Суммарный объем государственного внутреннего долга на 1 января 1997 г. составлял 434 трлн. руб., или около 19 % ВВП. Согласно классификации, виды государственного долга с кодами 001-010 включаются в состав госдолга СССР. Строка классификации с кодом 027 относится к государственному долгу индексационного типа. Остальные виды долга составляют государственный долг кредитного типа (см. табл. 2).
Внутренние долговые обязательства можно условно разбить на рыночные, существующие в форме эмиссионных ценных бумаг, и нерыночные, возникшие по итогам исполнения федерального бюджета и выпущенные в счет финансирования образовавшейся задолженности. Если выпуск и обращение первых достаточно регламентированы и включаются в программу внутренних заимствований на очередной финансовый год, то вторые выпускаются нерегулярно несмотря на принятие соответствующих законодательных актов.
К рыночным инструментам можно отнести государственные краткосрочные облигации (ГКО), облигации федеральных займов с переменным и постоянным купонами (ОФЗ), облигации государственного сберегательного займа (ОГСЗ), облигации внутреннего валютного займа ("вэбовки"), к нерыночным - векселя Министерства финансов, задолженность Центральному банку и пр. Предполагается, что число видов государственного внутреннего долга только в 1997 г. увеличится в полтора раза, в основном за счет нерыночных инструментов.
В 1996 г. внутреннее финансирование дефицита федерального бюджета осуществлялось в основном путем выпуска ГКО.
В целях увеличения сроков заимствования и уменьшения процентных ставок в июне 1995 г. в обращение были введены облигации федерального займа (ОФЗ). Технология размещения, обращения и погашения этих бумаг полностью совпадает с технологией выпуска ГКО, поэтому недостаток, присущий учету расходов по обслуживанию последних, в полной мере относится и к данному виду ценных бумаг. В соответствующей статье бюджета отражаются только сальдированные финансовые результаты: выручка от размещения ГКО - погашение ГКО + выручка от размещения ОФЗ - погашение ОФЗ - обслуживание ОФЗ. Игнорирование экономической сущности происходящих процессов приводит к значительному искажению бюджетных показателей.
Проблемы и противоречия
Остановлюсья на основных противоречиях и проблемах, с которыми сталкивается сегодня система государственных заимствований. Начать следует с особенностей, связанных с нынешним состоянием государственного внутреннего долга.
1. Дефицитный бюджет приводит к ускоренному росту государственного внутреннего долга: в течение 1996 г. - в два раза (с 190 трлн. до 380 трлн. руб.), в течение 1997 г. - в 1,8 раза (до 690 трлн. руб.). При сохранении таких темпов роста к 2000 г. объем государственного внутреннего долга будет сопоставим с величиной ВВП.
2. На государственный долг списывается все текущее бюджетное недофинансирование за последние шесть лет, приобретающее суррогатные формы. Это задолженность предприятиям АПК, организациям, осуществляющим северный завоз, переоформленная в казначейские векселя, облигационный заем для погашения товарных обязательств и задолженности перед Центральным банком РФ, Пенсионным фондом и пр. Объем обязательств по ГКО-ОФЗ на 1 января 1998 г. не превысит две трети всего объема внутреннего долга.
3. Центральный банк и Минфин РФ сконцентрировали свои усилия на узком "облигационном" сегменте финансового рынка. Управление долгом свелось к планированию объемов и периода обращения очередного выпуска ГКО-ОФЗ.
4. Отсутствует средне- и долгосрочное планирование, в том числе при подготовке проекта федерального бюджета, состава и объема государственного долга, а также графиков его погашения. Без подобного прогноза, хотя бы на двух - трехгодичный период, невозможно проводить перспективный анализ ситуации.
5. Рынок российских государственных ценных бумаг станет цивилизованным только при увеличении числа инструментов и доли долгосрочных бумаг (со сроками обращения 5-30 лет), что произойдет не ранее, чем через два-три года. Управление государственными пассивами на первом этапе требует обеспечения единообразного подхода к отражению в бюджете операций с долговыми обязательствами государства.
6. Понятия внутреннего и внешнего долга постепенно смыкаются. Этот процесс ускоряется при использовании такой формы заимствования, как выпуск ценных бумаг, в том числе номинированных в валюте. С одной стороны, наблюдается массовый приток средств нерезидентов на рынок ГКО-ОФЗ (инструмента внутренних заимствований), с другой - происходит смешение понятий - "внутренний валютный долг", существующий в форме "вэбовок". С допуском нерезидентов на рынок ГКО-ОФЗ изменились основные агрегаты платежного баланса РФ, в частности, по оценкам Центрального банка РФ, сальдо по счету текущих операций уменьшилось в 1996 г. на 7 млрд. долл. по сравнению с предыдущим годом. Сегодня Центральный банк фактически вынужден брать на себя не свойственные ему функции гаранта по сделкам нерезидентов с ГКО. Такие дополнительные риски не способствуют решению главной задачи, возложенной на ЦБР, - поддержания устойчивости российской денежно-кредитной системы. Присоединение Российской Федерации к статье 8 Устава МВФ и переход к конвертируемости рубля по текущим операциям ускорят процесс "срастания" двух видов государственного долга. С выпуском еврооблигаций и их размещением среди как нерезидентов, так и резидентов совершенно иной характер приобретает задача маневрирования рублевыми и валютными пассивами.
Рассмотрю основные проблемы, связанные с нынешним состоянием государственного внешнего долга.
1. Принципиально разные правовые и экономические подходы практикуются в отношении внешнего долга бывшего СССР, принятого на себя Российской Федерацией, и вновь возникающего долга Российской Федерации. Если правовой режим первого задан спецификой заключенных международных договоров, то использование особых экономических подходов и порядка отражения второго в бюджетной отчетности вряд ли оправданно.
2. Серьезная проблема, связанная с долгом бывшего СССР, обусловлена той ролью, которую исторически играл Внешэкономбанк в расчетах с иностранными кредиторами. Как показали проверки, проведенные Счетной палатой РФ, Внешэкономбанк - агент правительства Российской Федерации по обслуживанию внешнего долга и управлению долговыми активами бывшего СССР и агент правительства по обслуживанию внутреннего валютного займа РФ в течение 1992-1996 гг. до сих пор функционирует вне пределов правового поля и крайне посредственно справляется с возложенными на него функциями. Статус Внешэкономбанка можно привести в соответствие со сложностью и значимостью решаемых им задач только путем внесения изменений в федеральное законодательство.
3. Операции правительства по размещению еврооблигаций, а также реализуемые Центральным банком РФ механизмы допуска нерезидентов на рынок внешних заимствований (ГКО-ОФЗ) еще не получили должной экономической и правовой оценки. Влияние данных кредитных потоков на платежный баланс России остается не изученным.
Необходимо отметить, что информация о мероприятиях, проводимых правительством и его агентами по урегулированию вопросов, связанных с российскими внешними долгами и активами, необоснованно закрывается и практически недоступна даже для аудиторов Счетной палаты РФ. Это крайне затрудняет финансовый мониторинг, усложняет контроль за подобными операциями, стимулирует злоупотребления.
Приложения
Таблица 1
Структура и объем государственного внешнего долга (млрд. долл. США)
| Код | 1.01.96 | 1.01.97 | 1.01.98 | |
| Внешний долг бывшего СССР, принятый на себя РФ, в том числе по кредитам, полученным от: | 102,3 | 103,2 | ||
| правительств иностранных государств | 62,6 | 62,2 | 62,3 | |
| иностранных коммерческих банков и фирм | 40,4 | 62,1 | 40,9 | |
| Внешний долг РФ, в том числе по кредитам, полученным от: | 17,4 | 25,1 | ||
| международных финансовых организаций | 11,4 | 15,8 | 20,5 | |
| правительств иностранных государств | 10,9 | |||
| иностранных коммерческих банков и фирм | 0,3 | 1,6 |
Таблица 2
Структура и объем государственного внутреннего долга (млрд. руб.)
| Код | 1.01.96 | 1.01.97 | 1.01.98 | |
| Целевой заем 1990 г. | ||||
| Целевые вклады и чеки на автомобили | ||||
| Дефицит республиканского бюджета, образовавшийся в 1991 г. | ||||
| Государственный республиканский внутренний заем 1991 г. | ||||
| Внутренний долг ЦБ РФ, принятый от бывшего СССР | ||||
| Государственный заем 1992 г. | ||||
| Задолженность правительства РФ по кредитам, полученным от ЦБ РФ на покрытие бюджетного дефицита 1991 - 1994 гг., включая задолженность по процентам | ||||
| государственные казначейские обязательства | ||||
| Золотые сертификаты | ||||
| Задолженность по АПК, переоформленная в казначейский вексель | ||||
| Задолженность по централизованным кредитам и начисленным процентам организаций АПК и организаций, осуществляющих завоз продукции в районы Крайнего Севера, переоформленная в казначейский вексель | ||||
| Государственные казначейские обязательства | ||||
| Государственные гарантии | ||||
| Задолженность по АО «КамАЗ», переоформленная в векселя Минфина РФ | ||||
| Задолженность предприятий текстильной промышленности Ивановской области по неуплаченным процентам за пользование централизованными кредитами | ||||
| Задолженность по финансированию затрат на оформление мобилизационного резерва, переоформленная в вексель Минфина РФ | ||||
| Облигации федеральных займов | ||||
| Государственный сберегательный заем | ||||
| государственный внутренний заем РФ для погашения товарных обязательств | ||||
| ОФЗ с постоянным купонным доходом | ||||
| Индексация вкладов | ||||
| Задолженность по техническим кредитам, предоставленным ЦБ РФ странам СНГ | ||||
| Задолженность Пенсионному Фонду по возмещению расходов по выплате госпенсий и пособий | ||||
| Задолженность предприятий ТЭК и других отраслей по предоставленным коммерческими банками кредитам в 1993-1994 гг. | ||||
| Итого объем государственного внутреннего долга | ||||
| Государственный внутренний валютный заем |
Таблица 4
График платежей по обслуживанию внешнего долга по состоянию на 01.10 96 (млрд. долл. США)
| Код | |||||||
| основная сумма долга | 2,73 | 1,42 | 3,00 | 6,06 | 4,88 | 3,75 | |
| Внешний долг бывшего СССР | 1,15 | 0,12 | 0,20 | 1,56 | 1,59 | 1,30 | |
| Внешний долг РФ | 1,58 | 1,30 | 2,80 | 4,50 | 3,29 | 2,45 | |
| Процентные платежи | 5,44 | 6,09 | 6,03 | 6,16 | 6,19 | 6,59 | |
| Внешний долг бывшего СССР | 4,52 | 5,07 | 5,08 | 5,40 | 5,64 | 6,15 | |
| Внешний долг РФ | 0,92 | 1,02 | 0,95 | 0,76 | 0,55 | 0,44 |
Список использованной литературы
Борисов С. М. «Внешние долги России», «Деньги и кредит» №2, 1997
Буткевич В. «Долги растут, а погасить их нечем», «Экономика и Жизнь» №44, 1997
Дадашев В. Финансовая система России. М.: Инфра-М, 1997
Курьеров А. «Общие тенденции», «ЭКО» №10, 1997
Петров П. А. «Неплатежи как зеркало больной экономики», «Финансы» №4, 1998
Попов В. «Как разорвать долговую петлю», «Экономика и Жизнь» №7, 1997
Романенко Л. М. «Еще раз о неплатежах», «Финансы» №4, 1998
Титков В. «Стабилизация и управление государственным долгом России», «Вопросы экономики» №12, 1997
Шмелев Н. «Неплатежи - проблема № 1 российской экономики», «Вопросы экономики» №4, 1997
[1] К этому приводят: во-первых, различия, существующие между российской методикой расчета дефицита бюджета и методикой, используемой МВФ; во-вторых накопление текущей бюджетной задолженности в процессе исполнения бюджета.
[2] Сегодня очевидно, что эту сумму необходимо увеличить как минимум на 60 трлн. руб., поскольку объем ГКО, уже находящихся в обращении, на 40 трлн. руб. превысил утвержденные показатели 1996 г., а объем выданных гарантий оказался на 10 трлн. руб. больше запланированного. Государственный внутренний долг разбит на две категории: долговые обязательства правительства (530 трлн. руб.) и целевые долговые обязательства в размере 30 млрд. долговых рублей (100 трлн. руб., см. табл. 2, код 027)