Ю.Г. Федотова,
кандидат юридических наук, эксперт центра экспертных
исследований факультета национальной безопасности
Российской академии народного хозяйства и государственной
службы при Президенте Российской Федерации
Журнал "Lex Russica", N 4, апрель 2019 г., с. 85-103.
Несмотря на то что обеспечение обороны и безопасности находится в предмете ведения Российской Федерации (п. "м" ст. 71 Конституции РФ), граждане, участвуя в данной деятельности, также выполняют ряд важных функций, которые обуславливают не только такое участие, но и его административно-правовые формы и виды. Исходя из анализа военных угроз и опасностей, угроз национальной безопасности и ее элементов, защита Отечества связана с обеспечением существования, функционирования и легитимности государства. В связи с этим следует обратить пристальное внимание на проблему стабильности конституционного строя, сущностью которого является народовластие, поскольку участие граждан в обеспечении обороны и безопасности выступает одной из его форм, и на ее поддержание и направлена защита Отечества.
Учитывая, что правовое обеспечение конституционных прав и обязанностей граждан является основной задачей административного права, которое регулирует порядок и в существенной мере содержание воинской обязанности, которая по своей правовой основе выступает конституционной, следует отметить, что, выполняя соответствующие государственно значимые функции по защите Отечества, граждане способствуют обеспечению стабильности конституционного строя, что прямым образом связано с правовой природой участия граждан в обеспечении обороны и безопасности.
При этом, поскольку обеспечение обороны страны и безопасности государства предполагает деятельность различных государственных органов, регулируемую нормами соответствующих отраслей права, данный правовой институт является комплексным. Институт участия граждан в обеспечении национальной безопасности сочетает в себе процессуальные и материальные нормы различных отраслей права, которые взаимно обуславливают основания, административно-правовые формы, виды, процедуру реализации участия граждан в обеспечении национальной безопасности и его правовые последствия, а также связаны с правоприменительной деятельностью органов государственной власти и иных государственных органов, органов местного самоуправления. Особенностью института является также сочетание императивного и диспозитивного методов правового регулирования, в правовом регулировании института преобладают межотраслевые принципы. Так, например, отношения, возникающие на основании Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд"*(1), регулируются нормами административного, гражданского, финансового права.
Данный правовой институт является комплексным в связи с тем, что предмет правового регулирования составляют административно-правовые формы участия граждан в соответствующей деятельности при реализации норм различных отраслей права (административного, конституционного, военного), сочетаются императивный (в случае участия гражданина в обеспечении национальной безопасности в составе военной организации государства) и диспозитивный (в условиях, когда гражданин участвует в обеспечении национальной безопасности вне состава военной организации государства) методы правового регулирования. При этом формы участия граждан в обеспечении обороны и формы участия в обеспечении безопасности государства являются однородным правовым институтом, одни и те же формы направлены на обеспечение защиты Отечества как долг и обязанность гражданина.
Задача объединения усилий государства, общества и личности по защите Российской Федерации, указанная в пп. "е" п. 21 Военной доктрины РФ*(2), предполагает функционирование военной организации государства, а также взаимодействие с иными государственными органами, обеспечивающими безопасность различных видов, и реализацию полномочий по привлечению граждан и организаций к участию в такой деятельности.
Участие граждан в обеспечении обороны и безопасности в узком смысле означает участие в текущей деятельности в административно-правовых формах содействия, сотрудничества и взаимодействия. Оно предполагает, что граждане, принимая участие, не приобретают специальный административно-правовой статус, связанный с формированием органа или организации в составе военной организации государства*(3), т.е. остаются именно гражданами как представителями гражданского общества.
Участие в обеспечении обороны и безопасности в широком смысле предполагает, помимо указанного выше, исполнение воинской обязанности, прохождение военной службы по контракту, иные административно-правовые формы, предполагающие формирование соответствующего органа или организации, а также осуществление общественного контроля в качестве последующего вида участия. Особого внимания требует разработка специального законодательства об участии граждан в обеспечении национальной безопасности в узком смысле этого понятия, которое в настоящее время урегулировано фрагментарно, в связи с чем можно констатировать дисбаланс правового регулирования участия граждан в обеспечении обороны и безопасности в составе и вне состава военной организации государства.
Комплексными правовыми или юридическими институтами принято называть те, которые содержат в себе нормы, соответственно, не одной, а нескольких отраслей права или законодательства, регулирующих сходные, взаимосвязанные, родственные отношения. Участие граждан в обеспечении обороны и безопасности является комплексным правовым институтом, поскольку критерий законодательного закрепления соответствующих норм не позволяет в полной мере отразить все особенности правовых институтов, которые могут быть разграничены не только по источникам их правового закрепления, но и по предмету и методам правового регулирования, правовым принципам и субъектам соответствующих правоотношений. Так, "военная служба является пединститутом комплексного правового института, состоящего из норм различных отраслей права, именуемого как государственная служба"*(4), а также формой участия граждан в обеспечении обороны и безопасности. Как отмечают ученые, гласная помощь граждан России пограничной полиции является общей проблемой административного, военного и оперативно-розыскного права*(5).
Таким образом, возникающие общественные отношения обуславливают необходимость их законодательного оформления, объективации в административно-правовых нормах. При этом принадлежность норм к различным отраслям права, специфический состав субъектов правоотношений, особенности применяемых методов регулирования предмета позволяют говорить о его комплексном характере. В то же время участие граждан в обеспечении обороны и безопасности - однородное явление. Теоретическое осмысление совокупности правоотношений, связанных с административно-правовым обеспечением обороны и безопасности, предупреждением возникновения угроз и опасностей с помощью участия граждан в обеспечении обороны и безопасности, расширяет предмет административного права и проводит более четкое его разграничение с иными отраслями и подотраслями права, позволяя исследовать проблемы не только военной службы и административно-правового статуса военнослужащих, но и иных правовых форм и видов участия граждан в защите Отечества.
В целях объединения усилий государства, общества и личности по защите Российской Федерации следует ориентировать законодательное регулирование и правоприменительную практику на необходимость соблюдения конституционного принципа равенства перед законом и судом. В особенности в важном деле защиты Отечества - конституционном долге и обязанности граждан независимо от пола, происхождения, имущественного и должностного положения и т.д. В этом можно поддержать взгляды многих конституционалистов, таких как Б.С. Эбзеев, В.И. Крусс и др.*(6)
Согласно пп. "а" п. 13 Военной доктрины РФ основной внутренней военной опасностью является деятельность, направленная на насильственное изменение конституционного строя России, дестабилизацию социальной и внутриполитической обстановки в стране, дезорганизацию функционирования органов государственной власти, важных государственных, военных объектов и информационной инфраструктуры Российской Федерации. Согласно Стратегии национальной безопасности РФ*(7) стратегическими целями государственной и общественной безопасности являются защита конституционного строя, суверенитета, государственной и территориальной целостности Российской Федерации, основных прав и свобод человека и гражданина, сохранение гражданского мира, политической и социальной стабильности в обществе.
Исходя из актов толкования ст. 59 Конституции РФ в решениях Конституционного Суда РФ, лица, несущие военную службу, в том числе по контракту, выполняют конституционно значимые функции, чем обуславливается их правовой статус, а также содержание и характер обязанностей государства по отношению к ним*(8) и их обязанностей по отношению к государству*(9). Ученые непосредственно связывают понятие национальной безопасности, а также устойчивое и динамичное развитие России и его обеспечение с понятием стабильности*(10), при котором в случае изменения внешних или внутренних условий надежно обеспечиваются территориальная целостность, государственный суверенитет страны, ее политическое и социально-экономическое развитие, соблюдение прав и свобод человека и гражданина, а также устойчивое функционирование общественных и государственных институтов*(11). При этом единого определения понятия конституционного строя не выработано. Распространенной является позиция, согласно которой сущностью конституционного строя является народовластие*(12). Конституционный строй определяют как соединение прав человека и конституционных гарантий их реализации*(13). Проанализировав и другие исследования конституционного строя*(14), можно заключить, что в основе каждого понятия лежат не просто закрепленные в основном нормативном правовом акте государства положения, а принципиальные и реализуемые позиции об отношениях между государством и индивидом. В связи с тем что неотъемлемым, базовым понятием, определяющим сущность конституционного строя, выступает народовластие, формой которого является участие граждан в обеспечении обороны и безопасности, это участие имманентно конституционному строю, выступает важнейшей гарантией его стабильности. Именно поэтому защита Отечества - единственная обязанность, определенная в качестве долга граждан, что подразумевает его нравственные, духовные, моральные начала.
Из этого следует, что граждане, участвуя в обеспечении обороны и безопасности, выполняют легитимирующую функцию по отношению к конституционному строю, государственной власти, т.е. воспроизводят государственную идентичность России, что может выражаться как в активной (например, при исполнении воинской обязанности), так и пассивной (в частности, при соблюдении ограничений прав и свобод в период военного положения) формах. В случае если участие предполагает включение в состав военной организации государства, наделение специальным правовым статусом, то граждане выполняют не только легитимирующую, но и формирующую функции.
Конституционный строй, в сущности, выступает продуктом революции, скачкообразного изменения социально-политических сил*(15). Не стал исключением и конституционный строй России, а главным фактором, определившим сущность изменений, явился распад СССР как причина возникновения качественно нового государства, основанного на качественно новых конституционно-правовых принципах. Основной целью стало формирование новой нормативно-правовой основы, единого правового поля в целях предотвращения дальнейшего распада государства, сохранения образованного конституционного строя, обеспечения их стабильности. В то же время следует принимать во внимание, что как Основной закон Конституция - это акт, рассчитанный на длительное применение, качеством которого является стабильность его положений. В связи с этим важной задачей является предотвращение основной военной опасности, указанной в Военной доктрине РФ, а именно обеспечение стабильности конституционного строя. Неслучайно конституцию определяют как "символ правовой идентичности нации"*(16).
Понимание конституции в смыслах фактической и юридической позволяет заключить, что стабильность конституционного строя предполагает неизменность не просто конституционных норм и ценностей, но и конституционных правовых отношений, сформированных в соответствии с основными конституционными началами государства. Предметом обеспечения стабильности конституционного строя и его основ являются не только установленные в писаной конституции положения, определяющие принципы организации государства и общества и правового статуса человека и гражданина, но и реально возникшие на их основе правоотношения.
Основными внутренними военными опасностями являются деятельность террористических организаций и отдельных лиц, направленная на подрыв суверенитета, нарушение единства и территориальной целостности Российского государства, негативное информационное влияние, приводящее к подрыву духовных, исторических и патриотических ценностей в сфере защиты Отечества, провоцирование социальной, межнациональной, этнической и межрелигиозной напряженности, экстремизма и т.д. Данные угрозы усиливаются в условиях низкой правовой и политической культуры, правового нигилизма, политического абсентеизма, снижения доверия личности к власти, государственным структурам, различного спектра проблем реализации и защиты прав и свобод человека и гражданина и конституционного принципа равенства, криминогенной ситуации и т.д. Современным военным конфликтам присуща комплексная реализация военной силы, экономических, политических, информационных и других мер невоенного характера, применяемых с широким использованием протестного потенциала населения, а также сил специальных операций, воздействие на противника на всю глубину его территории одновременно в глобальном информационном, воздушно-космическом пространствах, на суше и море.
Военную опасность представляют такие меры насильственного изменения конституционного строя и дестабилизации социальной и внутриполитической обстановки в стране, вмешательства в деятельность государственных органов, военных объектов, информационной инфраструктуры, как психоисторические, сетевые, информационные средства ведения войны, применение "организационного оружия", создание сетевых деструктивных сообществ, всевозможные информационные "вбросы" вредоносной информации. Так, революционная волна захватила в 2010-2011 гг. арабские страны. В 2011 г. наблюдались протестные выступления в Швеции, Великобритании и др. В 2013 г. прошли массовые волнения в Таиланде, Турции. В 2014-2015 гг. прошли акции протеста в КНР, в 2015 г. - ФРГ, Малайзии, в 2016 г. в Турции была предпринята попытка военного переворота, которая показала степень легитимности государственной власти и уровень доверия к ней большинства граждан страны. Протестные и революционные выступления коснулись и постсоветских государств. В их числе: Армении (2008, 2015, 2018 гг.), Грузия (2003 г.), Киргизия (2005, 2010 гг.), Украина (2004, 2014 гг.), предприняты действия в целях свержения действующей власти в Белоруссии (2006, 2015 гг.), Молдавии (2009 г.), Узбекистане (2005 г.), России (2008, 2011-2012 гг.). Против Российской Федерации разрабатываются разные схемы и методики, а также используются и ранее разработанные проекты.
Кроме того, правовой институт участия граждан в обеспечении обороны страны и безопасности государства является общеправовым элементом, необходимым для любого государства. В той или иной мере каждое государство осуществляет правовое регулирование соответствующих общественных отношений. В современных геополитических реалиях институт участия граждан в обеспечении обороны и безопасности приобретает всё большую значимость. В Стратегии Национальной безопасности США 2015 г.*(17) обязанность Штатов по защите своего населения определяется как не прекращающаяся на границе своей территории, напротив, декларировано укрепление обороны и внутренней безопасности государства не только вооруженными методами, но и с помощью повышения активности гражданского общества, развития свободы и объединений групп в сети Интернет и т.д., в том числе среди граждан, отдельных социально активных сообществ, общественных объединений других государств, что также отмечено в Национальной стратегии общественной дипломатии и стратегической коммуникации США, в которой перечислены ключевые целевые аудитории иностранной общественности: влиятельные персоны, способные вести иностранное общество в направлении, совпадающем с интересами США, уязвимое население, включая молодежь, женщин и детей, а также меньшинства, и массовая аудитория, имеющая доступ к информации благодаря развитию и расширению средств массовой коммуникации*(18). Объединение усилий государства, общества и личности по защите Российской Федерации крайне необходимо в целях отстаивания своих национальных интересов, сохранения стабильности конституционного строя и повышения легитимности государственной власти, эффективного преодоления связанных с ними угроз.
В юридической литературе высказаны различные позиции по поводу средств достижения стабильности конституционного строя. Позиция многих ученых сводится к тому, что конституционный строй нормативно определенный и сложившийся фактически не разграничиваются, а представляют одно целое*(19), как и юридическая и фактическая конституции объединяются в понятие реальной конституции, в противном случае предмет обеспечения стабильности конституционного строя отсутствует*(20). Охране подлежат фактически сложившиеся общественные отношения.
Качество стабильности конституционного строя напрямую связано с фактическим соотношением, соответствием юридической и фактической конституций страны. В качестве важнейшей фактической гарантии конституционного строя называют национальную безопасность*(21).
Ученые называют и другие обобщающие понятия безопасности: государственная безопасность*(22), безопасность государства в широком смысле*(23), конституционная безопасность*(24) и др. Резюмируя, что каждое из них может трактоваться в качестве обобщающего, что подтверждает отсутствие и единого законодательного подхода, признавая взаимосвязь различных видов безопасности, совпадение их угроз, представляется важным отметить достоинства позиции об употреблении в качестве обобщающего понятия конституционной безопасности, отражающего интересы личности, общества и государства в сохранении конституционного строя и фактической конституции страны. Такая безопасность предполагает легитимность конституционного строя, что позволяет разграничить участие в обеспечении обороны и безопасности и деятельность лиц, отстаивающих псевдонациональные интересы, прикрывающие сепаратистские, экстремистские взгляды, не имеющие отношения к легитимности публичной власти и конституционной стабильности.
Разграничение конституционной и национальной безопасности осуществляется, например, следующим образом: конституционная безопасность направлена на охрану юридической конституции, а безопасность национальная - фактической конституции государства*(25). С одной стороны, в интересах юридической науки данное разграничение представляет высокий интерес, с другой стороны, на практике оно может стать довольно условным, так как деятельность всех субъектов общественных отношений в определенной мере связана с реализацией положений писаной конституции, и возникает вопрос об эффективности реализации их прав и исполнения обязанностей, т.е. национальная безопасность реализуется через обеспечение конституционной безопасности, которая представляет собой сочетание безопасности личности, общества и государства.
Современные угрозы безопасности (ее различным видам) направлены на дестабилизацию обстановки в государстве в целом, безотносительно видов деятельности государства. Противник использует в своих целях любые слабые места, уязвимости, в частности массовые нарушения прав и свобод. Поэтому крайне важен комплексный подход к решению проблем обеспечения стабильности конституционного строя. Конституционный строй отражает взаимосвязи интересов личности, общества и государства, и на его защиту нацеливает пп. "е" п. 21 Военной доктрины РФ. Учитывая, что вмешательство государства в обеспечение отдельных видов безопасности имеет ограничения, субъекты соответствующих правоотношений, прежде всего некоммерческие организации, могут действовать формально без правонарушений, следует отметить, что данные обстоятельства подтверждают необходимость участия граждан в обеспечении обороны и безопасности, поскольку все правоотношения, возникающие между правовыми субъектами, несмотря на императивные или диспозитивные начала в их правовом регулировании, допустимость государственного вмешательства, должны соответствовать основам конституционного строя.
Правоприменительная практика свидетельствует о необходимости государственного реагирования на проявления, способные привести к возникновению военных угроз и опасностей и дестабилизации общественной и политической обстановки, в то время как оснований или правовых средств у государственных органов недостаточно. В настоящее время недостаточно превентивных мер, направленных на недопущение не запрещенной законом деятельности организаций по распространению деструктивной информации. В целях предотвращения таких угроз участие граждан и их объединений представляется наиболее востребованным и целесообразным.
Стратегия национальной безопасности РФ не разделяет основные положения о государственной и общественной безопасности. Тем не менее, несмотря на терминологические проблемы, изложенное говорит о взаимосвязи интересов государства, общества и личности и видов безопасности. Понимание данных взаимосвязей имеет большое значение для раскрытия института участия граждан в обеспечении обороны и безопасности. Участвуя в обеспечении соответствующих функций государства, граждане способствуют удовлетворению личных интересов, других лиц и общества в целом. Граждане легитимируют государственную власть и функционирование государственного аппарата. Власть легитимна постольку, поскольку личность заинтересована в ее существовании и подчинении ей. Введение понятия национальной безопасности в качестве всеобъемлющего показывает, что такая необходимость имеется, и все ее элементы находятся в единстве и взаимосвязи. Этот термин подчеркивает, что в основе данного интегрирующего понятия стоит человек как представитель общности, составляющий элемент общества, и народ, который поддерживает сложившиеся форму государства и конституционный строй.
Защита Отечества является не только обязанностью, но и долгом гражданина, и это единственная норма, содержащая понятие долга, предполагающего добровольно принимаемые обязательства, соответствующие мотивацию, нравственное начало, осознание обязанности перед Отечеством в сочетании с чувствами благодарности и ответственности. Большинство работ о функциях граждан и гражданского общества в сфере безопасности посвящены их политологическому анализу. Так, например, в качестве основных функций гражданского общества в системе национальной безопасности В.Е. Дементьев указывает предупреждение кризисных ситуаций, конфликтов и противоречий, возникновения источников социальной опасности и назревания угроз, защиту конституционных прав и свобод, законных интересов граждан и организаций, формирование общественного мнения и воздействие на него, общественный контроль над деятельностью органов государственной власти и реализацией их решений, мобилизацию своих членов к оказанию содействия силам безопасности по исполнению их задач, развитие гражданского самосознания, достижение социального мира и согласия, борьбу с угрожающими этому явлениями и процессами, повышение правовой культуры и политической активности населения, недопущение узурпации государственной власти одним политическим деятелем или партией, развитие политического плюрализма, формирование и осуществление политики органов народного представительства и развитие общественного контроля организации и проведения выборов*(26). Формирование и проведение пограничной политики определяется в качестве функции институтов гражданского общества*(27).
Среди юридической литературы следует отметить исследование Т.В. Вербицкой, отметившей, что гражданское общество может содействовать обеспечению национальной безопасности с помощью таких функций, как: выявление сферы национальной безопасности, нуждающейся в правовом опосредовании, и указание на имеющуюся проблему в этой области*(28). Выявление угроз и опасностей является последствием участия граждан в обеспечении обороны и безопасности прямо или косвенно в соответствующих общественных отношениях. Реализация данных функций может осуществляться посредством проявления грубых и массовых нарушений прав и свобод человека и гражданина. Разнообразие общественных отношений, возникающих в связи с участием граждан в обеспечении обороны и безопасности, показывает, что функции и полномочия граждан разнообразны и проявляются на всех стадиях деятельности субъектов, образующих военную организацию государства, а также в разнообразных правоотношениях. Содержанием таких правоотношений являются права и обязанности его участников.
Граждане, общественные и иные организации и объединения содействуют обеспечению безопасности (участвуют в обеспечении безопасности, обладая правами и обязанностями, определенными правовыми актами, международными договорами и др.), при этом при обеспечении безопасности не допускается ограничение прав и свобод граждан, за исключением прямо предусмотренных законом*(29). Граждане не только содействуют, но и сотрудничают, взаимодействуют с уполномоченными органами, т.е. применяются различные административно-правовые формы участия. Участие граждан в обеспечении обороны и безопасности предполагает включенность в реализацию данной государственно и общественно значимой деятельности, поэтому функции граждан не ограничиваются выявлением будущих и возникших угроз. Так как человек, его права и свободы являются высшей ценностью, народ является единственным источником власти, то следует сказать о том, что, участвуя в обеспечении обороны и безопасности, гражданин реализует форму народовластия и участвует в управлении делами государства.
Поскольку основополагающим элементом конституционной безопасности является безопасность личности, человек с его правами и свободами выступает высшей ценностью, обязанность по признанию, соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина закреплена на конституционном уровне, что детально раскрывается в гл. 2 Конституции РФ, положения которой не могут быть изменены, являются непосредственно действующими, следует говорить о том, что участие граждан в обеспечении обороны и безопасности предполагает наличие соответствующих прав и обязанностей, что вытекает из конституционных норм о долге и обязанности по защите Отечества и правовой сущности института как формы народовластия. Граждане, вступая в соответствующие правоотношения, выполняют правореализационную функцию (например, участвуя в деятельности органов и организаций в составе военной организации государства), а также правозащитную (при защите своих интересов) и правоохранительную функции (когда деятельность граждан связана с защитой публичных интересов; так, в советское время активно осуществлялась профсоюзами и другими общественными объединениями, органами общественной самодеятельности (товарищеские суды, добровольные народные дружины, комиссии по делам несовершеннолетних*(30))). Правоохранительная деятельность направлена на предупреждение причин и условий правонарушений, а правозащитная - на применение ответственности к нарушителям и восстановление нарушенных прав и свобод*(31).
Установление функций граждан в решении проблем защиты Отечества позволяет классифицировать формы участия граждан в обеспечении обороны и безопасности в зависимости от преобладающей функции, характера реализации субъективных прав в процессе управления делами государства (при реализации права на доступ к управлению делами государства (предварительное), в текущей деятельности государственных органов, при осуществлении общественного контроля (последующее)), характера отношений с государственными органами (формирующее, взаимное, контрольное), степени относимости к достигаемому результату, наличия специального правового статуса, основания участия.
Административно-правовые формы участия граждан в обеспечении обороны и безопасности представляют собой правовые институты, регулирующие осуществление участия конкретных лиц в данной деятельности уполномоченных субъектов. Административно-правовые формы могут быть классифицированы по различным основаниям, установленным исходя из анализа форм участия граждан в управлении делами государства, функций граждан по защите Отечества, обеспечению обороны и безопасности, а также действующего законодательства и исторического опыта.
Административно-правовые формы участия граждан в обеспечении обороны и безопасности, которые представляют собой однородные правовые явления, посредством которых осуществляется участие, можно классифицировать:
1) по отношению к военной организации государства (в ее составе, вне ее);
2) времени осуществления (систематические, длящиеся, имеющие разовый характер);
3) характеру реализации прав (предварительные, текущие, последующие);
4) характеру отношений с государственными органами (формирующие, взаимные, контрольные);
5) степени открытости (гласные, негласные);
6) степени относимости к результату (прямые, косвенные);
7) наличию юридических фактов (составов) (непосредственные, опосредованные);
8) сфере деятельности государственных органов (законодательных (представительных), исполнительных, судебных, иных);
9) субъективным формам осуществления (индивидуальные, коллективные);
10) наличию специального административно-правового статуса (должностного лица, иного субъекта, без такового);
11) целям и интересам (публичным, частным);
12) основанию возникновения (добровольные, обязательные).
Относительно военной организации государства как механизма обеспечения такого участия граждан можно разграничить его административно-правовые формы, проанализировав метод правового регулирования возникающих общественных отношений и степень контроля уполномоченными государственными органами деятельности участвующих граждан и организаций: в составе военной организации государства (собственно военная служба, подготовка граждан к военной службе, государственная служба и исполнение трудовой функции лицами гражданского персонала, военная служба граждан при нахождении их в запасе, гражданская оборона), вне состава военной организации государства (сотрудничество, содействие граждан и их объединений, организаций уполномоченным органам, деятельность добровольных народных дружин, коммерческих и некоммерческих организаций, а также деятельность частных военно-охранных и военных компаний в условиях ее законодательного регулирования).
Предполагается целесообразным относить в состав военной организации государства не только военнослужащих, личный состав в числе гражданского персонала, но и граждан, исполняющих обязанности в период мобилизационной подготовки и мобилизации, территориальной и гражданской обороны, в условиях призыва на военные сборы и прохождения военных сборов в период их пребывания в запасе. Данная позиция учитывает исторический опыт участия граждан в обеспечении обороны и безопасности. Классификационным критерием выступает доминирование императивного метода правового регулирования правоотношений и преимущественное исполнение гражданами формирующей и легитимирующей функций, что влечет за собой поддержание, одобрение и включенность в деятельность элементов военной организации государства.
Принципиально необходимо определить, насколько самостоятелен гражданин в принятии решения участвовать в обеспечении обороны и безопасности, особенности изменения его административно-правового статуса и степень включенности в состав военной организации государства, объем возлагаемых задач, что необходимо для определения мер его стимулирования, защиты прав и их ограничений. Первостепенной задачей является налаживание диалога общества, что в целом станет ключевым условием снижения правового и политического нигилизма, повышения легитимности государственной власти и стабильности конституционного строя. Поэтому особого внимания требуют административно-правовые формы участия граждан в текущей деятельности уполномоченных органов, не предполагающие включения в состав военной организации государства.
Федеральный закон "Об обороне"*(32) в ст. 9 устанавливает права и обязанности граждан в области обороны, в ст. 8 - функции и обязанности должностных лиц в области обороны. Поступая на военную службу, гражданин входит в состав военной организации государства. Кроме того, участвовать в обеспечении обороны и безопасности граждане могут не в составе военной организации государства, а поступив добровольно на иные виды государственной службы. Поскольку гражданин, участвуя в формировании органа, организаций, входящих в систему военной организации государства, реализует право на доступ к государственной службе в случае добровольного поступления на военную службу, такое участие является формирующим (предварительным). При прохождении военной службы гражданин, приобретая специальный административно-правовой статус, непосредственно участвует в повседневной деятельности по обеспечению обороны и безопасности государства, при этом может участвовать и в деятельности, необходимой в определенных условиях, обусловленной конкретной боевой обстановкой. Кроме того, возможно участие граждан в обеспечении обороны и безопасности без наделения статусом военнослужащего в качестве государственного гражданского служащего или работника (лица гражданского персонала).
Установлены стимулирующие и защитные меры в отношении лиц, сотрудничающих с уполномоченными органами. Федеральными конституционными законами *(33) предусмотрены гарантии имущественных и социальных прав граждан и организаций в период действия чрезвычайного и военного положения. Статья 21 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении" предусматривает дополнительные гарантии и компенсации лицам, участвовавшим в обеспечении данного режима.
Граждане и общественные объединения участвуют в реализации государственной политики в области обеспечения безопасности (ч. 4 ст. 4 Федерального закона "О безопасности"*(34)). Закрепляя в качестве одного из основных принципов обеспечения безопасности взаимодействие федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, других государственных органов с общественными объединениями, международными организациями и гражданами (ст. 2), Федеральный закон "О безопасности" не определяет взаимодействие как правовую форму участия граждан в обеспечении обороны и безопасности, при этом и другие формы не раскрываются. Статьей 19 Федерального закона "О федеральной службе безопасности"*(35) определен административно-правовой статус лиц, содействующих на гласной и не