Конституцией Российской Федерации закреплено право каждого на судебное обжалование решений, действий или бездействия государственно-властных органов, органов местного самоуправления, их должностных лиц для защиты своих нарушенных, оспариваемых или непризнанных прав. Реализуется такое право в порядке административного судопроизводства и гарантированное возможностью кассационного пересмотра.
Осуществление судами административного правосудия является эффективным способом разрешения конфликтов в сфере деятельности органов исполнительной власти.
Кассационное производство в административном судопроизводстве является одним из средств защиты прав и свобод человека, гражданина, юридических лиц. В процессуальном смысле кассация означает пересмотр или отмену высшей судебной инстанцией судебного решения по основаниям нарушения правил судопроизводства или их несоблюдение нижестоящей судебной инстанцией.
Учитывая правовую природу кассации и формально установленные требования в законодательстве, кассационное производство в административном судопроизводстве можно определить как процессуальную гарантию законности решений и постановлений административного суда первой и апелляционной инстанций, вступивших в законную силу, и защиты прав, свобод физических лиц, прав и интересов юридических лиц в публично-правовых отношениях путем осуществления проверки этих актов на предмет правильного применения норм материального и процессуального права.
В процессе интенсивного развития нормативной базы и правоприменительной практики административного процессуального права в суде кассационной инстанции приобретает значение изучение сущности и особенностей кассационного производства.
Реализация принципов верховенства права, законности и равенства всех участников административного процесса перед законом и судом являются тождественными. По мнению процессуалистов, суд кассационной инстанции при рассмотрении административного дела реализует две задачи:
1) устранение судебных ошибок;
2) формирование судебной практики в целях правильного применения судами норм материального и процессуального права
______________________
1 Административное судопроизводство: учебное пособие для бакалавриата / Ю.Н. Старилов, С.Н. Махина, О.С. Рогачева; под ред. Ю.Н. Старилова. – М.: Норма: ИНФРА-М, 2019. – 361-362 с.
В соответствии со ст. 321 КАС РФ кассационные жалоба, представление возвращаются без рассмотрения по существу, если:
1) кассационные жалоба, представление не отвечают требованиям, предусмотренным пунктами 1 - 5 и 7 части 1, частями 3 - 6 статьи 320 КАС РФ;
2) кассационные жалоба, представление поданы лицом, не имеющим права на обращение в суд кассационной инстанции;
3) пропущен срок обжалования судебного акта в кассационном порядке и в кассационных жалобе, представлении отсутствует просьба о восстановлении этого срока или в его восстановлении отказано;
4) поступила просьба об отзыве кассационных жалобы, представления;
5) кассационные жалоба, представление поданы с нарушением правил подсудности, установленных частью 2 статьи 318, статьями 319, 327.1 КАС РФ;
6) кассационная жалоба не оплачена государственной пошлиной и в кассационной жалобе не содержится ходатайство о предоставлении отсрочки
или рассрочки уплаты государственной пошлины либо об уменьшении ее размера или освобождении от ее уплаты или в удовлетворении данного ходатайства отказано.
Кассационные жалоба, представление возвращаются по основаниям, предусмотренным пунктами 2 - 5 части 1 статьи 321 КАС РФ, без рассмотрения по существу в течение десяти дней со дня их поступления в суд кассационной инстанции. Кассационные жалоба, представление возвращаются по основаниям, предусмотренным пунктами 1 и 6 части 1 ст. 321 КАС РФ, в течение двадцати дней со дня их поступления в суд кассационной инстанции, если обстоятельства, служащие основанием для возвращения, не были незамедлительно устранены лицом, подавшим кассационные жалобу, представление, после направления ему уведомления о необходимости устранения данных обстоятельств.
Кассационные жалоба, представление в соответствии со ст. 327 КАС РФ рассматриваются в судебном заседании суда кассационной инстанции с заслушиванием доклада судьи этого суда, участвующего в рассмотрении административного дела (ч. 1).
В судебном заседании принимают участие лица, участвующие в деле, их представители, иные лица, подавшие кассационную жалобу, если их права, свободы и законные интересы непосредственно затрагиваются обжалуемым судебным актом.
В случае, если прокурор является лицом, участвующим в рассмотрении дела, в судебном заседании принимает участие:
1) Генеральный прокурор Российской Федерации или его заместители, прокуроры субъектов Российской Федерации, приравненные к ним военные и иные специализированные прокуроры в пределах своей компетенции или их заместители либо по их поручению должностные лица органов прокуратуры Российской Федерации - в кассационном суде общей юрисдикции;
2) Генеральный прокурор Российской Федерации или его заместители либо по их поручению должностные лица органов прокуратуры Российской
Федерации - в Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации и Судебной коллегии по делам военнослужащих Верховного Суда Российской Федерации.
При докладе судьи излагаются обстоятельства административного дела, содержание судебных актов, принятых по административному делу, доводы кассационных жалобы, представления.
Указанные лица, если они явились в судебное заседание, вправе дать объяснения. Первым дает объяснения лицо, подавшее кассационные жалобу, представление.
При рассмотрении кассационных жалобы, представления все вопросы решаются судом кассационной инстанции большинством голосов судей, участвующих в рассмотрении.
Кассационные жалоба, представление, поданные в кассационный суд общей юрисдикции, а также кассационные жалоба, представление, поданные в судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации, указанные в части 1 статьи 319 КАС РФ, рассматриваются в срок, не превышающий двух месяцев со дня поступления. В случае, если кассационные жалоба, представление поступили в суд кассационной инстанции до истечения срока их подачи, срок рассмотрения кассационных жалобы, представления исчисляется со дня истечения срока подачи кассационных жалобы, представления. Кассационные жалоба, представление, поданные в судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации, указанные в части 1.1 статьи 319 КАС РФ, рассматриваются в срок, не превышающий двух месяцев со дня вынесения судьей Верховного Суда Российской Федерации определения о передаче кассационных жалобы, представления для рассмотрения в судебном заседании. В связи с особой сложностью административного дела срок может быть продлен на основании мотивированного заявления судьи, рассматривающего административное дело, председателем суда, но не более чем на четыре месяца.
Результат рассмотрения кассационных жалобы, представления объявляется в судебном заседании суда кассационной инстанции. О вынесенном кассационном определении сообщается лицам, участвующим в деле.
Согласно ст. 329 КАС РФ суд кассационной инстанции, рассмотрев кассационные жалобу, представление с административным делом, вправе:
1) оставить судебный акт суда первой, апелляционной или кассационной инстанции без изменения, кассационные жалобу, представление без удовлетворения;
2) отменить судебный акт суда первой, апелляционной или кассационной инстанции полностью либо в части и направить дело на новое рассмотрение в соответствующий суд с указанием при необходимости на обязанность рассмотреть дело в ином составе судей;
3) отменить судебный акт суда первой, апелляционной или кассационной инстанции полностью либо в части и оставить заявление без рассмотрения либо прекратить производство по административному делу;
4) оставить в силе один из принятых по административному делу судебных актов;
5) отменить либо изменить судебный акт суда первой, апелляционной или кассационной инстанции и принять новый судебный акт, не передавая административное дело на новое рассмотрение, если допущена ошибка в применении и (или) толковании норм материального права;
6) оставить кассационные жалобу, представление без рассмотрения по существу при наличии оснований, предусмотренных частью 1 статьи 321 КАС РФ.
При рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления. По административным делам, затрагивающим интересы неопределенного круга лиц, а также по административным делам, указанным в главах 28 - 31.1 КАС РФ, суд кассационной инстанции вправе выйти за пределы доводов кассационных жалобы, представления. При этом суд кассационной инстанции не вправе проверять законность судебных актов в той части, в которой они не обжалуются, а также законность судебных актов, которые не обжалуются.
Суд кассационной инстанции не вправе устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены либо были отвергнуты судом первой или апелляционной инстанции, предрешать вопросы о достоверности или недостоверности того или иного доказательства, преимуществе одних доказательств перед другими и определять, какой судебный акт должен быть принят при новом рассмотрении административного дела.
Кассация подразумевает проверку правовой составляющей правильности решения. Согласно исторически сложившемуся пониманию различий между апелляционным и кассационным способами исправления судебной ошибки суд апелляционной инстанции является судом по вопросам факта и права, в то время как суд кассационной инстанции - это суд исключительно по вопросам права. Такой подход к статусу кассационного суда в известном смысле отражает его специализацию как контролирующего судебного органа и накладывает серьезный отпечаток на такие важные аспекты его деятельности, как пределы рассмотрения жалобы, представления, полномочия и основания для отмены судебного акта. Кассация направлена на проверку правильности судебных актов, вступивших в законную силу (экстраординарный способ проверки судебных актов). Данный признак отражает ключевое требование, которое предъявляется к объекту кассационной проверки, - проверяемый судебный акт должен быть вступившим в законную силу.
По результатам рассмотрения кассационных жалобы, представления кассационный суд общей юрисдикции, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации и Судебная коллегия по делам военнослужащих Верховного Суда Российской Федерации выносят кассационные определения (ч. 1 ст. 330 КАС РФ).
В кассационном определении должны быть указаны:
1) наименование и состав суда, вынесшего кассационное определение;
2) номер административного дела, присвоенный судом первой инстанции, дата и место вынесения кассационного определения;
3) административное дело, по которому вынесено кассационное определение;
4) наименование или фамилия, имя и отчество (при наличии) лица, подавшего кассационные жалобу, представление;
5) содержание обжалуемых судебных актов;
6) выводы суда по результатам рассмотрения кассационных жалобы, представления;
7) мотивы, по которым суд пришел к своим выводам, и ссылка на законы, которыми суд руководствовался.
Кассационное определение подписывается судьями, рассматривавшими административное дело в кассационном порядке. Основания для отмены или изменения судебного акта судом кассационной инстанции. В качестве основания для отмены судебных постановлений в кассационном порядке ст. 328 КАС устанавливает существенные нарушения норм права, которые подразделяются на два вида: существенные нарушения норм материального права и существенные нарушения норм процессуального права. При этом перечня конкретных нарушений, относящихся к числу существенных, гл. 35 КАС не устанавливает, но указывает на два признака, которым должны соответствовать установленные существенные нарушения норм материального или процессуального права:
а) они повлияли на исход дела, т.е. если бы эти нарушения не были допущены, то суд пришел бы к иным выводам;
б) без их устранения невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.
В то же время в гл. 34 КАС имеется перечень нарушений норм процессуального права, при наличии которых решения суда первой инстанции подлежат безусловной отмене судом апелляционной инстанции (ч. 1 ст. 310). Учитывая характер этих нарушений как влекущих безусловную отмену судебного акта и то, что практически все эти нарушения связаны с принципами административного судопроизводства, необходимо сделать вывод о том, что такого рода нарушения относятся к существенным в смысле, который придается этому понятию в ст. 328 КАС. Однако было бы, очевидно, неверно говорить, что к числу существенных нарушений норм процессуального права, влекущих отмену судебного акта судом кассационной инстанции, относятся только нарушения, перечисленные в ч. 1 ст. 310 КАС. Так, например, п. 24 Постановления Пленума ВС РФ от 11 декабря 2012 г. N 29 "О применении судами норм гражданского процессуального законодательства, регулирующих производство в суде кассационной инстанции" в качестве примера нарушения норм процессуального права при исследовании и оценке доказательств, приведшего к судебной ошибке существенного и непреодолимого характера, приводит вынесение судебного постановления на основе недопустимых доказательств в нарушение требований ст. 60 ГПК.
Что касается нарушений норм материального права, то их существенный характер определяется судьей кассационной инстанции с учетом обстоятельств конкретного административного дела.
Таким образом, для отмены или изменения судебного постановления в кассационном порядке необходимо установить, какие существенные нарушения законности судебного постановления допущены судом нижестоящей инстанции: либо существенные нарушения норм материального права, либо существенные нарушения норм процессуального права, либо существенные нарушения и норм материального, и норм процессуального права.
При отмене судебного постановления суд кассационной инстанции направляет дело на новое рассмотрение в суд соответствующей инстанции или принимает новый судебный акт, не передавая административное дело на новое рассмотрение, если допущена ошибка в применении и (или) толковании норм материального права. При направлении дела на новое рассмотрение суд кассационной инстанции может указать на необходимость его рассмотрения в новом составе судей, а также дать указания о толковании закона, которые будут являться обязательными для суда, вновь рассматривающего дело.
Возбуждение кассационного производства. Правила инстанционной подсудности кассационных судов. Кассационная жалоба (представление): требования к форме и содержанию, прилагаемые документы, последствия невыполнения указанных требований.
Субъекты кассационного обжалования. Право на кассационное обжалование вступивших в законную силу судебных постановлений (ст. 318 КАС) принадлежит следующим субъектам:
1) сторонам (административному истцу и административному ответчику) и другим лицам, участвующим в деле, круг которых определяется ст. 37 КАС (заинтересованные лица, органы, организации и лица, обращающиеся в суд в защиту интересов других лиц или неопределенного круга лиц, лица, присоединившиеся к коллективному административному исковому заявлению). Специальная норма, касающаяся субъекта обжалования (в том числе кассационного), закреплена в ч. 2 ст. 265 КАС. Она наделяет возможностью обжалования решения об удовлетворении административного искового заявления о приостановлении деятельности, ликвидации, запрете деятельности субъектов, в отношении которых оно вынесено, - политическую партию, ее отделение или другое структурное подразделение, другое общественное объединение, религиозную или иную некоммерческую организацию, средство массовой информации, несмотря на уже состоявшиеся приостановление, прекращение или запрет на их деятельность по судебному решению; при этом указывается, что право обжалования может быть реализовано лицом, уполномоченным представлять соответствующие организацию, объединение или выступать по вопросам деятельности соответствующего средства массовой информации;
2) лицам, которые не были привлечены в процесс в качестве лиц, участвующих в деле, если их права и законные интересы нарушены судебным постановлением;
3) правопреемнику стороны по административному делу - административного истца или административного ответчика (ст. 44 КАС);
4) представителям граждан и организаций, если такое полномочие прямо оговорено в доверенности (ст. 56 КАС). Требование, касающееся указания в доверенности права на кассационное обжалование, помимо законных представителей, не касается также лица, которому в соответствии с коллективным административным исковым заявлением поручено ведение административного дела в интересах группы лиц (ч. 3 ст. 42 КАС);
5) должностным лицам органов прокуратуры, если прокурор был лицом, участвующим в деле. Генеральный прокурор РФ и его заместители вправе подать кассационное представление в любой суд кассационной инстанции. Прокурор республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, военного округа (флота) может принести кассационное представление в соответствующий кассационный суд общей юрисдикции. Относительно права прокурора на принесение кассационного представления в гражданском процессе Пленумом ВС РФ были даны три принципиальных разъяснения, которые представляются в равной степени применимыми и к административному судопроизводству:
1) право на принесение кассационного представления может быть реализовано уполномоченным должностным лицом прокуратуры независимо от того, в какой из двух форм он участвовал в процессе по делу в суде первой инстанции (в форме обращения в суд в защиту прав других лиц или в форме вступления в уже начатое дело с целью дачи заключения);
2) право на обращение с кассационным представлением не зависит от фактического участия прокурора в заседании судов первой или апелляционной инстанций;
3) кассационное представление может быть принесено управомоченными должностными лицами прокуратуры также в том случае, если прокурор не был привлечен судами первой и апелляционной инстанций к участию в деле, в котором его участие является обязательным в силу федерального закона.
Объектом обжалования в кассационном порядке являются вступившие в законную силу судебные акты, перечень которых закреплен в КАС РФ.
По поводу объекта обжалования может быть учтена правовая позиция Конституционного Суда РФ, по смыслу которой объектом пересмотра являются судебные акты, вынесенные по итогам рассмотрения административного дела по существу, либо промежуточные определения суда по вопросам, имеющим значение для движения административного дела. Для обращения в суд кассационной инстанции с кассационной жалобой, представлением необходимо соблюсти следующие условия:
1. Исчерпать апелляционный способ обжалования (законность и обоснованность судебного акта должны быть проверены судом апелляционной инстанции, судебный акт должен вступить в законную силу);
2. Принадлежать к числу лиц, участвующих в административном деле, или быть лицом, чьи права, свободы и законные интересы нарушены судебными актами;
3. Обратиться в суд кассационной инстанции с кассационными жалобой, представлением в шестимесячный срок со дня вступления в законную силу судебного акта;
4. Подать кассационные жалобу, представление в установленном КАС РФ порядке;
5. Подготовить кассационные жалобу, представление в соответствии с требованиями, предъявляемыми КАС РФ к содержанию данных процессуальных документов.
Сроки на кассационное обжалование. В соответствии с ч. 2 ст. 318 КАС судебные постановления могут быть обжалованы в суд кассационной инстанции в течение шести месяцев со дня их вступления в законную силу. Исходя из названной нормы, а также ст. 321, 322 и п. 6 ч. 1 ст. 329 КАС этот срок установлен для обжалования судебных постановлений во всех судах кассационной инстанции, и подача кассационных жалобы, представления в Судебную коллегию Верховного суда РФ после обжалования судебных постановлений в кассационный суд общей юрисдикции не влечет за собой его исчисление заново. Такое истолкование аналогичной нормы ГПК (ч. 2 ст. 376) было дано Пленумом ВС РФ в п. 8 Постановления от 11 декабря 2012 г. N 29 "О применении судами норм гражданского процессуального законодательства, регулирующих производство в суде кассационной инстанции".
__________________________
3 Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 11.12.2012 N 29 "О применении судами норм гражданского процессуального законодательства, регулирующих производство в суде кассационной инстанции"/ Справочник- «Консультант Плюс» 4 Определение Конституционного Суда РФ от 20.10.2005 N 351-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Абрамова Юрия Владимировича на нарушение его конституционных прав частью второй статьи 376 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации"/ Справочник- «Консультант Плюс»