Лекция 25. Тема: Федеральное Собрание Российской Федерации
1. Конституционно-правовой статус депутата Государственной Думы и члена Совета Федерации Федерального Собрания РФ.
2. Понятие и стадии законодательного процесса в Парламенте России.
Конституционно-правовой статус депутата Государственной Думы и члена Совета Федерации Федерального Собрания РФ
Депутатом Государственной Думы является избранный народом представитель, уполномоченный осуществлять законодательную власть в Государственной Думе и иные полномочия, предусмотренные федеральным законодательством.
Членом Совета Федерации является представитель субъекта Российской Федерации, уполномоченный осуществлять законодательную власть в Совете Федерации и иные полномочия, предусмотренные федеральным законодательством.
Одно и то же лицо не может одновременно являться членом Совета Федерации и депутатом Государственной Думы. Депутат Государственной Думы не может быть депутатом иных представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Депутат Государственной Думы работает на профессиональной постоянной основе. Он не может находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности. Депутат Государственной Думы не может одновременно являться членом Правительства РФ.
Основным элементом правового статуса депутата, выборного должностного лица являются права, свободы и обязанности.
В состав правового статуса также входят как его элементы правовые гарантии.
Правовые гарантии представляют собой систему юридических условий и средств, создающих равные возможности субъектов (депутата, выборного должностного лица) для фактического осуществления своих прав, свобод и законных интересов и их охраны
Член Совета Федерации и депутат Государственной Думы обладают неприкосновенностью в течение всего срока их полномочий. Они не могут быть привлечены к уголовной или к административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, задержаны, арестованы, подвергнуты обыску или допросу без согласия соответствующей палаты, кроме случаев задержания на месте преступления, а также подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей.
Понятие и стадии законодательного процесса в Парламенте России
Законодательный процесс - совокупность действий, посредством которых осуществляется законодательная деятельность Федерального Собрания РФ.
Понятие. Федеральный законодательный процесс — вид правотворческого процесса, направленный на создание законов федерального уровня. Законодательный процесс можно определить как нормативно установленный порядок создания (производства) законов. При нестрогом толковании законодательный процесс — и сама процедурно оформленная деятельность по созданию законов. Иногда законодательный процесс именуют еще процессом принятия законов, разумея под принятием закона не только положительное голосование парламента по законопроекту в итоге его официального рассмотрения (принятие закона в собственном смысле слова), но и всю процедуру создания закона от возбуждения законодательной инициативы до вступления закона в силу. Кроме того, следует различать принятие закона Государственной Думой (статья 105 Конституции РФ) и принятие федерального закона (статья 107 Конституции РФ), завершающего законодательную процедуру в Федеральном Собрании в целом и вбирающего в себя как принятие закона Думой, так и одобрение закона Советом Федерации. Таким образом, термин «принятие закона» имеет несколько значений.
Стадии законодательного процесса. Законодательный процесс делится на несколько стадий на основе трех критериев. Первый — выделение в законодательном процессе последовательного ряда частных целей, без достижения которых невозможен и конечный результат — введение в действие нового закона или отказ от его принятия. Второй — переход законопроекта (закона) от одних участников процесса к другим и (или) изменение режима работы с законопроектом (законом). Третий — оформление перехода законопроекта (закона) от одного участника законодательного процесса к другому и (или) изменения режима работы с законопроектом (законом) соответствующими процессуальными решениями.
Исходя из данных критериев, в федеральном законодательном процессе можно выделить следующие стадии: 1) законодательную инициативу; 2) принятие решения о первичном движении законопроекта в Думе; 3) предварительное рассмотрение законопроекта в рабочих органах Думы; 4) пленарное рассмотрение законопроекта Думой; 5) направление Думой принятого ею закона в Совет Федерации; 6) принятие решения о первичном движении закона в Совете Федерации; 7) предварительное рассмотрение закона в рабочих органах Совета Федерации; 8) пленарное рассмотрение закона Советом Федерации (в том числе «квазирассмотрение» в пассивной форме); 9) направление принятого и одобренного закона Президенту; 10) рассмотрение закона Президентом на предмет его подписания или отклонения (возвращения); 11) обнародование (опубликование) закона; 12) вступление закона в силу.
Отдельные стадии могут внутренне подразделяться на этапы на основе тех же критериев. Так, пленарное рассмотрение законопроекта Думой осуществляется, как правило, в трех чтениях, разделяемых еще и этапами подготовки законопроекта к каждому из них. В свою очередь, близкие друг другу стадии законодательного процесса реально объединять в циклы. Например, все стадии прохождения законопроекта в Думе соединяются воедино целью принятия закона, а все стадии прохождения закона в Совете Федерации — целью одобрения закона.
Законодательная инициатива имеет целью возбуждение законодательного процесса по конкретному законопроекту путем его разработки и внесения в установленном порядке в Государственную Думу субъектами права законодательной инициативы (статьи 104, 134 Конституции РФ). Данная стадия завершается в момент регистрации законопроекта и прилагаемых к нему документов Управлением документационного и информационного обеспечения аппарата Думы.
Регистрация законопроекта и прилагаемых к нему документов, завершая стадию законодательной инициативы, является начальной точкой второй стадии — принятия решения о первичном движении законопроекта. Ее цель — решение вопроса о возможности включения законопроекта в законодательный процесс путем проверки законопроекта и прилагаемых к нему документов на предмет соответствия их формы и порядка внесения действующему законодательству. Окончательное решение о включении законопроекта в законодательный процесс или о возвращении его субъекту права законодательной инициативы принимает совет Думы.
Совет Думы назначает комитет Думы, ответственный за законопроект, и включает законопроект в примерную программу законопроектной работы Думы на текущую или очередную сессию. Данные решения переводят законопроект на стадию предварительного рассмотрения законопроекта, главная цель которой заключается в подготовке законопроекта к пленарному рассмотрению палатой в целом. Данная цель достигается путем проведения необходимых экспертиз законопроекта, обобщения отзывов, предложений, замечаний по нему, возможного изменения текста законопроекта с согласия субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект. Для организационного обеспечения этой работы ответственный за предварительное рассмотрение законопроекта комитет Думы обычно создает рабочую группу из депутатов — членов комитета. В рабочую группу могут входить и другие лица. Предварительное рассмотрение законопроекта завершается решением совета Думы о вынесении законопроекта на пленарное рассмотрение палаты.
Цель пленарного рассмотрения законопроекта заключается в принятии закона или выведении законопроекта из законодательной процедуры на заседании (заседаниях) Думы. Пленарное рассмотрение законопроекта Думой распадается на чтение и на периоды подготовки законопроекта к каждому чтению. Законопроекты рассматриваются, как правило, в трех чтениях Каждое чтение имеет собственную цель. Первое чтение позволяет депутатам войти в проблематику законопроекта, уяснить его концепцию, место в законодательной системе, предмет регулирования, основные положения. Второе чтение направлено на содержательную доработку законопроекта путем внесения в него поправок. Третье чтение — этап «подчистки», редакционной правки и устранения логических и иных несообразностей могущих появиться в тексте проекта в ходе второго чтения. Законопроекты могут рассматриваться в меньшем или большем количестве чтений. Решение о принятии законопроекта в каждом из чтений и окончательное принятие закона Думой оформляется ее постановлениями.
Принятый Думой закон направляется в Совет Федерации Я для решения вопроса о его одобрении или отклонении, и это следующая стадия процесса, в чем-то схожая со стадией законодательной инициативы. Ее суть также заключается в возбуждении процедуры рассмотрения акта в палате Федерального и Собрания. Хотя здесь имеется и существенное различие: если законодательная инициатива — право управомоченных субъектов по внесению законопроекта, то направление принятых законов в Совет Федерации является обязанностью Думы. Указанная стадия заключается в оформлении окончательного текста принятого закона, иных документов, официальном внесении их в Совет Федерации на имя председателя этой палаты и завершается актом регистрации названных документов в аппарате Совета Федерации.
Решение о первичном движении закона в Совете Федерации принимается председателем палаты или по его поручению — заместителем председателя. На данной стадии проверяется соответствие формы закона и прилагаемых к нему документов действующему законодательству и принимается решение о направлении закона в ответственный комитет.
Целью предварительного рассмотрения закона ответственным комитетом Совета Федерации является формулирование последним предложений о необходимости пленарного рассмотрения закона на заседании палаты, об одобрении или отклонении закона. Предложения ответственного комитета оформляются в виде заключения и направляются председателю Совета Федерации. Окончательное решение о вынесении или о невынесении закона на заседание Совета Федерации принимает председатель этой палаты. Таким образом, цель предварительного рассмотрения закона заключается не в доработке закона, а в определении палатой своего предварительного мнения о законе. Пленарное рассмотрение закона на заседании Совета Федерации имеет целью принятие окончательного решения Советом Федерации об одобрении или отклонении закона, оформляемое его постановлением. Стадия направления принятого и одобренного закона Президенту имеет целью официальное направление, закона, прилагаемых к нему документов Президенту РФ.
Рассмотрение закона Президентом на предмет его подписания или отклонения (возвращения) имеет целью оперативное ознакомление главы государства, а в его лице — исполнительных органов с принятым и одобренным законом. Это важно, поскольку именно на исполнительную власть в первую очередь возлагается задача обеспечения осуществления закона. Данная стадия завершается направлением скрепленного подписью Президента закона для его официального опубликования или направлением отклоняемого (возвращаемого) Президентом закона в палаты Федерального Собрания с соответствующим письмом Президента.
Опубликование (обнародование) закона входит в компетенцию Президента. Законы федерального уровня официально публикуются в «Российской газете», «Собрании законодательства Российской Федерации». Официальным изданием является и «Парламентская газета». Цель данной стадии заключается в оперативном и точном доведении принятого закона до неограниченного круга лиц (до всех, кому адресованы или могут
быть адресованы его положения). Факт официальной публикации закона завершает указанную стадию. Федеральные конституционные законы, федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после дня их подписания Президентом РФ.
Вступление закона в действие — завершающая точка законодательного процесса, свидетельствующая о реальном включении созданного закона в законодательную систему страны.; Действие закона — потенциальная возможность или необходимость субъектов права, кому адресован закон, реализовать его содержание (права, обязанности, полномочия, ответственность). Говорят о действии закона в пространстве, во времени и по кругу лиц. Федеральные конституционные законы, федеральные законы вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими законами не установлен другой порядок вступления их в силу.
В законодательном процессе имеют место и разногласия между отдельными его участниками, что осложняет ход законодательного процесса. К числу названных разногласий следует отнести отклонение закона Советом Федерации, отклонение или возвращение закона Президентом. Конституция РФ прямо не закрепляет право Президента РФ возвращать федеральные законы в палаты парламента. Однако это право выведено Конституционным Судом РФ в постановлении от 22 апреля 1996 г. Президент возвращает закон только в одном случае — если при принятии закона в палатах имело место нарушение процедуры его принятия. Итак, Президент отклоняет закон, когда его не устраивает содержание закона, и возвращает закон, если посчитает это возможным в случае нарушения процедуры принятия закона в палатах парламента. Как и акт отклонения, акт возвращения закона должен быть письменным, мотивированным. Он должен направляться Президентом РФ в ту палату, где имело место нарушение процедуры, в четырнадцатидневный срок с момента поступления: ему федерального закона. Акт возвращения закона палаты не могут преодолеть, как они могут это сделать применительно к отклоненному закону.
Разрешение упомянутых выше разногласий требует введения в законодательный процесс дополнительных действий и процедур. Так, отклоненный Советом Федерации закон вновь проходит стадии предварительного и пленарного рассмотрения в Думе. В ходе предварительного рассмотрения закона палаты формируют (могут формировать) согласительную комиссию для преодоления возникших между ними разногласий. Особа и процедура пленарного рассмотрения таких законов. Она предусматривает квалифицированное голосование по закону в Думе (ч. 5 ст. 105 Конституции РФ). Если по итогам повторного рассмотрения закона Дума примет его в прежней редакции, то именно она направляет закон Президенту. Если же в повторно рассматриваемый закон вносятся изменения, то он принимается Думой и рассматривается на предмет одобрения Советом Федерации в общем порядке, установленном для законов данного вида.
Внутреннее содержание законодательного процесса во многом зависит от вида рассматриваемых законов. Наиболее усложнен порядок пересмотра Конституции РФ и внесения в нее поправок. Также особа законодательная процедура принятия федеральных конституционных законов, федеральных законов, предусмотренных статьей 106 Конституции РФ, подлежащих обязательному рассмотрению Советом Федерации, принимаемых по вопросам совместного ведения РФ и субъектов РФ.
Законопроекты по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, установленным ст. 72 Конституции РФ, Совет Государственной Думы, как правило, не позднее чем за 45 дней до дня их рассмотрения на заседании Государственной Думы направляет в законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации для подготовки предложений и замечаний. Совет Государственной Думы с учетом предложений ответственного комитета устанавливает срок представления в ответственный комитет отзывов, предложений и замечаний
Для рассмотрения и одобрения закон направляется в Совет Федерации.
3) Рассмотрение закона в Совете Федерации
К обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат ФЗ, указанные в ст. 106
КРФ и ФКЗ
В Совета Федерации проходит одно чтение,
В течение 14 дней Совета Федерации должен приступить к рассмотрению законопроекта. Если не приступает —> закон одобрен.
4) Подписание Президентом РФ.
Срок 14 дней. Может использовать аргументированное вето — законопроект направляется в ГД.
Вето преодолевается квалифицированным большинством депутатами ГД (2/3) и Совета Федерации (3/4).
Федеральные конституционные и федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после их подписания Президентом РФ. Официальным опубликованием федерального конституционного и федерального закона считается первая публикация его полного текста в «Российской газете» или «Собрании законодательства Российской Федерации». Федеральные конституционные и федеральные законы вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении 10 дней после дня их официального опубликования, если самими законами не установлен другой порядок вступления их в силу.