значима прежде всего тем, что территориальный принцип государственного устройства был заменен национальным.
Состоявшимся 25 января 1918 г. III Всероссийским Съездом было положено начало становлению федерализма в России. В принятой Съездом Декларации прав трудящихся и эксплуатируемого народа провозглашалось, что Советская Российская Республика учреждается как федерация национальных республик.
III Всероссийский Съезд Советов, установив лишь общие контуры федеративной модели, оставил решение остальных вопросов строительства федерализма на будущее. Тем более что собственно "строительный материал" в виде субъектов федерации отсутствовал. Они стали образовываться на территории государства начиная с марта 1918 г. Поэтому до момента фактического образования субъектов Россия оставалась унитарным государством.
В первое пятилетие Советской власти в стране были образованы 35 национально-территориальных единиц, в т.ч. 4 независимые союзные республики - РСФСР, Украина, Белоруссия, ЗСФСР.
С середины 1980-х гг. все более явственно проявляются предпосылки кризиса в системе межнациональных отношений, кульминацией кризиса явились 1990-1991 годы. В этот период из состава СССР вышла Прибалтика, 8 декабря 1991 г. руководители России, Белоруссии и Украины подписали Договор о создании СНГ, происходят республиканские кризисы.
События августа-декабря 1991 г., Беловежское соглашение трех региональных лидеров, упразднивших СССР, завершили процесс самоликвидации Советского Союза.
С 1992 года Российская Федерация существует как суверенное государство, начался качественно новый этап в истории российского федерализма, в ходе которого 31 марта 1992 г. был заключен Федеративный Договор, в 1993 году принята Конституция РФ.
Федеративный Договор от 31 марта 1992 г. несколько снизил внутриполитическое напряжение в стране, но полностью не смог нейтрализовать дезинтеграционные процессы в России. Главным просчетом Договора явилось признание суверенитета республик в составе РФ, что повлекло в дальнейшем "парад суверенитетов" и сепаратистские центробежные тенденции. Принятие Конституции от 12 декабря 1993 г. в определенной мере приостановило процессы дезинтеграции.
Конституция 1993 года закрепила основу конституционного строя в области государственного устройства (ст. 5, 65, 66). Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов; федеративное устройство основано на государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти федерации и ее субъектов, равноправии и самоопределении народов в России; во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты равны между собой.
В статье 1 Конституции РФ 1993 года Российская Федерация провозглашается демократическим, правовым и федеративным государством с республиканской формой правления. Тем самым федерализм учреждается в качестве одной из основ конституционного строя страны.
3. В литературе выделяются множество принципов современного российского федерализма на основании ст. 5 Конституции РФ. Из них следует особо выделить принципы сочетания единства и целостности государственной территории с региональной автономией; концентрации государственного суверенитета на федеральном уровне; взаимодействия субъектов с федерацией, в основу которого положены разграничение предметов ведения и полномочий и реальная взаимная ответственность федерации и ее субъектов, построенная на балансе федеральных и региональных интересов.
Рассмотрев указанные понятия и категории, а также историческую периодизацию становления федерации в России, можно прийти к выводу о том, что современный российский федерализм находится в стадии становления и развития. Открытыми остаются проблемы правовой природы РФ, государственного устройства и симметричности, проблема равноправия и конституционно-правового статуса субъектов РФ, суверенитета РФ и др.
4. Российская конституционная модель восприняла двухуровневый способ структурирования предметов ведения, где конституционно фиксируются закрытый перечень предметов ведения федерации (ст. 71 Конституции РФ) и совместных предметов ведения (ст. 72 Конституции РФ). Предметы ведения субъектов РФ четко не определяются в ст. 73 Конституции РФ, действуют по остаточному принципу (на примере ФРГ, Австрии).
В российском законодательстве пока отсутствует четкое определение указанного разграничения. Очевидно, что разграничение полномочий не есть перераспределение конституционно установленных предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Думается, что под ним необходимо понимать содержательную конкретизацию положений ст. 71, 72, 73 Конституции РФ, позволяющую компетенцию Российской Федерации и субъектов РФ преобразовать в полномочия их органов государственной власти, четко размежевав последние между собой и определив источники их материально-финансового обеспечения. Эта конкретизация осуществляется самой Конституцией РФ, федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий (ч. 3 ст. 11 Конституции РФ). Данное положение следует толковать расширительно, имея в виду, что названная конкретизация производится и федеральными законами.
Законодательное разграничение. Ранее принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий на основе Конституции РФ устанавливались Федеральным законом от 24 июня 1999 г. "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ" (утратил силу с 8 июля 2003 г.). Ключевое понятие этого закона - "предмет совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации" - определялось им как сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией РФ и к компетенции Российской Федерации, и к компетенции ее субъектов. Согласно указанному закону о предметах совместного ведения Российская Федерация осуществляла по общему правилу рамочное регулирование, а субъекты Российской Федерации в заданных ею пределах детально регулировали требующие этого отношения.
Важной вехой разграничения предметов ведения и полномочий стало принятие Федерального закона от 4 июля 2003 г., дополнившего Федеральный закон от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" положениями о разграничении федеральных и региональных полномочий, механизмах их взаимного делегирования.
Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в его новой редакции содержит ряд новелл:
Во-первых, он говорит о разграничении только полномочий органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, а не предметов ведения, которые закреплены конституционно.
Во-вторых, он содержит конкретный перечень узких полномочий органов власти субъектов РФ в сфере совместного ведения, которые они осуществляют самостоятельно, за свой счет, за исключением субвенций из федерального бюджета. Все остальные вопросы в сфере совместного ведения Российская Федерация вправе решать самостоятельно, осуществляя как рамочное, так и детальное регулирование.
В-третьих, он предусмотрел возможность наделения другими федеральными законами органов власти субъектов РФ в сфере совместного ведения дополнительными полномочиями, которые реализуются за счет субвенций из федерального бюджета.
В-четвертых, он сохранил право субъектов РФ на опережающее законодательное регулирование в совместной сфере. Первоначально такая возможность была подтверждена Конституционным Судом РФ*(77). Новый закон установил, что субъекты РФ могут в сфере совместного ведения принимать свои правовые акты по конкретным вопросам до принятия соответствующих федеральных законов. Однако если федеральный законодатель принял свой закон, то субъект РФ обязан привести свой акт в соответствие с федеральным законом в трехмесячный срок.
В-пятых, он подробно регламентирует порядок согласования проектов федеральных законов о предметах совместного ведения с законодательными и высшими исполнительными органами субъектов РФ.
В-шестых, он дает возможность возлагать актами Президента РФ, Правительства РФ на исполнительные органы государственной власти субъектов РФ осуществление полномочий в сфере ведения Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ).
Договорное разграничение. В Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" по-новому определена роль договоров и соглашений. Согласно ст. 26.7, заключение договоров о разграничении полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ допускается только в том случае, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъекта РФ и в той мере, в которой указанными особенностями определено иное, чем установлено Федеральным законом, разграничение полномочий.
Введена процедура согласования (одобрения) проектов договоров с законодательными органами. Первоначально проект договора вносится главой субъекта РФ для его одобрения в парламент субъекта РФ. Решение об одобрении принимается в форме постановления. Это решение доводится главой субъекта РФ до Президента РФ. После этого договор подписывается Президентом РФ и главой субъекта РФ и в течение десяти дней после подписания подлежит направлению в Государственную Думу для утверждения его федеральным законом, после чего он вступает в юридическую силу. Срок действия договора не может превышать десяти лет.
Основная литература по теме:
Конституционное право Российской Федерации: учебник для студентов фак. непрерывного образования (ФНО) / И.А. Умнова [и др.]; И. А. Умнова [и др.]; под ред.: И. А. Умновой, И. А. Алешковой. - М.: РАП, 2014. – С. 240-261.
Информационный образовательный портал РГУП:
https://op.raj.ru/index.php
логин: rgchelup
пароль: v6FDXq4d